COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Pascal Savoldelli, vice-président -

La réunion est ouverte à 14 heures.

Projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement - Examen des amendements au texte de la commission des affaires économiques sur l'article délégué au fond

M. Pascal Savoldelli, président. - Nous commençons nos travaux avec l'examen des amendements à l'article 4 délégué au fond du texte de la commission des affaires économiques sur le projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement.

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Au total, 68 amendements ont été renvoyés à la commission des finances, dont 51 concernent l'article 4 et 12 sont irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'article 4 porte sur l'assouplissement des conditions dans lesquelles le propriétaire d'un bien immobilier ancien peut bénéficier du mécanisme d'amortissement mis en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2026, dans le cadre du dispositif « Relance logement ».

Ces évolutions sont bienvenues en ce qu'elles sont de nature à rapprocher le dispositif de celui que nous avions adopté au Sénat au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2026. Le projet de loi prévoit une baisse de 30 % à 20 % du seuil de travaux requis par rapport au prix d'acquisition pour bénéficier du dispositif. En matière de performance énergétique, il demande l'atteinte de l'étiquette D, au lieu de A ou B, condition prévue dans le cadre du projet de loi de finances (PLF), mais qui rend inopérant le dispositif tant les travaux sont importants, voire impossibles, notamment dans le collectif.

Le projet de loi permet de rendre éligibles les logements anciens individuels et les locaux non affectés à l'habitation. Cela apporte une première réponse au potentiel de mobilisation du bâti rural dont nous avons parlé récemment lors de l'examen de la proposition de loi de notre collègue Christian Redon-Sarrazy, qui répond aux attentes en matière de sobriété foncière.

Le projet de loi prévoit également le retrait, à l'issue des travaux, de toute chaudière susceptible d'utiliser des combustibles fossiles.

Les amendements n^os  209 rectifié et 210 rectifié que je vous propose visent à rendre le dispositif fiscal opérationnel en vue de tenter d'atteindre la rénovation de 20 000 logements par an, tout en préservant l'équilibre de nos finances publiques.

Ils prévoient la suppression de la quotité de travaux minimum à réaliser. Cet indicateur n'est pas pertinent au regard des écarts importants de la valeur des biens en France. Il me semble préférable de lui substituer une condition unique d'atteinte de l'étiquette énergétique D, sauf pour les logements G, qui devront atteindre une étiquette E, le saut de G à D étant trop exigeant et parfois impossible à atteindre - dans 70 % des cas, selon les professionnels -, notamment dans le collectif.

Cette évolution apparaît réaliste au regard de l'importance des travaux que les logements G doivent supporter ; je pense notamment au changement de l'isolation et des systèmes de chauffage. L'obligation de passer trois classes énergétiques rendrait, à l'examen des niveaux de loyers proposés, les opérations trop peu rentables pour permettre d'attirer des investisseurs.

L'amendement n°  210 rectifié prévoit également la suppression de la condition de retrait de toute chaudière susceptible d'utiliser un combustible fossile ; celle-ci empêcherait l'investissement dans les logements collectifs, ce qui serait naturellement contreproductif.

Enfin, l'équilibre qui prévalait dans le dispositif Pinel sur la location aux ascendants et descendants me paraît être le bon. Il convient de permettre la location à toute personne sous conditions de ressources se trouvant hors du foyer fiscal.

Les autres critères ne me semblent pas devoir faire l'objet de modifications, notamment pour des raisons d'équilibre de nos finances publiques, mais aussi pour éviter que ce dispositif ne facilite les contournements de l'impôt justement dû. L'ouverture aux logements neufs individuels élargirait trop largement la portée du dispositif, en plus d'aller contre l'objectif de sobriété foncière et de mobilisation du bâti rural existant ; les évolutions des taux, du plafond d'amortissement et de déficit déductible sur le revenu global seraient, de même, inadaptées.

En outre, la rétroactivité proposée au travers de certains amendements me semble superflue. L'idée est d'accroître, pour l'avenir, l'attractivité du dispositif, sachant qu'il est toujours possible de modifier le montant de travaux exigé pour les logements acquis depuis février dernier.

Enfin, plusieurs amendements ont été déposés concernant l'outre-mer. Je propose de garder la référence à l'article 244 quater X du code général des impôts, qui permet d'adapter les exigences de performance énergétique au climat local.

Par conséquent, concernant les amendements portant sur les adaptations des conditions d'accès au dispositif « Relance logement », je propose d'adopter les amendements identiques n^os  209 rectifié et 409, ainsi que l'amendement n^o  210 rectifié, qui me paraissent établir une position d'équilibre. L'adoption de ces amendements ferait tomber la plupart des autres.

Je demanderai à la commission saisie au fond un vote en priorité sur ces amendements. Pour mémoire, lorsqu'elle est demandée par la commission saisie au fond, la priorité ou la réserve est de droit, sauf opposition du Gouvernement.

Concernant les autres amendements, à quelques exceptions près, soit j'émettrai un avis défavorable, soit j'en demanderai le retrait et, à défaut, y serai défavorable. J'attire votre attention sur deux exceptions. Je demande à notre collègue Vincent Capo-Canellas de bien vouloir rectifier l'amendement n^o  3 rectifié, similaire sur le fond à l'amendement n^o  210 rectifié, afin de le rendre identique. Je serai également favorable à l'amendement n^o  14 rectifié de notre collègue Christine Lavarde qui prévoit que les sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) puissent bénéficier du dispositif, sous réserve d'une rectification prenant en compte l'amendement n^o  209 rectifié.

Ce faisant, nous sommes parvenus à un point d'équilibre pour rendre un plus grand nombre de logements éligibles au dispositif et cibler les logements aux plus faibles diagnostics de performance énergétique (DPE), tout en pilotant nos finances publiques.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Lors du dernier projet de loi de finances, nos travaux avaient suscité des débats nourris et des demandes aux objectifs contradictoires. La responsabilité de la commission des finances est de tenir compte de la situation des comptes publics. Il convient de définir les priorités du texte et d'évaluer le coût des mesures. Or, nous souffrons d'un manque d'évaluation à la fois des mesures inscrites dans le projet de loi et des dispositifs proposés par voie d'amendement.

Le logement est un sujet de préoccupation majeur pour nos concitoyens, qui s'interrogent sur le fait de ne plus pouvoir accéder à la propriété. Les contraintes sont valables aussi bien en région parisienne qu'à l'extérieur des grandes métropoles. Il est nécessaire de préciser l'offre pour le locatif et celle pour la propriété, de même que la répartition entre logements neufs et rénovés, sachant que l'essentiel du parc immobilier appelle une rénovation.

Je déplore que le Gouvernement n'ait pas fixé de cadre pour ces priorités. Décide-t-on de privilégier les passoires thermiques ? De considérer prioritairement les publics aux revenus modestes qui mobilisent des programmes différents ?

Il importe également d'entendre le message de celles et de ceux, plus éloignés des villes, qui aspirent à se loger dignement à un coût abordable.

La copie n'est pas parfaite. Je compte sur le Sénat pour amender le texte, en se gardant de vouloir embrasser trop large.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je salue l'approche visant à relancer le logement dans les territoires comme dans les métropoles où la situation s'avère difficile, notamment pour les jeunes et les actifs.

Dispose-t-on de prévisions financières concernant le coût des dispositifs proposés par voie d'amendement ? Au regard de la situation, on serait tenté d'élargir l'éligibilité aux immeubles, maisons individuelles, cabanes, tentes, etc. Mais tout dépend du montant de l'addition à la fin.

M. Vincent Capo-Canellas. - Le travail mené dans le cadre du projet de loi de finances doit être poursuivi afin de rendre le dispositif plus opérationnel. Nous mesurons bien les difficultés rencontrées, partout en France, dans le domaine du logement.

L'amendement n^o  210 rectifié vise à réécrire largement l'article 4, répondant ainsi à mes préoccupations. En revanche, vous n'avez pas répondu, madame le rapporteur pour avis, à celle que j'ai exprimée au travers de l'amendement n^o  4 concernant le logement individuel ; je n'ai pas entendu d'arguments clairs opposant un coût supérieur. Il s'agit de tenir compte aussi du comportement des acteurs.

Enfin, l'amendement n^o  253 vise à répondre aux difficultés rencontrées dans les territoires ultramarins ; il me paraît nécessaire d'intégrer ce sujet sensible.

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Il est difficile de fixer un cap. Au-delà de la crise de la construction, le projet de loi s'intéresse à la crise du logement.

Les estimations sont données au doigt mouillé. Le coût de l'opération sur vingt ans est estimé entre 1 milliard et 1,8 milliard d'euros - soit, en prenant le haut de la fourchette, 90 millions d'euros annuels supplémentaires dans le budget de l'État -, avec un objectif de 20 000 logements rénovés chaque année. Concernant le coût des assouplissements, on n'est pas capable de l'évaluer ; on nous répond que le sujet est trop complexe et que l'on manque de temps.

L'objectif est de mobiliser l'épargne des classes moyennes au service de la rénovation, en particulier du bâti rural. Sont concernés les bâtis notés E, F et G, majoritairement occupés par des ménages modestes.

Monsieur Capo-Canellas, le projet de loi concerne le logement, plus que la construction, sans mésestimer les difficultés des promoteurs immobiliers de maisons individuelles. Au regard du coût envisagé, il est plus cohérent de ne pas élargir le dispositif au bâti individuel. Par ailleurs, cela correspond à notre politique de sobriété foncière et à notre volonté de privilégier la rénovation du bâti dégradé dans les territoires ruraux.

Concernant les territoires ultramarins, nous maintenons la référence à un article précis du code général des impôts ; celui-ci tient compte des spécificités locales. Les amendements qui prévoient un abaissement à un seul seuil - de G à F, par exemple - me posent problème. Pourquoi ces territoires n'auraient-ils pas droit à davantage d'ambition en termes de transition énergétique ?

M. Pascal Savoldelli, président. - Je partage les préoccupations de Mme le rapporteur et du rapporteur général. Nos conditions de travail parlementaire sont difficiles.

L'offre locative a chuté de 15 % en cinq ans ; ce taux, très élevé, explique que l'on parle du logement comme d'une « bombe sociale ». Je note que les bailleurs privés disposent d'amortissements fiscaux renforcés. Le débat se poursuivra en séance.

Si j'ai bien compris, l'adoption des amendements n^os  209 rectifié et  210 rectifié ferait tomber l'ensemble des autres amendements.

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Pas systématiquement, mais la plupart tomberaient en cas d'adoption des n^os  209 rectifié et  210 rectifié. J'émettrai des avis défavorables ou demanderait le retrait de la plupart des amendements et j'ai déjà exposé mon avis favorable sur deux autres amendements. Nous traiterons en séance de la question des territoires ultramarins et des maisons individuelles.

TABLEAU DES AVIS

M. Pascal Savoldelli, président. - Je rappelle que Mme le rapporteur pour avis souhaite également demander à la présidente de la commission des affaires économiques que les amendements identiques n^os 209 rectifié et 409, ainsi que l'amendement n° 210 rectifié soient mis aux voix en priorité.

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Les auteurs de l'ensemble des amendements en discussion commune pourront au préalable présenter leurs amendements respectifs.

Il en est ainsi décidé.

Contrôle budgétaire - Le soutien public à la recherche et à l'innovation dans le domaine de l'énergie nucléaire - Communication

M. Pascal Savoldelli, président. - Nous poursuivons nos travaux avec une communication de nos collègues Jean-François Rapin, Laurent Somon et Thomas Dossus sur le soutien public à la recherche et à l'innovation dans le domaine de l'énergie nucléaire.

M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - Avec Laurent Somon et Thomas Dossus, nous vous présentons les conclusions de notre contrôle conjoint sur le soutien public à la recherche et à l'innovation dans le domaine de l'énergie nucléaire.

Dans un premier temps, je rappellerai le lien particulier qui existe entre l'innovation dans le domaine des technologies nucléaires et la France, qui en est l'un des berceaux.

C'est à quelques centaines de mètres d'ici, dans un laboratoire de la rue Lhomond, que Marie et Pierre Curie ont réussi en 1898 à isoler le polonium et le radium, et ont permis des avancées décisives dans la compréhension de la radioactivité, qui justifieront de leur attribuer le prix Nobel de physique en 1903.

Ces travaux pionniers de la recherche française se sont poursuivis pendant la première moitié du XX^e siècle jusqu'à la mise au point, en 1948, de la première pile atomique française, baptisée Zoé. Ils ont servi de fondement technologique au déploiement, sur notre territoire, de l'un des principaux parcs de réacteurs nucléaires avec 57 réacteurs en activité, soit le troisième parc au niveau mondial.

L'énergie nucléaire occupe une place particulière dans notre écosystème de recherche et dans notre économie. Il faut rappeler que la France se distingue au sein de l'Union européenne par le poids prépondérant du nucléaire, à hauteur de 66 % dans sa production d'électricité, ce qui contribue à réduire substantiellement nos émissions de gaz à effet de serre par rapport à certains de nos partenaires qui recourent à de la production d'électricité par des centrales à gaz ou à charbon.

Rappelons également que, au-delà de l'importance de l'énergie nucléaire dans notre bouquet énergétique, la filière industrielle de production d'énergie nucléaire est l'une de nos principales filières industrielles de haute technologie, qui bénéficie du savoir-faire accumulé au fil des décennies.

Cette filière d'excellence technologique, qui réunit 1 830 entreprises et emploie 247 000 personnes s'avère être l'un des secteurs dans lesquels la France exporte sa production à haute valeur ajoutée, comme en témoignent les chantiers confiés à EDF à l'étranger, notamment sur les sites d'Hinkley Point et de Sizewell au Royaume-Uni.

Après plusieurs décennies de dissensus sur le sujet de l'énergie nucléaire, et même de doute dans la population, le Président de la République a annoncé, lors de son discours de Belfort de février 2022, une dynamique de relance du nucléaire, qui doit constituer la feuille de route du secteur pour les décennies à venir, au service de notre compétitivité et de la décarbonation de notre économie.

Cette relance du nucléaire annoncée par le Président de la République et confirmée par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE 3) adoptée en février dernier, comporte trois volets principaux : le prolongement de la durée de vie des réacteurs actuels ; la construction d'au moins six nouveaux réacteurs auxquels pourrait s'ajouter une série de huit réacteurs additionnels ; et enfin, la réalisation d'investissements dans la recherche et l'innovation pour préparer le nucléaire de demain.

J'insiste sur ce volet dédié à la recherche et à l'innovation dans la relance du nucléaire qui a été l'objet de notre contrôle, car il a une importance stratégique particulière.

La relance française du nucléaire s'inscrit dans un contexte mouvant à l'échelle européenne, avec des revirements de position, récents ou en cours, de plusieurs pays qui avaient abandonné leurs programmes nucléaires après les catastrophes intervenues entre les années 1980 et 2010.

Les autorités publiques danoises ont publiquement exprimé leur intérêt pour la technologie des petits réacteurs modulaires (Small Modular Reactor ou SMR), et le parlement italien débat actuellement d'une loi permettant la réintroduction de l'énergie nucléaire, notamment pour alimenter les plateformes industrielles de la péninsule italienne.

Alors que la France constitue l'un des berceaux de la recherche européenne dans le secteur nucléaire, il y aurait un paradoxe à ce qu'elle ne soit pas pleinement engagée dans la préparation du nucléaire de demain.

M. Laurent Somon, rapporteur spécial. - J'évoquerai les principales caractéristiques de l'écosystème de recherche appliquée dans le domaine du nucléaire.

En préambule, je tiens à souligner l'atout que représente pour la France le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Créé par ordonnance à l'initiative du général de Gaulle dès octobre 1945, le CEA est un organisme national de recherche de premier rang qui a concouru au succès du déploiement de notre parc actuel, et dont l'expertise technique est un avantage concurrentiel majeur pour les acteurs de la filière nucléaire française.

La qualité des travaux scientifiques et technologiques du CEA fait l'objet d'une reconnaissance internationale ; je rappelle qu'il est le premier organisme public déposant de brevets à l'échelle française et à l'échelle européenne, et qu'il est également l'organisme de recherche public le plus innovant au monde, selon un index synthétique établi par le cabinet indépendant Clarivate.

Avant d'en venir à l'évolution des dotations budgétaires versées au CEA, je souhaite rappeler deux caractéristiques de l'écosystème de recherche appliquée dans le domaine nucléaire.

Premièrement, la recherche dans le domaine nucléaire est partagée entre les programmes de recherche publics, logés au CEA, et les programmes de recherche privés mis en place par les industriels qui peuvent s'appuyer sur l'expertise des laboratoires publics. À titre d'illustration, le CEA, EDF et Framatome ont mis en place un accord-cadre tripartite qui leur permet de financer en commun des programmes de recherche appliquée, utiles à l'amélioration technique du parc actuel de réacteurs.

Deuxièmement, j'insiste sur l'importance dans notre écosystème de recherche sur l'énergie nucléaire des infrastructures de recherche gérées par le CEA. L'un des avantages concurrentiels dont disposent nos industriels dans l'ensemble de la chaîne de valeur du nucléaire est de pouvoir recourir à des infrastructures de pointe entretenues par le CEA.

C'est notamment le cas des deux « laboratoires chauds » du CEA, sur les sites de Saclay et de Cadarache, qui constituent un atout précieux au bénéfice de l'ensemble de l'écosystème de recherche et d'innovation.

Enfin, je souligne que la longue expérience de la France en matière d'infrastructure de recherche nucléaire a justifié que notre pays soit retenu en 2006 pour accueillir le projet Iter (International Thermonuclear Experimental Reactor), coopération scientifique internationale ayant pour objet de construire une machine de démonstration de la faisabilité technologique de la génération d'énergie par fusion nucléaire.

Bien que la mise en service de ce démonstrateur ne soit pas prévue avant 2034, et que le déploiement industriel de la fusion se situe probablement au-delà de 2050, l'installation du chantier du projet Iter sur le site de Cadarache a déjà eu un effet bénéfique sur le tissu scientifique et économique local, avec deux tiers des commandes du projet effectuées auprès d'entreprises françaises.

M. Thomas Dossus, rapporteur spécial. - Pour terminer cette présentation du constat que nous avons dressé sur le financement du volet dédié à la recherche et à l'innovation dans la relance du nucléaire, je concentrerai mon propos sur un nouveau vecteur de soutien créé en 2022, dédié au soutien des start-ups prévoyant de développer de nouveaux concepts de réacteurs nucléaires.

L'origine du programme « Réacteurs nucléaires innovants », dont le pilotage a été confié à la Banque publique d'investissement (Bpifrance) et dont le financement est intégralement assuré par le plan France 2030, était de renouveler les approches technologiques et les méthodes de travail de la filière en introduisant de nouveaux acteurs plus innovants. Une même logique a été appliquée par le plan France 2030 dans d'autres secteurs traditionnellement fermés, comme l'industrie spatiale.

Dès le lancement du programme, le Gouvernement a fait un choix arbitraire consistant à diviser en deux l'enveloppe totale prévue de 1 milliard d'euros pour, d'une part, réserver 500 millions d'euros au groupe EDF dans le cadre de son projet interne Nuward de développement d'un SMR et, d'autre part, abonder un guichet compétitif à hauteur de 500 millions d'euros.

Les experts du secteur, ainsi que certaines start-ups bénéficiaires de ces aides, convergent pour reconnaître que le choix de recourir à un nouveau mode de soutien de l'innovation dans le secteur du nucléaire avait eu des vertus, notamment pour renforcer l'attractivité de la filière pour les jeunes ingénieurs.

Alors que le programme « Réacteurs nucléaires innovants » n'est pas encore achevé, il apparaît déjà que son pilotage est largement perfectible et que les objectifs pourront difficilement être atteints sans de nouveau relais de financement, comme souvent dans la filière nucléaire.

Le programme devait initialement se décomposer en trois phases pour les concepteurs de nouveaux réacteurs : une première phase servant à financer la maturation initiale du projet, avec le versement d'une aide d'au maximum 10 millions d'euros par projet ; une deuxième phase servant à financer la preuve de concept, c'est-à-dire la validation théorique de la technologie développée par le porteur de projet, avec une aide d'au maximum 80 millions d'euros par projet ; et enfin, une troisième phase, probablement la plus importante, servant à financer le prototypage du concept de réacteur, c'est-à-dire la construction d'un prototype ou d'un premier de série pour amener les porteurs de projets au seuil de leur entrée sur le marché et de leur démarrage commercial. Cette dernière phase devait permettre de débloquer des aides plus importantes pour les projets les plus sérieux, avec une cible d'au maximum 300 millions d'euros par projet.

Or, le Gouvernement a décidé de remettre en cause ce phasage initial en supprimant la phase 3 du programme, qui était la plus structurante pour la réussite industrielle et commerciale des projets sélectionnés. Aucune communication institutionnelle officielle n'a été faite auprès des porteurs de projets entre juin 2023 et avril 2025. Pour autant, ce changement de pied est compréhensible au regard du faible niveau de maturité des différentes technologies lauréates.

Le programme a pris du retard, et les autorités publiques sont en train de finaliser la sélection des projets bénéficiant d'une aide de phase 2.

Avant l'instruction de cette deuxième phase, Bpifrance et le secrétariat général pour l'investissement (SGPI) ont déjà attribué un montant total de 158 millions d'euros d'aide au titre de la phase 1 à onze lauréats, c'est-à-dire onze projets différents de nouveaux concepts de réacteur nucléaire, dont neuf dans le domaine de la fission nucléaire et deux dans le domaine de la fusion.

Si certains lauréats comme Jimmy et Calogena ont déjà bénéficié d'une aide de phase 2, et présentent des perspectives crédibles de déploiement à moyen terme, la mise en oeuvre de ce programme ne lui a pas permis d'atteindre les objectifs initialement prévus.

M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - Pour terminer, nous allons vous présenter les trois axes de recommandations retenues à l'issue de ce contrôle.

Le premier axe concerne la mise en cohérence entre, d'une part, notre politique budgétaire et, d'autre part, nos objectifs politiques.

Alors même que le Président de la République réaffirme depuis 2022 son attachement à la relance du nucléaire à l'occasion de conseils de politique nucléaire (CPN) régulièrement convoqués, le volet dédié à la recherche et à l'innovation de cette relance est structurellement sous-financé.

Ce sous-financement est visible pour le CEA, qui voit sa subvention dédiée à la recherche nucléaire diminuer, alors même qu'il est mobilisé dans toutes les dimensions de la relance du nucléaire : auprès des industriels historiques du nucléaire pour le prolongement de la durée de vie du parc actuel et la construction des nouveaux réacteurs ; et auprès des start-ups du nucléaire qui peuvent recourir à l'expertise technique du CEA dans le cadre du développement de leurs nouveaux concepts de réacteur.

Une seule statistique suffit à résumer cette incohérence : la subvention pour la recherche nucléaire du CEA a été plus faible en 2026 qu'en 2020, l'année de fermeture de la centrale de Fessenheim.

L'objet de la recommandation n^o 1 est d'interrompre immédiatement la trajectoire de réduction des financements du CEA.

En parallèle, cette nécessité de mise en cohérence de la politique budgétaire et des priorités apparaît également à l'échelle européenne, sachant que le prochain cadre financier pluriannuel 2028-2034 est en cours de négociation.

Alors que les technologies nucléaires font l'objet d'un regain d'intérêt dans de nombreux États membres, la France doit se battre pour que le soutien à la filière nucléaire trouve sa place dans le budget de l'Union européenne. La recommandation n^o 7 a pour objet d'assurer l'inclusion des projets nucléaires dans le périmètre du Fonds européen pour la compétitivité que la Commission européenne propose de créer pour la période 2028-2034.

Enfin, dans la même logique d'européanisation du financement du nucléaire, la dernière recommandation concerne les lauréats du programme « Réacteurs nucléaires innovants » du plan France 2030. Pour éviter une faillite en série des start-ups du nucléaire, et alors que la start-up Naarea a déjà été liquidée en janvier dernier, il est nécessaire d'aider celles-ci à trouver des relais de financement. À cet effet, la recommandation n^o 6 vise à prévoir un accompagnement des porteurs de projets par Bpifrance pour lever des fonds à l'échelle européenne, notamment auprès de la Banque européenne d'investissement (BEI).

M. Laurent Somon, rapporteur spécial. - Je poursuis la présentation des recommandations avec un second axe dédié à la clarification et à l'européanisation des financements de la construction du réacteur Jules Horowitz (RJH). Ce dernier est un réacteur de recherche en chantier depuis 2009, qui a pour objectif de garantir l'accès à un réacteur de recherche dans un contexte de vieillissement de la flotte actuellement disponible en Europe.

Ce chantier a déjà fait l'objet de nombreux travaux d'expertise au regard du dérapage de ses coûts qui sont passés de 500 millions d'euros, selon l'estimation initiale, à 6,1 milliards d'euros selon l'estimation actuelle.

Nos échanges avec le CEA ont permis de comprendre une contrainte dont nous devons tenir compte : bien que le RJH repose sur un consortium associant sept partenaires, la rigidité des contrats initialement passés fait obstacle à ce que le surcoût soit mieux partagé entre les membres de celui-ci.

Aussi, nous proposons deux pistes de consolidation du chantier : la publication d'un plan de financement pluriannuel stabilisé - c'est la recommandation n^o 2 - pour cesser les mouvements d'improvisation des derniers gouvernements, qui ont créé trois canaux de fiscalité affectée au chantier du RJH lors des deux dernières lois de finances ; et la mise à contribution du budget de l'Union européenne - c'est la recommandation n^o 3 - pour couvrir une partie des surcoûts associés au chantier.

Une fois entré en service à l'horizon 2032, le RJH constituera un actif de souveraineté pour l'ensemble des pays de l'Union européenne, qui bénéficieront à long terme d'une infrastructure de recherche de pointe, ainsi que d'une capacité de production de radioéléments à usage médical.

Ces bénéfices collectifs au profit de l'Union européenne justifient que le financement soit également collectif.

M. Thomas Dossus, rapporteur spécial. - Enfin, le troisième axe de recommandations concerne la méthode de déploiement du plan France 2030 au-delà du seul secteur nucléaire.

Comme évoqué précédemment, le programme « Réacteurs nucléaires innovants » ne s'est pas déroulé conformément au calendrier et au phasage prévus, et il risque de ne pas atteindre ses objectifs, ce qui n'est pas une surprise dans cette filière.

La première leçon à tirer du déroulement du programme concerne le calibrage des crédits. L'enveloppe initiale du programme devait être de 500 millions d'euros ; elle a été ramenée à 365 millions d'euros, sans que cette réduction ne soit jamais motivée auprès du Parlement, et alors même que le nombre de candidats à l'appel à projets était supérieur à ce que les concepteurs du programme attendaient.

Pour limiter le pouvoir arbitraire dont dispose le SGPI dans la reprogrammation des crédits entre les différentes enveloppes du plan France 2030, la recommandation n° 4 prévoit d'imposer au Gouvernement d'intégrer à la documentation budgétaire annuelle un bilan de ces reprogrammations, qui justifie les mouvements de crédits en fonction des priorités politiques et des besoins de financement identifiés.

L'objectif est que le Gouvernement assume ses choix, plutôt que de se réfugier derrière des arguments flous autour du rythme d'avancement des projets.

La deuxième leçon à tirer du déroulement de ce programme concerne le poids de l'expertise scientifique dans le choix des lauréats du plan France 2030.

Dans le cadre d'un audit pour lequel il a été mandaté en février 2024, le Haut-commissaire à l'énergie atomique a soulevé un défaut de crédibilité sur le plan technologique ou économique de certains des lauréats de la phase 1 ; il est anormal que ce constat ait été réalisé alors que les aides avaient déjà été attribuées.

L'objectif de la recommandation n° 5 est de renforcer le poids de l'expertise scientifique en prévoyant la publication d'un avis scientifique motivé sur les principaux projets susceptibles d'être aidés par le plan France 2030. Le pouvoir politique pourra toujours s'éloigner de l'avis rendu, mais une trace de ce choix sera gardée.

Pour conclure, je souhaite expliquer les raisons pour lesquelles je ne cosignerai pas ce rapport. Ce choix ne tient pas à la qualité des auditions, ni au travail des corapporteurs. Ma décision est motivée par un désaccord politique profond concernant le choix de financer, notamment via le plan France 2030, des technologies qui tiennent plus du mirage que d'une réalité scientifique viable pour l'avenir.

Ma position a été confortée par certaines des personnes auditionnées qui ont exprimé leurs doutes, scientifiquement étayés, concernant la viabilité à moyen terme de certains choix technologiques. Le fait de continuer à financer certains projets dans le secteur nucléaire au seul titre que la filière nucléaire doit être relancée dans son ensemble relève d'une décision purement politique et tient selon moi du saupoudrage inutile. Je pense à ce titre que si nous voulons clarifier nos choix et recentrer les priorités financées par le plan France 2030, il conviendrait d'arrêter de s'entêter à financer ce champ de la filière énergétique des petits réacteurs nucléaires.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Par rapport aux crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 », j'ai mal vécu le procès en sorcellerie dont j'ai été victime lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2026. De nombreux intervenants ont alors propagé de fausses informations concernant la dangereuse irresponsabilité des sénateurs qui témoignait, selon certains, d'une méconnaissance du dispositif ; je rappelle que le Gouvernement a, ensuite, eu la main encore plus lourde. On peut avoir des points de vue différents, mais je n'aime pas les coups bas.

La recommandation n^o 1 souligne une incohérence entre, d'une part, le discours de Belfort du Président de la République et, d'autre part, la réduction tendancielle du financement du CEA. Disposez-vous d'une évaluation budgétaire des conséquences de cette incohérence ? Le fait de relancer des programmes de recherche après les avoir abandonnés peut avoir un coût pour compenser la perte de savoir-faire accumulé par les chercheurs impliqués dans ces programmes.

Mon autre interrogation porte sur la dispersion des aides. Vous déclarez que celle-ci a bénéficié à onze projets de réacteur différents, dont le degré de maturité technologique s'avère incompatible avec une entrée en service à l'horizon 2030. Avez-vous obtenu des explications concernant ces choix ? On évoque la perte de quelques dizaines de millions d'euros. Quand on sait la difficulté d'obtenir 3 millions d'euros pour des projets ciblés de recherche en matière de santé, il importe que l'appréciation budgétaire et financière ne diffère pas selon les secteurs.

M. Vincent Delahaye. - Comme le rapporteur général, je dis ce que je pense. Le titre de ce rapport est « Nucléaire de demain : consolider le financement de l'innovation au service d'une feuille de route technologique à clarifier. » J'interviendrai tant sur la consolidation du financement de l'innovation que sur la clarification de la feuille de route technologique.

Tout d'abord, sur le financement : nous réduisons trop facilement les dépenses d'investissement et ne parvenons jamais à réduire les dépenses de fonctionnement. Il faudrait faire l'inverse !

Le rapport ne précise pas le montant nécessaire à un financement satisfaisant de la filière, et notamment de la recherche. Quel est-il ? Les rapporteurs estiment qu'il faut arrêter de réduire les financements, mais cela ne suffirait pas. Soit on alloue des moyens pour résorber le retard, soit on reste en décalage avec les ambitions annoncées. Le budget actuel n'est pas suffisant.

La commission d'enquête portant sur la production, la consommation et le prix de l'électricité aux horizons 2035 et 2050 a conclu que la filière des SMR était loin d'être convaincante et qu'il fallait relancer d'urgence la quatrième génération de réacteurs. La France a arrêté Superphénix et Astrid. Dans ce rapport, je ne vois pas mention des réacteurs à neutrons rapides, ce qui me gêne beaucoup. Le rapport de la commission d'enquête était très clair sur la quatrième génération, et nous voilà à discuter des SMR. Ma conviction est que la quatrième génération est pourtant bien plus importante que les SMR.

Il faut des moyens supplémentaires pour investir, notamment dans la recherche. Nous qui étions en avance il y a quarante ans, sommes maintenant en retard par rapport à nombre d'autres pays.

Il faut revoir la feuille de route technologique. Je suis très favorable au nucléaire, qui est une très bonne énergie pour demain et pour la décarbonation de notre électricité, mais il faut faire les bons choix. Les erreurs peuvent coûter des dizaines de millions d'euros. Il est urgentissime de lancer la quatrième génération. Cela prend entre vingt et vingt-cinq ans ; si nous ne le faisons pas tout de suite, nous risquons de nous retrouver bloqués en 2050, même avec les 14 réacteurs supplémentaires.

M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - Le flou artistique qui a prévalu entre 2010 et 2017 a lourdement pesé sur la filière.

Entre 2021 et 2022, le ministre de l'industrie de l'époque, désormais ministre des finances, était venu annoncer au Sénat la relance de la filière. Six mois auparavant, en tant que président de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, il avait dit le contraire. Quand, au Sénat, j'ai cité les propos qu'il avait tenus en tant que député, le ministre a baissé la tête !

Nous étions dans un réel vide stratégique. On relançait le nucléaire parce qu'il y avait urgence et non parce qu'il y avait la volonté d'engager une véritable réflexion stratégique sur l'impact du nucléaire sur nos vies quotidiennes. La filière en a beaucoup souffert. Nous avons perdu de futurs ingénieurs et des techniciens - tout ce dont nous avons besoin aujourd'hui ! Cela a aussi fait prendre du retard au réacteur Jules Horowitz. En trois ans d'incertitude, nous avons perdu dix ans de qualité.

Je serais plus nuancé sur les SMR, qui offrent quelques espoirs intéressants. Je me suis rendu en Finlande en qualité de président de la commission des affaires européennes et on sait que la startup française Calogena, qui produit non de l'électricité, mais de la chaleur, sera une candidate sérieuse pour participer au réseau de chaleur de la ville d'Helsinki.

Ce qui a brouillé les pistes, et que nous dénonçons dans notre rapport, c'est le choix des différents vainqueurs. Je pense, pour ma part, que les SMR sont pour demain. Les Russes, les Chinois, les Américains progressent très vite sur ces technologies. Si nous ne nous alignons pas, nous serons encore une fois en retard. Nous devons soutenir les start-ups sérieuses. Quelques-unes ont échoué, probablement parce que la maturation de leur technologie n'était pas encore assez avancée.

Le budget du projet de réacteur Jules Horowitz, fixé au départ à 500 millions d'euros, s'élève désormais à plus de 6 milliards d'euros. Mais c'est normal, car il s'agit d'une technologie phénoménale !

Je ferai la même remarque pour le projet Iter. Le démonstrateur du projet Iter doit réaliser quelque chose d'inédit : il s'agit de confiner du plasma à 150 millions de degrés Celsius. Nous sommes encore incapables de stabiliser durablement ce plasma. C'est une énergie du futur à échéance de cinquante, soixante ou soixante-dix ans environ.

Nous devons relever plusieurs défis à court, moyen et long termes. Nous réfléchissons, à court terme, avec les SMR ; à moyen terme, avec la quatrième génération et les plus gros réacteurs ; à long terme, avec la fusion, avec Iter comme démonstrateur.

M. Laurent Somon, rapporteur spécial. - Nous avons été surpris par les financements, notamment ceux qui sont destinés au CEA, qui est pourtant l'opérateur d'expertise scientifique de référence à la fois pour les startups et pour les grands industriels.

La quatrième génération fait l'objet de recherches, même si l'entreprise Naarea, qui s'y consacrait, a malheureusement disparu. D'autres start-ups mènent des recherches sur les réacteurs à neutrons rapides (RNR) et donc les réacteurs de quatrième génération. Les aides versées à ces startups sont bien détaillées dans le rapport.

La grande difficulté réside dans la recherche de financements. C'est un problème pour le CEA, qui expertise la qualité des projets soumis à France 2030 notamment et dont les recommandations ne sont pas toujours suivies. Comme Thomas Dossus l'a souligné, le risque est de voir les financements éparpillés en distribuant une partie des aides à des projets sur lesquels le CEA avait pourtant émis des doutes quant à leur viabilité scientifique et économique. Les SMR ont besoin de travaux de recherche, tout comme les réacteurs de quatrième génération.

Nous montrons, dans notre rapport, les montants nécessaires à la construction du réacteur Jules Horowitz. Leur évolution est prévue et le Gouvernement, chaque année lors de l'examen du projet de loi de finances, en abonde le financement en improvisant des nouveaux canaux dont notamment des canaux de fiscalité affectée.

Le travail sur le réacteur Jules Horowitz profite à l'ensemble des projets sur le nucléaire de demain. Le Président de la République a annoncé, en 2026, le développement d'un prototype de réacteur de quatrième génération avec EDF, le CEA et Framatome. Mais il a oublié un élément essentiel : le financement ! Toute la difficulté tient dans le financement des recherches en cours et à venir.

Dans notre rapport, nous insistons sur la nécessité de trouver des financements à l'échelon européen. Les estimations sont connues. Outre le problème du CEA, il y a un problème d'éparpillement des aides du plan France 2030.

Nous sommes sur la bonne voie, mais il faut régler la difficulté budgétaire.

M. Thomas Dossus, rapporteur spécial. - Je souhaite revenir sur nos différences d'appréciation, avec le rapporteur général, sur France 2030. Si nous devons en réduire le volume, nous devons d'abord réorienter les priorités et discuter de la pertinence de certains choix.

L'attribution des aides dans le secteur nucléaire a été marquée par l'euphorie qui a fait suite au discours de Belfort. L'évaluation scientifique a été pour partie mise de côté et les start-ups estampillées « nucléaire » ont facilement bénéficié d'aides. Cela a conduit à subventionner, pour des dizaines de millions d'euros, des projets qui n'étaient pas du tout pertinents. Il faudra rapidement en tirer des conclusions sur l'importance de l'expertise scientifique. Le Haut-Commissaire à l'énergie atomique a fait expertiser chaque projet par plusieurs experts et s'est montré très sceptique sur certains projets. Nous aurions pu, en l'écoutant, éviter la distribution d'argent public à ces start-ups.

M. Laurent Somon, rapporteur spécial. - Sur le financement du réacteur Jules Horowitz, j'ai oublié d'évoquer un autre canal de financement improvisé par l'État qui est le versement par EDF, par anticipation de paiements, qui constituent des acomptes et créent un droit d'utilisation future au profit d'EDF de l'infrastructure une fois qu'elle sera achevée. Nous déplorons le manque d'anticipation et de transparence du Gouvernement sur le financement de l'achèvement de la construction du réacteur Jules Horowitz.

Sur le projet Iter, je veux également ajouter qu'il reste pleinement opérationnel comme en témoigne la participation active, y compris sur le plan financier, des différents pays membres de l'organisation Iter ce qui inclut aussi bien les États-Unis que la Russie ou encore la Chine.

M. Pascal Savoldelli, président. - Les rapporteurs spéciaux ont montré qu'ils s'étaient pleinement approprié leur sujet. Je ne doute pas que l'on en reparlera, dans le cadre du projet de loi de finances.

J'aimerais tellement que l'on subventionne davantage l'énergie nucléaire civile que l'énergie nucléaire militaire ! Le modèle économique n'est pas le même, les processus de financement sont différents, quant aux finalités... Et je ne parle pas du ruissellement entre le nucléaire militaire et le nucléaire civil.

La commission adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux Jean-François Rapin et Laurent Somon et autorise la publication de leurs communications sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - L'Institut national du cancer - Communication

M. Pascal Savoldelli, président. - Nous entendons maintenant la communication du rapporteur spécial Vincent Delahaye sur l'Institut national du cancer (INCa).

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - En tant que rapporteur spécial sur la mission « Santé », je me suis penché sur la gestion de l'Institut national du cancer, opérateur de l'État placé sous la double tutelle du ministère de la santé et du ministère de la recherche. Il a été créé en 2004, sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP) par le premier plan cancer.

La gestion budgétaire de l'INCa apparaît globalement maîtrisée. Le principal enjeu est la création du registre national des cancers, prévue par la loi du 30 juin 2025, adoptée à l'initiative du Sénat.

L'INCa disposait d'un budget de 125,4 millions d'euros en 2025, essentiellement financé par une subvention pour charges de service public de 112 millions d'euros. L'opérateur consacre 63 % de ses dépenses, soit environ 80 millions d'euros, au financement de la recherche en cancérologie via des appels à projets.

L'INCa a longtemps bénéficié d'une situation financière confortable portée par un élan politique important. Ses dépenses ont progressé de 47 % depuis 2019, soit d'environ 40 millions d'euros. Depuis 2022, sa situation financière se fragilise, comme en témoigne le niveau de sa trésorerie : la part non fléchée, qui lui appartient en propre et n'est pas gérée pour un tiers ou engagée pour des dépenses de recherche, est passée de +22 millions d'euros fin 2022 à -7 millions d'euros projetés fin 2026. L'opérateur est contraint d'avoir recours à la trésorerie fléchée pour ses dépenses courantes.

Face à cette situation, l'INCa a mis en oeuvre des mesures d'économies pour réduire ses dépenses, notamment le déménagement dans des bureaux au loyer plus bas, ce qui permet une économie de 1 million d'euros par an, soit 9 millions d'euros sur la durée du bail de 9 ans, ainsi qu'une baisse des dépenses de communication de 14 millions en 2024 à 9 millions prévus en 2026.

Ces efforts sont à poursuivre. Je considère que des mesures d'économies plus structurelles pourraient aussi être envisagées. En particulier, le ministère de la santé avait commencé à réfléchir à des mutualisations de fonctions supports et métiers en 2018. Je recommande que ces réflexions soient relancées, la direction du budget m'ayant notamment confirmé que des mutualisations avec d'autres agences sanitaires étaient possibles.

En parallèle, je me suis intéressé aux dépenses de communication de l'INCa, celle-ci consistant essentiellement en de la prévention sur les cancers, ce qui est important et légitime au regard de son positionnement. Pour autant, d'autres institutions, comme Santé publique France ou la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam), communiquent sur des sujets similaires ou proches. Cela présente deux difficultés : tout d'abord, les priorités de communication ne sont pas arbitrées à l'échelle nationale ; ensuite, ces institutions disposent de départements de communication étoffés, celui de Santé publique France comptant environ 80 équivalents temps plein (ETP) et l'INCa 18 ETP, ce qui n'apparaît pas très efficient sur le plan budgétaire. Aussi, je recommande de recentraliser l'ensemble des compétences de communication sur la prévention au niveau du ministère de la santé, dans un double objectif d'efficacité des campagnes de communication et de rationalisation des dépenses publiques.

Le principal enjeu pour l'INCa, ces prochaines années, sera de poursuivre la construction du registre national des cancers. Actuellement, la surveillance épidémiologique des cancers repose sur des registres locaux qui couvrent 20 % à 24 % du territoire national. Ces registres sont de très grande qualité scientifique - le registre du Calvados, par exemple, existe depuis 1978 -, mais leur couverture partielle pose un problème : on extrapole les données disponibles sur un quart du territoire pour estimer l'incidence des cancers sur l'ensemble de la France. C'est une approximation qui a ses limites.

Le registre national des cancers a précisément pour ambition de couvrir l'ensemble du territoire national. Il repose sur l'appariement de données : l'INCa fusionne les données issues de neuf sources différentes, telles que les données de l'assurance maladie, les données cliniques des établissements de santé, les données de dépistage ou les données de mortalité, pour reconstituer pour chaque patient un dossier épidémiologique complet, de la prévention jusqu'au rétablissement ou au décès. Il s'agit d'une ressource considérable pour la recherche.

Les premiers travaux sont engagés et c'est encourageant : quatre mois après la publication du décret d'application, l'infrastructure informatique du registre est homologuée et un premier appariement des données a été réalisé pour les tumeurs solides de l'adulte.

Pour autant, je veux appeler votre attention sur trois points.

Le premier point concerne le coût du registre. Le coût total de construction entre 2025 et 2028 est estimé à 58 millions d'euros. Cela paraît très important mais la très grande majorité de ce montant, soit environ 37 millions d'euros, correspond au pilotage et au financement des registres locaux. Ce financement existait déjà avant la création du registre et transitait par d'autres canaux, notamment les agences régionales de santé (ARS) et Santé publique France. Désormais, il est simplement consolidé dans le budget de l'INCa. Ce n'est donc pas une dépense nouvelle.

Le choix du législateur de construire un registre national par appariement de données existantes est donc économiquement raisonnable. L'autre solution aurait été de généraliser les registres locaux à l'ensemble du territoire. Or, cela aurait coûté entre 50 et 60 millions d'euros supplémentaires, et il aurait fallu maintenir ces structures dans la durée. Le registre national évite cette dépense et rend par ailleurs les registres locaux existants suffisants. Il n'y aura pas besoin d'en créer de nouveaux.

Le surcoût réel, celui qui reste effectivement à financer pour l'INCa, est de l'ordre de 3 à 4 millions d'euros par an d'ici à 2028, soit environ 11 millions d'euros au total. Ce montant correspond principalement au développement des systèmes d'information, à l'intégration des nouvelles sources de données cliniques et de dépistage, et aux effectifs dédiés au développement du projet.

Ce surcoût n'est pas anodin pour un opérateur dont la trésorerie est sous tension. Les économies de gestion, à poursuivre, permettront d'en absorber une partie. Je propose d'inviter les partenaires privés de l'INCa à participer au financement du registre. Cela me paraît justifié dès lors que c'est un projet qui les intéresse également. La Ligue contre le cancer et la Fondation ARC, membres du groupement d'intérêt public, cofinancent déjà plusieurs projets avec l'INCa pour un total de 2 millions d'euros en 2025. Je propose de les inviter à contribuer également au financement du registre, dans le cadre de conventions sur le modèle de ce qui existe déjà pour le site Cancer info.

Le deuxième point concerne les ressources humaines. L'INCa dispose actuellement d'une équipe compétente sur les données, qui comprend notamment cinq agents en contrat à durée déterminée hors plafond. Trois de ces contrats arrivent à échéance à l'automne 2026, deux en 2027. Or, depuis la loi du 30 juin 2025 qui fait du registre une mission pérenne de l'INCa, ces postes ne peuvent plus être maintenus hors plafond. Je recommande donc d'augmenter le plafond d'emploi de l'INCa à compter de 2027 pour conserver ces personnels. Cela concerne 3 équivalents temps plein travaillé en 2027. Cela implique de diminuer à due concurrence les emplois hors plafond, pour que l'opération ne soit pas coûteuse.

Le troisième point concerne la remontée des données. Le registre ne vaut que si les producteurs de données transmettent effectivement leurs données. Or ce n'est pas encore le cas pour tous. Les partenaires privés, comme les laboratoires, jouent le jeu et ont déjà signé des conventions avec l'INCa pour les premiers transferts. Mais certaines administrations publiques tardent, pour des raisons diverses. Certaines font face à des difficultés techniques ou humaines pour répondre aux demandes de l'INCa. D'autres sont réticentes ou peinent à obtenir les validations hiérarchiques dans les délais. Je pense en particulier à Santé publique France, dont la base Oscour (Organisation de la surveillance coordonnée des urgences) n'est toujours pas accessible à l'INCa malgré ses sollicitations répétées. C'est problématique, car cette base est l'une des neuf sources prévues par le décret du 26 décembre 2025.

L'absence d'instruction ministérielle précisant le format des données, les délais et les procédures de transmission laisse les producteurs sans cadre opérationnel clair. Cette instruction, en cours de rédaction, est attendue d'ici l'été. Je recommande qu'elle soit publiée sans délai et qu'un mécanisme de suivi soit mis en place pour identifier les producteurs défaillants et les mettre en demeure de transmettre leurs données dans les délais prévus par le décret. Ce n'est qu'à cette condition que nous obtiendrons un registre national performant qui alimentera les équipes de recherche et leur permettra de travailler efficacement.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je souscris à l'idée de transférer l'ensemble des dépenses de communication en faveur de la prévention au ministère de la santé. Mais ne faut-il pas être encore plus ambitieux et proposer d'y associer l'ensemble des complémentaires santé ? Certains collègues considèrent que les complémentaires n'ont pas à dépenser l'argent des cotisations pour du sponsoring coûteux. Pourtant, il faut bien communiquer. La Cnam et les régimes obligatoires le font, tout comme d'autres opérateurs du domaine de la santé. Est-ce possible, utile, ou est-ce une fausse bonne idée ?

M. Jean-François Rapin. - Il était temps que le registre national des cancers voie le jour ! Le premier plan cancer, puis le deuxième n'ont pas inclus la création de ce registre national, alors que les départements avaient montré l'exemple préalablement. Je peux comprendre que l'on considère que cela coûte fort cher, néanmoins, l'enjeu est d'importance. Certains pays disposent déjà d'un registre national des cancers depuis quarante ans.

Je doute que les mutuelles puissent s'engager, car elles ne sont quasiment pas concernées, les patients atteints de cancer étant en affection de longue durée. Elles n'ont pas d'enjeu financier.

Quel est le rôle de l'intelligence artificielle, notamment dans l'intégration des données ?

M. Jean-Marie Mizzon. - N'y a-t-il pas doublon entre l'Institut national du cancer et l'ARC ? Certes, l'ARC dépend essentiellement de dons de personnes privées, même si ces dons ont largement chuté après l'affaire Crozemarie.

M. Thomas Dossus. - Quelles sont les coopérations entre l'INCa et le Centre international de recherche sur le cancer (Circ), basé à Lyon, qui travaille sur de grandes cohortes européennes ?

M. Pascal Savoldelli, président. - La première recommandation est de diminuer les abandons de versements à chaque exercice. Faut-il plus - ou moins - de moyens ou ne faut-il pas plutôt un processus d'expertise plus efficient ?

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - L'INCa est un établissement public bien géré. Le nombre d'abandons de projets de recherche a sensiblement progressé. Ma recommandation, pour éviter cette situation, est d'approfondir l'étude des projets. Davantage de projets n'aboutissent pas et, par conséquent, les subventions ne sont pas versées.

Le rapporteur général propose que les complémentaires santé participent aux campagnes de communication : pourquoi pas ?

Je souhaite éviter les redondances entre les différents organismes qui ne se coordonnent pas et communiquent en même temps sur les mêmes sujets. C'est dommage, et cela coûte de l'argent public.

L'intérêt de l'intelligence artificielle n'a pas échappé à nos interlocuteurs de l'INCa. Ils vont mettre en place une brique d'intelligence artificielle pour traiter les données du registre.

Concernant les liens avec le Circ, l'INCa ne fait pas de recherche lui-même en interne, mais finance des appels à projets.

L'ARC et la Ligue contre le cancer sont deux associations membres du GIP. Elles sont déjà parties prenantes. Elles participent également au comité de sélection. Elles sont aussi intéressées par la mise en place du registre, dans le cadre de leur objet social de lutte contre le cancer.

M. Pascal Savoldelli, président. - Le 28 janvier 2025, à l'Assemblée nationale, le groupe Gauche Démocrate Républicaine (GDR) a fait adopter à une très large majorité la prise en charge intégrale, par l'assurance maladie, des soins liés au traitement du cancer du sein. Cette mesure a été promulguée le 5 février. Cependant, elle n'est toujours pas mise en application. Elle est pourtant attendue par bon nombre de femmes.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 15 h 35.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Contrôle budgétaire - La rationalisation du réseau diplomatique - Communication - Communication

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, nous commençons cette série de communications en entendant Nathalie Goulet et Rémi Féraud, rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État », sur la rationalisation du réseau diplomatique.

Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial. - Nous avons l'honneur, Rémi Féraud et moi-même, de vous présenter les conclusions de notre travail annuel de contrôle. En tant que rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État », nous avons choisi de travailler sur la rationalisation du réseau diplomatique.

Il s'agit d'une thématique budgétaire récurrente, car ce poste budgétaire peut parfois faire office de variable d'ajustement. En effet, chaque épisode de détérioration des comptes publics s'accompagne d'une revue de dépenses pour notre réseau diplomatique et consulaire. Notre contrôle intervient alors que ce réseau est particulièrement sollicité, dans une période de tensions internationales et de retour des conflits.

Au préalable, je voudrais toutefois rappeler que les missions exercées par notre réseau diplomatique et consulaire demeurent inchangées. Cela n'étonnera pas Christine Lavarde, aucune réflexion n'est en cours au ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) pour en réduire le champ. Nous verrons qu'aucune évaluation des postes n'est par ailleurs réalisée.

Tout au plus, dans le domaine consulaire, le réseau se trouve allégé de certaines fonctions, qui sont transférées à l'administration centrale. C'est le cas pour la réponse téléphonique aux questions consulaires, avec la plateforme France Consulaire.

Si le coût du réseau est relativement limité, les dépenses exécutées dans le réseau diplomatique sont en augmentation. Nous avons été légèrement surpris de constater qu'il n'existe pas d'évaluation exhaustive des dépenses totales du réseau, notamment de ses coûts indirects. Toutefois, nous avons pu obtenir une évaluation a minima des dépenses exécutées dans le réseau.

Selon l'estimation du ministère, un total de 551,29 millions d'euros a été exécuté dans le réseau diplomatique en 2025, sur les missions « Action extérieure de l'État » et « Aide publique au développement », hors dépenses de personnel. Depuis 2019, ce montant a augmenté de 46,5 %, et de 27 % si l'on exclut les dépenses d'aide publique au développement.

Cette augmentation correspond en partie à la traduction budgétaire des États généraux de la diplomatie, conclus début 2023 et à l'occasion desquels le président de la République avait annoncé une hausse de 20 % du budget du MEAE et la création de 700 équivalents temps plein (ETP) d'ici à 2027.

Deux postes expliquent principalement cette hausse des dépenses.

Tout d'abord, les dépenses immobilières et de sécurité ont connu un effet de rattrapage et fait l'objet d'un réinvestissement de la part du ministère. Les dépenses de sécurité sont très importantes, comme l'expliquera plus en détail Rémi Féraud. Dans le contexte international qui se dégrade, il convient d'assurer la sécurité de nos agents.

De plus, l'évaluation de ventes de biens immobiliers au profit de locations est complexe, car les ventes impliquent de démonter le matériel de sécurité et de le remonter ailleurs. Comme on ne peut pas le réutiliser, cela double les frais de sécurité. Nous devrions nous pencher sur ce sujet.

Ensuite, les dépenses de personnel, qui représentent 71 % des dépenses du réseau, ont augmenté de presque 17 % depuis 2021, ce qui s'explique moins par la progression des effectifs que par le poids des indemnités de résidence à l'étranger (IRE). Alors que les IRE couvrent 70 % de la masse salariale du ministère à l'étranger, elles ont augmenté de 8 % depuis 2023.

Nous avons pu établir un deuxième constat : si notre réseau diplomatique dispose toujours d'une présence universelle - il compte 163 ambassades bilatérales et 16 représentations permanentes -, il peine à s'adapter à nos priorités.

La période récente a été marquée par davantage d'ouvertures de postes que de fermetures. L'implantation d'un poste diplomatique ou consulaire peut répondre à divers enjeux, par exemple l'apparition d'intérêts économiques ou politiques, ou une forte présence de ressortissants français. Néanmoins, toutes les ouvertures de postes ne correspondent pas à nos priorités stratégiques : nous avons ainsi rouvert des consulats à Séville ou à Florence, qui ne sont pas des zones stratégiques prioritaires, au contraire de l'Indopacifique. En l'occurrence, ces ouvertures se justifient davantage par la présence de Français à l'étranger et de touristes et il nous est permis de nous interroger sur leur efficacité.

À l'inverse, les fermetures d'ambassades ou de consulats se font rares et répondent, pour l'essentiel, à une dégradation de la situation sécuritaire ou à une rupture des relations diplomatiques, comme récemment au Burkina Faso.

Plutôt que des fermetures de postes, le MEAE privilégie des représentations sous un format allégé. Dans vingt-six pays, nos ambassades sont donc catégorisées comme des postes de présence diplomatique (PPD). Ce format implique des moyens plus restreints, chaque poste étant doté en moyenne de 8 ETP.

Au premier abord, il semble que la création de ces ambassades de deuxième catégorie, si je puis dire, soit une bonne idée. En effet, elles ne représentent que 2,2 % des dépenses du réseau alors qu'elles constituent 15 % des postes diplomatiques. Toutefois, lorsque nous nous sommes rendus en Moldavie, nous nous sommes rendu compte qu'une fois qu'un PDD a été créé, il est compliqué d'en changer le format.

Qui aurait pu prédire Kiev ? Qui aurait pu prédire que la Moldavie, en tant que pays limitrophe de l'Ukraine, recouvrirait une forte dimension stratégique et nécessiterait l'envoi de nombreux agents de sécurité et de renseignement ? Dans le cadre restreint lié à son statut de PDD, notre poste diplomatique en Moldavie est au bord de l'implosion. L'application de la circulaire Borne fait que les agents y sont serrés comme des sardines. La place manque, tant pour le matériel militaire que pour les archives.

Nous proposons donc de sortir de cette logique de catégorisation et de dimensionnement permanents. L'important est non pas le cadre, mais ce qu'il y a dedans. Vous connaissez comme moi l'administration : une fois des catégories créées, nous perdons en souplesse et en adaptabilité. Cela rend compliqué de faire évoluer les choses dans un délai raisonnable.

L'une de nos recommandations est ainsi de privilégier un réexamen régulier du dimensionnement de nos postes.

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. - Pour compléter ce que disait à l'instant Nathalie Goulet, la rigidité du réseau diplomatique peut entraver la concrétisation des priorités stratégiques qui lui sont fixées.

Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ne dispose ni d'une programmation de long terme de ses moyens ni d'une cartographie prévisionnelle de son réseau. La définition des priorités géographiques de la France nous paraît encore trop imprécise. Au-delà d'une approche par grandes zones, il est nécessaire d'effectuer une mise en perspective par pays de la présence française au regard de son intérêt stratégique. Cela permettrait d'évaluer la bonne adéquation des moyens du réseau aux intérêts français.

De plus, le ministère peine à confirmer, dans la durée, les orientations politiques décidées par le Gouvernement. Nous rencontrons cette difficulté tant lorsqu'il s'agit de renforcer notre présence diplomatique que lorsqu'il est question de la réduire - ce qui est plus rare.

En particulier, la lenteur des opérations immobilières rigidifie l'évolution du réseau. Nous avons été surpris, au cours de nos auditions, d'entendre nos interlocuteurs présenter, par exemple, l'ouverture à l'automne dernier d'un consulat doté d'un seul ETP à Nuuk, au Groenland, comme une forme d'exploit budgétaire, alors que c'était une priorité stratégique.

Si nous avons concentré nos travaux sur le réseau diplomatique et consulaire, la problématique de la présence de l'État à l'étranger est plus large et doit également être abordée sous un angle interministériel.

Nous avons été interpellés par le fait que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères n'a aucune maîtrise sur l'allocation par les autres ministères et les opérateurs de leurs effectifs à l'étranger. Chaque ministère ou opérateur décide seul de l'affectation de ses effectifs à l'étranger, en fonction de ses propres priorités et de son plafond d'emploi. Charge ensuite au ministère d'assurer l'intendance de ces affectations. Si les effectifs des différents ministères à l'étranger ont diminué de 18,6 % entre 2018 et 2024, ceux des opérateurs ont progressé de 25,7 %.

Cette absence de concertation entraîne deux conséquences préjudiciables pour le réseau.

Premièrement, ces affectations non concertées complexifient la répartition des dépenses de fonctionnement au sein du réseau. En effet, depuis la réforme des réseaux de l'État à l'étranger engagée dans le cadre du programme Action publique 2022, le MEAE centralise l'ensemble des moyens de fonctionnement des réseaux de l'État à l'étranger. Il est gestionnaire des crédits de fonctionnement, des ETP de soutien et du parc immobilier. Or un ETP ministériel additionnel affecté dans le réseau représenterait une dépense annuelle de l'ordre de 15 000 euros en frais de représentation et de tournée.

Deuxièmement, faute de concertation, il existe un vrai risque de créer des redondances au sein du réseau, en particulier sur des thématiques comme l'accompagnement des entreprises françaises à l'export ou la documentation économique, sur lesquelles plusieurs entités sont potentiellement compétentes. Nous avons pu le constater lors de nos déplacements.

Deux pistes d'amélioration nous paraissent prioritaires.

D'une part, la mutualisation des moyens au sein des réseaux de l'État à l'étranger doit être poursuivie. Certes, le programme Action publique 2022 a permis de regrouper certains moyens de fonctionnement, mais des situations de cloisonnement demeurent.

Nous pensons en particulier aux moyens numériques. Lors de ce contrôle, nous avons constaté que tous les ministères n'utilisent pas les mêmes outils. Deux des plus gros réseaux ministériels, celui de la direction générale du Trésor (DG Trésor) et celui des missions de défense, utilisent ainsi leurs propres outils. Si ce cloisonnement peut être indispensable pour des questions de sécurité, il engendre des surcoûts.

Par exemple, la DG Trésor et le MEAE disposent chacun de leur propre réseau d'imprimantes dans toutes les ambassades. Une mutualisation des moyens est certainement possible pour réaliser des économies.

Sur l'immobilier, nous pensons qu'il est indispensable de poursuivre le regroupement des services de l'État à l'étranger sur les mêmes emprises, pour éviter la dispersion du parc immobilier et en limiter le coût. Pour accélérer ce mouvement, il nous paraît nécessaire de simplifier les conditions de réalisation des opérations immobilières à l'étranger.

Nous proposons donc, comme vient de l'indiquer Nathalie Goulet, d'exclure les implantations immobilières de l'État à l'étranger du champ de la circulaire Borne, qui encadre les taux d'occupation. En effet, lorsque les objectifs d'occupation sont très restrictifs, cela peut empêcher toute nouveau projet immobilier.

Il s'agit d'un élément de blocage et d'une non-prise en compte de ce qu'est une ambassade, en particulier pour les petits postes. Cela constitue une entrave en matière d'immobilier et empêche parfois de réaliser des économies budgétaires.

D'autre part, nous souhaitons renforcer la coordination interministérielle dans l'allocation des moyens de l'État à l'étranger. Le comité interministériel des réseaux internationaux de l'État (Corinte) a précisément été créé dans ce but en 2009, mais il ne s'est pas réuni depuis le plan Action publique 2022. Si le Gouvernement envisage de réactiver cette instance, la prochaine réunion du Corinte se fait toujours attendre. Nous espérons qu'elle se tiendra d'ici à la fin de 2026.

Nous proposons que ce comité soit obligé de se réunir tous les ans, afin de planifier et d'organiser la présence de l'État à l'étranger à l'échelle interministérielle, et que les parlementaires y soient associés, par exemple par l'intermédiaire des présidents des commissions des affaires étrangères et des rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État » des deux assemblées.

Notre réseau diplomatique demeure un formidable outil d'influence et un service public essentiel pour nos compatriotes à l'étranger. Pour préserver cette force, il doit désormais gagner en capacité d'adaptation et en coordination interministérielle. De ce point de vue, nous avons identifié deux leviers de perfectionnement - une meilleure capacité d'adaptation et une plus grande coordination interministérielle - dont nous espérons que le Gouvernement saura se saisir.

Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial. - J'ajoute que nous proposons de supprimer la dénomination « poste de présence diplomatique », car elle crée en quelque sorte des ambassadeurs de deuxième catégorie. Cela n'envoie pas une bonne image de la France, et revient à déqualifier ces ambassadeurs. De plus, ce statut ne se justifie pas en matière de souplesse. Nous pouvons très bien limiter les budgets sans créer des catégories dont on ne peut plus se départir ensuite.

Je veux aussi apporter une précision sur l'immobilier. Nous avons constaté, comme partout, une absence complète non seulement d'évaluation des ventes de biens immobiliers et des locations, mais également d'anticipation pour ce qui est des achats. En effet, nous pourrions réaliser des investissements stratégiques en achetant des terrains dans des pays à faible valeur foncière.

Je pense notamment à la Moldavie, où l'Allemagne a acheté un terrain pour son ambassade il y a longtemps. Cela ne coûtait pas grand-chose lorsqu'elle l'a fait, et le pays connaît actuellement une croissance rapide, dans le cadre de son rapprochement avec l'Europe, et alors que l'idée d'une réunification avec la Roumanie refait surface.

Nous manquons de vision dans ce domaine, comme dans bien d'autres : les directions fonctionnent en tuyaux d'orgue et aucune évaluation n'est réalisée. Pour l'instant, nous attendons toujours le prochain Corinte.

Comme l'a illustré Rémi Féraud au sujet des réseaux d'imprimantes, une marge de progression existe sur le fonctionnement même, et non seulement sur les ETP et les programmes. Nous n'avons pas davantage d'évaluation de l'externalisation de différents services.

En cette période de disette budgétaire, nous avons donc des marges de progression sur cette mission, sans nuire à l'attractivité des postes.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je suis d'accord sur le diagnostic, notamment à propos du Corinte. Les débats budgétaires des deux dernières années ont créé des tensions au sein de notre assemblée entre la commission des finances et d'autres commissions. Il est tout de même frappant que le Corinte ne se soit pas réuni depuis plusieurs années, alors qu'il correspond à la vision à 360 degrés que chacun appelle de ses voeux, puisqu'il rassemble les différents ministères chargés d'assurer une présence diplomatique à l'étranger.

Lorsque je me suis rendu en Hongrie avec une délégation restreinte du Bureau de la commission des finances, l'ambassadeur nous a expliqué que ses locaux étaient situés dans une copropriété au fonctionnement pour le moins complexe. Cela ne correspond pas vraiment à l'idée que l'on se fait d'une ambassade.

Cela s'explique par des choix datant d'une époque où il a été décidé de vendre des bâtiments. Nous nous rendons compte aujourd'hui que nous avons manqué de vision prospective dans l'organisation de la présence diplomatique de la France. Comme je le dis souvent, la diplomatie doit être au service des intérêts économiques de la France.

Les recommandations des rapporteurs spéciaux me semblent opportunes, notamment sur ce point, et démontrent que la commission des finances est capable de relier les enjeux budgétaires au fonctionnement de notre présence à l'étranger. Ce rapport sera utile pour que le prochain débat budgétaire soit calme et apaisé.

M. Michel Canévet. - Je remercie les rapporteurs spéciaux pour ce rapport de qualité sur un sujet important, dont dépend la représentation de la France à l'étranger.

Nous avons le sentiment d'un manque de rationalisation de l'immobilier de notre réseau diplomatique. Nous entendons souvent parler de propositions de relogement onéreuses de nos services à l'étranger.

La proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État, qui a été définitivement adoptée la semaine dernière, crée une foncière pour l'immobilier de l'État. Celle-ci aura-t-elle vocation à intervenir sur le patrimoine de la France à l'étranger ? Si tel n'est pas le cas, une réflexion spécifique est-elle en cours au sein du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ?

Je me suis rendu il y a peu de temps en Équateur, où la France possède une propriété qui est actuellement inoccupée. Il conviendrait de la vendre pour récupérer des recettes.

Par ailleurs, les moyens informatiques dont disposent les ambassades sont-ils performants ? Les consulats nous font souvent remonter des difficultés informatiques pour traiter les demandes de visa. De même, des difficultés d'acheminement de la propagande électorale ont été signalées. Des opérations de modernisation de nos équipements informatiques sont-elles en cours pour améliorer la productivité de nos services à l'étranger ?

Enfin, je m'interroge sur les moyens humains mobilisés par notre réseau à l'étranger. Nos postes diplomatiques recourent-ils à des personnels locaux ? Quelle est la politique du ministère à cet égard ?

Mme Christine Lavarde. - Je vous remercie de ce rapport très intéressant. J'ai l'impression que vous avez cherché à comprendre l'articulation entre les différentes directions au sein du ministère.

Pour ma part, je connais très bien l'articulation entre le ministère et l'OEuvre d'Orient dans le déploiement de politiques culturelles ou éducatives dans le Proche-Orient. Celle-ci est très efficace et évite les doublons entre les postes diplomatiques et les personnels de cette fondation, qui est indirectement financée par des fonds publics, puisqu'elle bénéficie d'une déduction fiscale de 66 % sur les dons.

Ce modèle est-il répliqué pour d'autres politiques publiques qui confortent notre présence à l'étranger et soutiennent la francophonie et la francophilie ?

M. Claude Raynal, président. - Je vais faire sursauter Michel Canévet en reprenant mon analyse de la semaine dernière sur le choix entre aides multilatérales et bilatérales en matière d'aide publique au développement.

En réalité, nous ne savons pas gérer la baisse des moyens budgétaires de l'État. En matière diplomatique, nous voyons bien que nous voulons tout maintenir, mais en plus petit, car nous n'avons pas les moyens de faire autrement. Nous ne décidons rien.

Dans certains pays, on pourrait imaginer des ambassades européennes qui regrouperaient des délégations de différents pays européens. Les pays scandinaves le font déjà. Ils ne sont pas d'accord sur tout, mais ils mutualisent des moyens et des bâtiments pour accueillir leurs services diplomatiques. Pourquoi ne ferions-nous pas de même dans de petits pays émergents, plutôt que de dupliquer notre système coûteux ? C'est en décalage avec la réalité budgétaire.

Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial. - Monsieur le président, il nous manque une évaluation complète. Il est malgré tout question de l'attractivité et du rayonnement de la France.

Notre ambassade à Londres dispose d'un parc immobilier très important pour loger le personnel, avec environ 70 logements. Lorsqu'on leur demande si nous pourrions vendre certains logements, les services de l'ambassade nous disent que c'est impossible, car ils ne pourraient plus recruter certaines catégories d'agents, tant il est devenu difficile de se loger à Londres.

Par ailleurs, certains postes sont bel et bien rationalisés. Les supports informatiques de pays très éloignés sont parfois concentrés en un seul lieu, ce qui entraîne des frais de déplacement. Prenons l'exemple de la Moldavie : les supports informatiques sont régionalisés à Beyrouth, les services de sécurité sont à Bucarest et l'antenne de la direction des immeubles et de la logistique est à Istanbul. En somme, sous prétexte de rationaliser, nous avons fini par créer une toile d'araignée.

Vous avez raison, monsieur le président, il faudrait non seulement décider, mais aussi tenir les décisions qui ont été prises.

Monsieur Canévet, nous avions déposé un amendement visant à intégrer l'immobilier de la France à l'étranger à la foncière, mais il a été rejeté.

Toutefois, j'ai une bonne nouvelle : la direction des immeubles et de la logistique du ministère des affaires étrangères est en cours de réforme. Nous verrons bien ce que cela donne !

Une évaluation est en cours sur les moyens informatiques, mais chaque ministère veut conserver ses propres outils pour des raisons de sécurité.

Le recrutement de personnels locaux pour limiter les coûts est à la discrétion de l'ambassadeur. Il s'agit d'une variable d'ajustement efficace pour éviter le coût des IRE, qui flambent, et celui du logement d'expatriés sur place, dans des pays où les prix sont très élevés, comme à Londres.

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. - Madame Lavarde, je ne pense pas qu'il existe beaucoup d'exemples comparables à celui de l'OEuvre d'Orient, dont le directeur accompagnait hier le Président de la République dans sa visite en Syrie.

Sur l'enseignement français à l'étranger, je pourrais citer la Mission laïque française. Ces associations sont des partenaires d'actions politiques.

De manière générale, ce genre de travail en commun concerne surtout les opérateurs de l'État, et nous proposons que le Corinte soit chargé de la planification en la matière.

Vous avez mentionné Budapest. Je crois que la vitrine de la France dans cette ville est l'Institut français. La représentation de la France est spécifique dans chaque pays. C'est précisément pour cette raison que nous avons besoin d'un Corinte.

Pour ma part, je ne suis pas convaincu par l'idée que la foncière de l'État s'occupe de l'immobilier français à l'étranger. Nathalie Goulet et moi n'avons pas la même position sur le sujet, mais ce n'est de toute façon pas prévu à court terme.

La commission adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorise la publication de leurs communications sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 11 h20.

Contrôle budgétaire - Le financement de la Stratégie nationale biodiversité 2030 - Communication (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Contrôle budgétaire - Les coûts de l'asile en France - Communication (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Contrôle budgétaire - La mission d'accompagnement des entreprises par les chambres de commerce et d'industrie et les chambres de métiers et de l'artisanat - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous en terminons avec la communication de nos collègues Thierry Cozic et Frédérique Espagnac sur la mission d'accompagnement des entreprises par les chambres de commerce et d'industrie (CCI) et les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA).

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Avec Thierry Cozic, nous avons en effet souhaité consacrer un contrôle à cette mission déterminante pour la vitalité économique de nos territoires.

Nous parlons ici d'un accompagnement très concret. Il s'adresse d'abord aux très petites entreprises (TPE) et aux petites et moyennes entreprises (PME), c'est-à-dire à des chefs d'entreprise qui ne disposent pas toujours des ressources nécessaires pour recourir à un accompagnement privé.

Dans nos territoires, les CCI et les CMA jouent encore un rôle de proximité essentiel. Elles informent, orientent, diagnostiquent et accompagnent. Elles connaissent les tissus économiques locaux et savent identifier les fragilités d'un projet comme les opportunités d'un territoire.

Cette mission est aujourd'hui exercée dans un contexte de moyens très contraints. Entre 2016 et 2026, le plafond de taxe affectée aux CCI a été divisé par deux. Pour les CMA, il est passé de 280 millions d'euros en 2013 à 150,4 millions d'euros en 2026. Certes, les chambres ont développé des prestations payantes. Mais cette évolution ne saurait compenser durablement la baisse des ressources publiques, dès lors que les entreprises accompagnées sont majoritairement de petites structures, dont la capacité à financer un accompagnement payant reste limitée.

Notre rapport montre que les CCI et les CMA conservent une utilité réelle pour le tissu économique local, à condition de mieux piloter leur action et d'en mesurer plus précisément les résultats.

L'utilité des réseaux apparaît d'abord dans l'accompagnement à la création, à la transmission et à la reprise d'entreprise. C'est une mission essentielle, car elle intervient au moment où les choix les plus structurants sont faits.

Pour les CCI, les résultats progressent malgré la baisse des moyens. Entre 2019 et 2024, le nombre d'entreprises touchées par une action de sensibilisation à la création, à la transmission et à la reprise a augmenté de 73 % par équivalent temps plein (ETP), tandis que le nombre d'entreprises ayant bénéficié d'un accompagnement plus approfondi progressait de 10 % par ETP.

Pour les CMA, cette mission est également centrale. En 2024, elles ont accompagné plus de 95 000 porteurs de projets à la création ou à la reprise d'entreprise, pour un objectif fixé à 50 000 dans le contrat d'objectifs et de performance (COP) signé avec l'État.

Nos auditions ont toutefois mis en évidence une fragilisation de l'accompagnement en amont des créateurs et repreneurs d'entreprises artisanales depuis la suppression du caractère obligatoire du stage de préparation à l'installation par la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi Pacte. En réduisant les points de contact avec le réseau des CMA, cette suppression peut conduire certains porteurs de projets à se lancer sans préparation suffisante, avec un risque accru de difficultés économiques et de défaillances ultérieures.

C'est pourquoi notre première recommandation est de rétablir un dispositif obligatoire de préparation à l'installation pour les créateurs et repreneurs d'entreprises artisanales, afin qu'ils soient mieux préparés avant le lancement de leur activité et puissent sécuriser leur projet.

L'accompagnement à l'international constitue également un point fort de l'intervention des CCI, où la part des entreprises projetées à l'export parmi les entreprises accompagnées a fortement progressé entre 2019 et 2024.

Les résultats de l'accompagnement sont en revanche plus contrastés sur les transitions numérique et écologique, ainsi que sur l'innovation. Ces sujets concernent désormais pleinement les TPE, les PME, les artisans et les commerçants, mais l'action des réseaux reste encore largement centrée sur la sensibilisation.

Pour engager de véritables transformations numériques ou structurer une démarche d'innovation, les entreprises ont toutefois souvent besoin d'un accompagnement plus opérationnel que de simples actions de sensibilisation. Or ces dernières ont fortement progressé, sans que le nombre d'entreprises effectivement accompagnées suive la même trajectoire.

Notre deuxième recommandation est donc de rééquilibrer l'offre des CCI vers des prestations plus opérationnelles. Pour les CMA, l'enjeu est aussi de renforcer la structuration et la visibilité de l'offre d'appui à l'innovation, en l'adaptant aux besoins spécifiques des entreprises artisanales. En matière de transition écologique, la logique est un peu différente : les actions de sensibilisation des chambres peuvent utilement compléter celles des opérateurs spécialisés, dans un domaine qui demeure encore trop souvent en retrait dans les préoccupations des petites entreprises.

Notre troisième recommandation porte sur l'évaluation des dispositifs d'accompagnement. Les contrats d'objectifs et de performance signés entre les têtes de réseau et l'État comportent de nombreux indicateurs, mais ceux-ci mesurent encore trop souvent des volumes d'activité. L'enjeu est désormais de mieux apprécier les effets concrets de l'accompagnement : sécurisation d'un projet, déclenchement d'une transformation ou consolidation d'une activité. Nous recommandons donc de refondre les indicateurs de performance afin de mieux mesurer l'impact réel des actions d'accompagnement.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Je poursuivrai en m'attardant sur trois enjeux qui sont, à nos yeux, au coeur de l'avenir des réseaux consulaires : la lisibilité de l'offre, la couverture des besoins sectoriels et le pilotage national.

Les auditions ont d'abord mis en évidence un constat simple : l'offre d'accompagnement est riche, mais elle est parfois difficile à identifier pour les chefs d'entreprise. Les dispositifs sont nombreux, portés par des acteurs variés : chambres consulaires, collectivités territoriales, opérateurs spécialisés... Pour un chef d'entreprise, en particulier lorsqu'il dirige une petite structure, il n'est pas toujours aisé d'identifier le bon interlocuteur.

Nous pensons qu'il faut clarifier les parcours. Une entreprise doit pouvoir comprendre rapidement vers qui se tourner, pour quel type de besoin, avec quel suivi et avec quelle articulation entre les acteurs. C'est le sens de notre quatrième recommandation : développer des partenariats formalisés entre les réseaux consulaires et les autres acteurs de l'accompagnement des entreprises, afin d'éviter les chevauchements inutiles.

Les auditions ont également montré que certains besoins sectoriels restaient insuffisamment couverts, et de manière très variable selon les chambres. Les chambres consulaires disposent d'une vraie capacité de proximité et d'orientation, mais elles ne peuvent pas, à elles seules, répondre à tous les besoins des entreprises, notamment dans l'industrie ou dans des filières nécessitant une expertise technique fine.

C'est pourquoi les organisations professionnelles doivent être davantage associées. Elles connaissent les métiers, les contraintes techniques, les normes applicables, les difficultés de recrutement et les enjeux de compétitivité propres à chaque filière. Une meilleure articulation entre les CCI, les CMA et ces organisations aiderait à mieux identifier les besoins sectoriels, à réduire les disparités entre territoires et à éviter des angles morts dans l'accompagnement. C'est le sens de notre cinquième recommandation.

Ces constats soulèvent, plus largement, la question du pilotage de l'offre d'accompagnement. Pour garantir une qualité de service plus homogène sur le territoire, les têtes de réseau doivent être en mesure de diffuser les bonnes pratiques, d'harmoniser les parcours et de mieux suivre les résultats obtenus. Or les deux réseaux n'ont pas connu les mêmes trajectoires institutionnelles. Le réseau des CMA a engagé une transformation importante, notamment à travers l'harmonisation de son offre nationale, la simplification des parcours proposés aux artisans et le déploiement d'outils de pilotage communs. Ce mouvement doit se poursuivre.

Le réseau des CCI est, pour sa part, moins intégré. Les chambres territoriales y conservent une place importante. Cette organisation favorise une proximité réelle, mais elle rend aussi plus difficiles la diffusion de bonnes pratiques, l'évaluation homogène de l'action du réseau et l'orientation des moyens vers les priorités nationales.

Les éléments recueillis lors de nos travaux sur la répartition de la taxe pour frais de chambres entre les différentes CCI montrent que celle-ci demeure encore faiblement liée à la performance et aux résultats obtenus par les chambres. Ils illustrent la nécessité pour CCI France d'utiliser tous les leviers dont elle dispose pour orienter l'action du réseau vers les priorités fixées dans le contrat d'objectifs et de performance.

Notre sixième recommandation en tire les conséquences : conforter le rôle de CCI France dans le suivi, l'évaluation et l'audit interne de l'action des CCI ; poursuivre l'harmonisation engagée par CMA France et réaffirmer le rôle de tutelle de la direction générale des entreprises, afin de garantir la cohérence des orientations fixées aux deux réseaux et leur mise en oeuvre effective.

Je voudrais également dire un mot sur le guichet unique des formalités. La loi Pacte a prévu la création d'un guichet unique dématérialisé, confié à l'Institut national de la propriété industrielle (Inpi), et substitué aux anciens centres de formalités des entreprises depuis le 1^er janvier 2023. L'objectif de simplification était légitime. Mais sa mise en oeuvre a profondément bouleversé l'intervention des CCI et des CMA.

Les chambres ne sont plus le point d'entrée principal des formalités, mais elles demeurent sollicitées lorsque les entreprises rencontrent des difficultés. Les dysfonctionnements du guichet unique ont notamment conduit les CCI à traiter plusieurs milliers d'anomalies majeures, dont des formalités bloquées et des erreurs d'immatriculation. Ces difficultés ne sont pas seulement techniques. Lorsqu'une formalité est mal enregistrée ou qu'une activité est mal codifiée, l'entreprise peut être rattachée à un mauvais régime ou soumise à des obligations inadaptées, avec des conséquences possibles en matière sociale, fiscale ou assurantielle. Les dysfonctionnements du guichet unique ont par ailleurs fragilisé la fiabilité des fichiers consulaires, avec des conséquences sur l'organisation des élections consulaires.

Nous ne contestons pas l'objectif de simplification visé par cette réforme. Mais la résolution effective des dysfonctionnements persistants doit être une priorité, afin que le guichet unique ne se traduise pas par de nouvelles difficultés pour les entreprises comme pour les réseaux consulaires.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Avant de conclure, nous souhaitons aborder un sujet qui n'entrait pas directement dans le champ de notre contrôle, mais qui a occupé une place importante dans les auditions : celui de la rationalisation des réseaux consulaires et d'un éventuel rapprochement entre les CCI et les CMA. Cette question, également évoquée dans des travaux récents de l'inspection générale des finances dont nous avons pu prendre connaissance, se pose avec une acuité particulière dans un contexte de diminution des ressources fiscales affectées.

Les CCI et les CMA interviennent sur des champs d'accompagnement proches. Cette proximité peut entretenir un manque de lisibilité pour les entreprises. Elle peut aussi susciter des interrogations sur les doublons, sur l'organisation territoriale des réseaux et sur la répartition des ressources.

La situation des entreprises doubles ressortissantes illustre particulièrement ces tensions : elle pose à la fois une difficulté d'orientation pour les entreprises et un enjeu de répartition des ressources entre les deux réseaux.

Dans ce contexte, le renforcement des synergies entre les deux réseaux paraît souhaitable. Il doit permettre de simplifier les parcours d'accompagnement, de limiter les doublons et d'améliorer la lisibilité de l'offre. Mais il faut être très clair : rechercher davantage de synergies ne signifie pas engager une fusion à marche forcée.

Il ne serait pas opportun d'engager les CCI et les CMA dans une fusion précipitée, décidée d'en haut, sous la contrainte budgétaire. Les trajectoires financières négociées entre l'État et les réseaux consulaires doivent être respectées. La fiscalité affectée ne doit pas devenir un levier pour imposer une restructuration qui n'aurait pas été préalablement clarifiée, évaluée, discutée et acceptée.

Nous avons trop souvent vu des réformes institutionnelles présentées comme des sources automatiques d'économies, sans que cela se vérifie dans la réalité. Or les économies attendues d'une fusion ne doivent pas être présumées. Une réorganisation de cette ampleur pourrait entraîner, à court terme, des coûts de transition importants et faire peser un risque sur les personnels. Faire croire qu'une fusion produirait immédiatement des économies serait une erreur.

Il faut aussi veiller à ne pas fragiliser la spécificité de l'artisanat. Une fusion qui conduirait à fondre l'artisanat dans un ensemble trop uniformisé ne serait pas acceptable.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Je partage pleinement cette ligne. La bonne méthode doit être celle d'un rapprochement progressif, dans un cadre de dialogue apaisé. Avant d'envisager toute fusion, il faut renforcer les coopérations opérationnelles entre les CCI et les CMA, en particulier sur les champs où leurs interventions sont déjà proches.

La transmission et la reprise d'entreprise constituent, à cet égard, un exemple utile. Des coopérations existent déjà entre les deux réseaux. Elles peuvent servir de base à des parcours d'accompagnement plus lisibles pour les entreprises. L'opération nationale Transmission 2026, lancée par CCI France et CMA France, illustre cette logique. Ce type de démarche doit être encouragé, car il répond à un besoin concret des entreprises sans ouvrir immédiatement une réforme institutionnelle lourde.

Les CCI et les CMA devraient également procéder à une revue de leurs missions respectives, afin d'identifier les zones de recouvrement, les complémentarités réelles et les éventuels doublons. Sur la question des entreprises doubles ressortissantes, l'élaboration d'une offre spécifique commune aux deux réseaux pourrait constituer une première étape utile, sans remettre immédiatement en cause l'architecture institutionnelle des réseaux.

La formule « maison commune, chambres séparées », évoquée à plusieurs reprises au cours de nos auditions, nous paraît intéressante. Elle permet de rechercher davantage de coordination, de mutualisation et de lisibilité, tout en préservant les spécificités de chaque réseau.

En tout état de cause, la rationalisation doit d'abord être conduite à l'intérieur de chaque réseau. Les efforts de mutualisation doivent être poursuivis au sein du réseau des CMA, dans le prolongement de la régionalisation et du plan CAP 2027. Ils doivent être renforcés plus nettement au sein du réseau des CCI, dont l'organisation demeure plus hétérogène et dont les dispositifs de mutualisation nous semblent moins aboutis.

C'est cette méthode que nous défendons : renforcer d'abord les coopérations concrètes, à partir des besoins des entreprises, avant d'ouvrir, le cas échéant, un débat institutionnel plus large. La priorité doit rester le service rendu aux entreprises et non une réforme de structure conduite sous la pression budgétaire.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Si je voulais être un peu taquin, je soulignerais qu'en un septennat bien des choses ont changé. En 2019, le ministre de l'économie et des finances nous exposait avec brio tous les bienfaits de la réforme des chambres consulaires, avant de rétropédaler ensuite, à la survenue de la crise sanitaire. À cette occasion, le Gouvernement a subitement redécouvert beaucoup de qualités à ce réseau, auparavant considéré comme une faiblesse persistante et coûteuse.

Dans mon territoire, la Meurthe-et-Moselle, un président de CCI, toujours en poste, caressait le rêve de regrouper dans une entité unique les trois chambres consulaires - CCI, CMA et chambre d'agriculture - au moins pour assurer les fonctions communes que sont la comptabilité et les finances. Il n'y est pas parvenu, mais je m'aperçois que la situation évolue de nouveau dans ce domaine.

Il faut définir des objectifs prioritaires avec les professionnels concernés et élaborer une réforme de concert pour que des choix utiles soient posés. Le guichet unique s'est soldé par un échec. Il nous avait pourtant été vendu comme une solution géniale. Mais il n'avait pas reçu, dès le départ, l'assentiment des professionnels. Or, il est difficile de réformer contre les publics concernés.

M. Stéphane Sautarel. - Merci pour cette présentation. Concernant la recommandation n° 5 relative à l'amélioration de la couverture des besoins, à la limitation des angles morts sectoriels et à l'amélioration des articulations, je n'y crois pas une seule seconde. Ce stade est dépassé. Depuis la régionalisation, les CMA n'ont presque plus de capacités d'action sur le plan territorial. J'aurais préféré que l'on aille plus loin vers la fusion des réseaux consulaires, qui est attendue de longue date par beaucoup, même si les responsables des CMA ne partagent pas ce point de vue. Le courage politique nous enjoint d'agir en ce sens. Ce n'est pas un enjeu d'économies budgétaires, mais d'efficacité sur le terrain.

M. Marc Laménie. - Merci aux rapporteurs spéciaux. Les moyens humains ont été fortement réduits dans les CCI comme dans les CMA. Avons-nous une idée du nombre d'emplois supprimés dans ces structures ?

Dans mon département des Ardennes, chacune conserve son autonomie, mais les trois structures consulaires peuvent être parfois regroupées pour fonctionner ensemble.

Par ailleurs, quels sont les liens avec l'État et les collectivités territoriales ? La compétence économique revient aux régions, d'autant plus lointaines depuis qu'elles ont été agrandies. Qu'en est-il des intercommunalités ? De nombreux porteurs de projets ne savent pas à qui s'adresser. Sur le plan de la gouvernance, il y aurait des pistes à creuser. Quel est votre sentiment à cet égard ?

Mme Sophie Primas. - Merci de ce rapport. Les CCI et CMA sont un peu les élus locaux des entreprises et des artisans.

J'ai toujours un regret les concernant : elles reçoivent en effet des cotisations des entreprises et des artisans. Or l'État plafonne leurs recettes et se sert au passage... Ce système n'est pas très vertueux : on ponctionne de l'argent, on plafonne cette somme, on prend ce qui reste et puis on demande aux CCI et aux CMA de faire des économies. Ce mécanisme ne me paraît pas très sain. Je le fais d'ailleurs savoir chaque année.

Une mutualisation des moyens me semble par ailleurs souhaitable. Si l'on ne parle pas tout à fait de la même façon à une grande entreprise qu'à des artisans, certains services communs pourraient utilement être mutualisés.

J'ai quant à moi une préoccupation majeure, que je mets en avant également chaque année : le rôle des chambres consulaires dans la formation des jeunes. À force de réduire les budgets des CCI, une optimisation des formations a été mise en oeuvre, qui touche particulièrement l'Île-de-France. Auparavant, les dépenses de la CCI d'Île-de-France étaient majoritairement tournées vers les écoles de formation. Certaines d'entre elles n'étaient pas tout à fait rentables, mais cette perte financière était acceptée au vu du rôle qu'elles jouaient dans l'aménagement du territoire et dans la formation des jeunes, au profit des entreprises.

Pour des raisons budgétaires, il a fallu fermer de très nombreuses écoles. Je trouve cela vraiment regrettable. Qu'en pensez-vous ?

Mme Christine Lavarde. - Merci aux rapporteurs spéciaux. Ce rapport est particulièrement d'actualité au regard des discussions que nous avons pu avoir ces deux dernières années sur les ressources affectées aux CCI et CMA dans le projet de loi de finances.

Le niveau de recettes engrangées par ces deux réseaux consulaires découle directement du taux de prélèvement appliqué aux entreprises et aux artisans, multiplié par le nombre de cotisants. Ces taux pourraient être diminués si la trésorerie des chambres devenait surabondante.

Actuellement, les entreprises payent, officiellement pour financer les réseaux consulaires ; or cet argent est dirigé en grande partie vers le budget général, puisque le montant des taxes affectées aux deux réseaux est plafonné.

Ne faudrait-il pas que l'ensemble de ces ressources soient directement affectées aux CCI et CMA ? Cela leur permettrait de recréer un lien direct entre les entreprises cotisantes et les services qui leur sont rendus. Avez-vous étudié cette possibilité ?

Enfin, au cours de votre rapport, avez-vous étudié la possibilité de la fusion des réseaux, susceptible d'apporter des gains, notamment via la mutualisation des locaux ? En effet, les CCI et CMA se trouvent souvent dans la même ville.

Mme Sophie Primas. - Cette fusion pourrait également inclure les chambres d'agriculture, à la réflexion.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - En débutant ce contrôle, mon sentiment était qu'il était préférable de rapprocher, puis de fusionner les deux structures. Or, au fur et à mesure de nos auditions et de nos nombreux déplacements sur le terrain, ma position a changé. Certes, ces chambres ont les mêmes missions, mais leurs fonctionnements sont tellement différents que nous sommes très loin de pouvoir effectuer un rapprochement susceptible de conduire ensuite à une fusion, même si des pistes de mutualisation existent. Je pense notamment à la bourse de projets de reprise Transentreprise, gérée à la fois par les CCI et les CMA, qui met en relation des dirigeants souhaitant céder leur entreprise avec des repreneurs. D'autres synergies existent également avec d'autres opérateurs, comme Business France, via notamment la Team France Export. De manière générale, le rapprochement fonctionne bien pour tout ce qui concerne l'activité à l'international.

En revanche, dans l'organisation actuelle, notamment pour le réseau des CCI, nous sommes encore très loin d'un rapprochement. Il y aurait beaucoup d'étapes à franchir en amont avant de pouvoir envisager une fusion.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Nous avions malheureusement un champ d'action très limité. En effet, les taxes affectées aux CCI et CMA n'en faisaient pas partie. Pour notre part, nous considérions qu'il y aurait eu des éléments à étudier de ce point de vue.

En effet, entre 2016 et 2026, le plafond de taxes affectées aux CCI est passé de 1,055 milliard d'euros à 505,1 millions d'euros. Pour les CMA, il est passé de 280 millions d'euros à 150,4 millions d'euros entre 2013 et 2026. Ces évolutions soulèvent forcément des interrogations sur l'avenir de ces réseaux.

Par ailleurs, pour ma part, je n'étais pas favorable à la fusion des réseaux. Je vous rappelle que le Premier ministre Michel Barnier avait annoncé la fusion d'Atout France avec Business France, avant de reculer devant les difficultés de cette tâche. Une mission de préfiguration a en effet démontré quel serait le coût d'une telle fusion. De même, si nous voulions rapprocher les réseaux consulaires, cela engendrerait à court terme un surcoût considérable pour les structures concernées.

À la suite de la ponction opérée sur les CCI, certains réseaux ont pu voir dans la fusion avec les CMA une espèce d'aubaine. J'ai tendance à penser que ce ne sera pas forcément le cas. À terme, les risques financiers seront les mêmes pour les deux structures.

Ces réseaux ont avancé à marche forcée dans des directions différentes. Ainsi, les CMA se sont régionalisées pour tenter de réaliser des économies et gagner en efficacité ; quand les CCI ont appliqué d'autres modèles, de façon très disparate. À Strasbourg, nous avons découvert une CCI fortement intégrée à l'échelle régionale, qui fonctionne à merveille, en complémentarité avec la région. À l'inverse, chez moi, dans les Pyrénées-Atlantiques, il existe des CCI territoriales dotées d'une réelle autonomie, qui rendent des services répondant totalement à la demande locale.

Si la fusion peut donc être envisagée, elle ne saurait se faire dans la précipitation, au risque d'entraîner d'importants surcoûts.

Enfin, des rapprochements peuvent effectivement être imaginés avec les chambres d'agriculture, sur le modèle « maison commune, chambres séparées ». Cependant, si certains y travaillent, d'autres se montrent particulièrement réfractaires à cette perspective.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Concernant le guichet unique, la procédure d'immatriculation est réalisée par l'Inpi et non plus par les chambres consulaires. Sa mise en place a été marquée par plusieurs dysfonctionnements techniques. Des entreprises ont notamment été mal identifiées pour leur déclaration et se retrouvent bloquées. En outre, les chambres consulaires ont perdu le contact systématique qu'elles entretenaient avec les nouvelles entreprises, ce qui peut rendre leur accompagnement plus difficile.

Nous militons d'ailleurs pour la réinstauration du caractère obligatoire du stage de préparation à l'installation (SPI). Ce stage d'une semaine permettait également d'accompagner les chefs d'entreprise dans leur démarche. Depuis qu'il est devenu facultatif, certains entrepreneurs se lancent sans préparation suffisante, ce qui peut contribuer à la multiplication de projets fragiles. Il serait utile que ce stage redevienne obligatoire.

Monsieur Laménie, en dix ans, les CCI ont perdu 38 % de leurs ETP, qui sont passés de 22 423 à 13 789. Les effectifs des CMA sont quant à eux en légère augmentation, à + 5,6 %. Cela est principalement lié à la montée en puissance de l'apprentissage. Ainsi, les CMA sont passés de 10 766 ETP à 11 367.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Nous rejoignons par ailleurs le constat dressé par Sophie Primas sur la formation des jeunes, notamment en Île-de-France, mais également dans d'autres départements. C'est une vraie alerte. Le rôle des CCI en la matière constitue un vrai manque.

Or on nous a rétorqué que, au vu des ponctions réalisées précédemment, la situation n'était plus tenable - d'où le dessaisissement de ces écoles. Mais, sur le long terme, cela coûtera bien plus cher à la société que si nous avions aidé les CCI. Ces dernières ne peuvent en effet plus rendre le service public qu'elles assuraient précédemment.

La commission adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorise la publication de leur communication sous la forme d'un rapport d'information.

Proposition de loi visant à reconnaître une politique nationale d'adaptation au changement climatique et à adapter les mécanismes d'assurance - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne Mme Christine Lavarde rapporteur sur la proposition de loi n° 530 (2025-2026) visant à reconnaître une politique nationale d'adaptation au changement climatique et à adapter les mécanismes d'assurance.

La réunion est close à 11 h 20.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Contrôle budgétaire - La régulation du compte personnel de formation - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous entendons ce matin une communication de notre collègue Emmanuel Capus, rapporteur spécial de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », sur la régulation du compte personnel de formation (CPF).

M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial. - Lors de l'examen du dernier projet de loi de finances, nous avons adopté un certain nombre de mesures visant à mieux réguler les dépenses publiques au titre du CPF. Certaines d'entre elles ont suscité de vives réactions des usagers et du secteur de la formation professionnelle ; aussi, avec ma corapporteure spéciale Ghislaine Senée, nous étions convenus de consacrer notre prochain contrôle budgétaire à la régulation du CPF.

Malheureusement, notre collègue a été souffrante durant l'intégralité de nos travaux et n'a pu y participer. C'est donc seul que je vous en rends compte aujourd'hui.

Le CPF a été créé en 2014. Toutefois, c'est en 2018, avec la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qu'il a pris sa forme actuelle. Auparavant, il était comptabilisé en heures, les formations éligibles devaient être inscrites sur des listes d'éligibilité et sa gestion était intermédiée. Ce système présentait, de l'avis général, des limites structurelles importantes. Pour y remédier, la réforme de 2018 a poursuivi deux ambitions majeures, étroitement liées : simplifier radicalement le dispositif, pour en favoriser l'appropriation par les actifs, et faire du CPF un instrument au service de l'individu, indépendamment de sa situation professionnelle et sans intermédiation.

Cette réforme s'est traduite par trois évolutions décisives.

La première est la monétarisation du CPF. Celle-ci a remplacé la comptabilisation en heures, rendant le droit à la formation immédiatement compréhensible. Toutefois, l'expression des droits en euros, plutôt qu'en heures, ne signifie pas que ces derniers viennent en contrepartie d'une cotisation, puisqu'ils sont attribués à chaque travailleur à raison de 500 euros par année travaillée, dans la limite de 5 000 euros. Le dispositif est financé par l'opérateur France compétences grâce à une taxe affectée, la contribution unique à la formation professionnelle et à l'apprentissage (Cufpa), prélevée sur les entreprises et qui a vocation à financer non seulement le CPF, mais aussi la formation professionnelle dans son ensemble.

La désintermédiation constitue la deuxième évolution permise par la réforme de 2018. Grâce à l'application « Mon compte formation » (MCF), gérée par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), tout actif peut accéder directement à ses droits et acheter en ligne une formation.

La troisième et dernière évolution est la suppression des listes d'éligibilité. Sont désormais éligibles l'ensemble des formations préparant à une certification inscrite dans deux répertoires gérés par France compétences. Ainsi, au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), qui contient des formations académiques et universitaires, s'ajoute le répertoire spécifique (RS), où sont inscrites des certifications certifiantes, mais non diplômantes, en langues étrangères, en bureautique, etc. Enfin, certaines actions de formation sont rendues éligibles au CPF par la loi, notamment en application du dernier projet de loi de finances, bien qu'elles ne figurent dans aucun de ces deux répertoires : c'est notamment le cas du permis de conduire, du bilan de compétences et de la validation des acquis de l'expérience (VAE).

Le choix du législateur de réformer en profondeur le CPF a permis un développement inédit de son utilisation par les actifs. L'offre de formation sur ce qui s'apparente désormais à un véritable marché libre s'est considérablement étoffée, atteignant 185 517 formations distinctes, menant à 3 674 certifications répertoriées en 2025. Bien évidemment, le coût du CPF pour les finances publiques a lui aussi connu une très forte augmentation : environ 2 milliards d'euros par an depuis 2023.

En raison du succès quantitatif du dispositif, la fraude au CPF s'est fortement développée après la réforme de 2018, au point que la Cour des comptes déplorait en 2023 que « l'objectif quantitatif [ait] été obtenu au prix d'un développement de la fraude [...] et d'un éloignement de l'objectif initial de ce dispositif visant à accroître les compétences et l'employabilité ».

Selon la CDC, la fraude au CPF repose sur trois principaux schémas : la collusion entre le titulaire du CPF et un organisme de formation - le titulaire mobilisant ses droits en échange d'une rétrocommission -, l'usurpation d'identité et le financement par le CPF de formations fictives ou non éligibles. Si ces trois schémas sont simples, la fraude devient de plus en plus sophistiquée, notamment du fait du recours à des sociétés éphémères.

Le préjudice financier dû à la fraude au CPF est difficile à estimer. J'avance plusieurs hypothèses dans mon rapport, en fonction des données fournies par les personnes entendues et d'estimations personnelles, mais toutes présentent des failles méthodologiques. En tout état de cause, il peut être estimé à un montant compris entre 40 millions et 250 millions d'euros par an.

De nombreuses mesures ont été prises pour lutter contre ces pratiques frauduleuses. Ainsi, l'accès à MCF a été sécurisé par l'identification via FranceConnect+ et la certification au titre du référentiel de qualité Qualiopi est désormais obligatoire pour un organisme de formation qui souhaite bénéficier de fonds publics. Enfin, l'arsenal législatif contre la fraude a été renforcé dès 2022, puis en 2025 et, tout récemment, avec la loi du 25 juin 2026 relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales. Ces mesures ont produit des effets notables : depuis 2022, le nombre d'organismes de formation référencés et de certifications inscrites aux répertoires a été réduit d'un tiers, ce qui témoigne des actions de purge menées par les régulateurs en la matière. Beaucoup a donc déjà été fait, et c'est heureux.

Il me semble, toutefois, que la lutte contre la fraude pourrait bénéficier d'une meilleure coordination entre les différentes parties prenantes, nombreuses et dispersées : la CDC, France compétences, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), Tracfin, l'Office national anti-fraude (Onaf), etc. La plateforme Agora permet déjà de faciliter la communication entre ces acteurs ; j'émets une recommandation pour poursuivre en ce sens. Certaines personnes auditionnées ont évoqué le regroupement au sein d'un groupement d'intérêt public (GIP) ; j'y suis favorable, à condition que cela conduise à mutualiser des moyens, et non à créer une nouvelle structure dotée de moyens propres.

S'agissant de l'efficacité du dispositif, elle me semble perfectible.

D'un côté, le CPF a clairement permis d'atteindre l'objectif de démocratisation de la formation professionnelle : il est autant utilisé par les femmes que par les hommes, les jeunes et les seniors sont bien représentés et, surtout, les non-cadres représentent 79 % des usagers. En revanche, je considère qu'il manque la cible s'agissant de l'aspect qualifiant des formations suivies, puisque les formations non qualifiantes représentent près de 40 % de celles qui sont suivies, alors que seules 17 % de ces dernières mènent à une certification inscrite au RNCP.

Surtout, l'effet du CPF sur les trajectoires professionnelles est incertain. Bien évidemment, il n'est pas négligeable et de nombreux actifs estiment que les formations qu'ils ont suivies grâce au CPF leur ont permis d'être plus efficaces dans leur travail, voire d'accéder à des opportunités de mobilité professionnelle. Toutefois, il convient de mentionner la faible part des inscrits - 57 % seulement - qui valident effectivement leur formation, ce qui s'explique, selon la direction du budget, non par un fort taux d'échec, puisque celui-ci est de 7 % seulement, mais par de nombreux abandons, à raison de 35 % du total. Surtout, 20 % des utilisateurs du CPF n'ont aucun objectif professionnel. Ainsi, la majorité des recours visant à financer le permis de conduire ont lieu dans les zones urbaines et une part significative des personnes concernées invoque des motifs personnels.

Rapportés au coût du dispositif, ces résultats sont quelque peu décevants. Les formations non certifiantes - permis de conduire, bilan de compétence, VAE -, parmi les plus suivies, sont plus chères que les formations diplômantes rapportées à la durée de formation. Ainsi, une heure en bilan de compétences coûte dix fois plus cher qu'une heure de formation préparant à une certification inscrite au RNCP. En outre, le coût unitaire de certains types de formations paraît extrêmement élevé : en langue étrangère, par exemple, le coût horaire moyen est en moyenne 16 fois plus élevé que celui des formations inscrites au RNCP.

Pour maîtriser les dépenses liées au CPF et juguler la fraude, diverses mesures de régulation budgétaire ont été adoptées entre 2024 et 2026. Parmi elles, il faut mentionner, tout d'abord, l'instauration d'un ticket modérateur pour le titulaire, à hauteur de 100 euros, dont sont exonérés les demandeurs d'emploi et les bénéficiaires d'un cofinancement de leur formation. Viennent ensuite diverses restrictions d'éligibilité, s'appliquant aux formations dispensées dans le cadre de l'aide à la création ou à la reprise d'une entreprise (Acre), depuis 2025, et aux permis de conduire du groupe léger lorsque les bénéficiaires ne sont pas demandeurs d'emploi ou bénéficiaires d'un co-financement, depuis 2026. Enfin, je relève le plafonnement des droits mobilisables, à 1 500 euros pour le suivi de formations inscrites au répertoire spécifique, à 1 600 euros pour les bilans de compétences et à 900 euros pour les permis de conduire du groupe léger.

Ces mesures ont globalement produit leur effet, en particulier en matière d'économies budgétaires, puisque leur résultat cumulé s'établit autour de 1 milliard d'euros en année pleine. Compte tenu de leurs répercussions significatives, une remise en cause frontale n'apparaît pas souhaitable eu égard à la situation actuelle des finances publiques. C'est pourquoi je recommande de les maintenir à ce stade.

Elles présentent toutefois quelques effets plus regrettables. Par exemple, si le ticket modérateur introduit en 2024 a permis de réduire une utilisation « de confort » du CPF, il semble également avoir légèrement fait diminuer le recours des non-cadres, ce qui est dommageable. En outre, il est possible que le plafonnement des droits mobilisables, appliqué uniformément à toutes les formations inscrites au répertoire spécifique, favorise les formations low cost, à bas coût, dont la qualité serait moindre. Aussi, il me semble que la régulation de l'offre, qui permet d'en améliorer la qualité, est préférable à celle de la demande, qui risque de susciter un non-recours précisément chez les personnes qui ont le plus besoin de formation. Je recommande donc d'agir en ce sens à l'avenir.

Enfin, le reste à charge et le plafonnement, qui s'appliquent à chaque action de formation, pourraient être contournés par des opérations de consolidation ou, au contraire, de « saucissonnage » d'actions de formation, à mesure que l'offre s'adapte aux mesures de régulation. Voilà pourquoi je recommande que, lorsque l'impact combiné de ces mesures sera mieux évalué, elles puissent éventuellement être fusionnées, par exemple en créant un ticket modérateur dépendant du coût de la formation, ce qui permettrait d'éviter les effets de seuil et les pratiques de segmentation.

Pour l'avenir, il me semble que le meilleur moyen de combiner la liberté des individus et la pertinence des formations financées par le CPF est de développer les cofinancements, c'est-à-dire les abondements volontaires versés par les entreprises, les branches professionnelles ou encore les régions.

Serait ainsi développé l'effet de levier du CPF, préservant les finances de France compétences. Cela permettrait également de s'assurer que les formations suivies le soient bien dans une optique professionnelle et qu'elles sont pertinentes au regard des besoins des branches, notamment dans les secteurs en tension, des régions, en fonction des territoires et des bassins d'emploi, et des entreprises.

Aussi, je propose, dans le cadre de la prochaine mandature, de structurer une véritable politique des abondements volontaires pour mettre le CPF au service de la Nation. Il s'agit d'un défi de taille, car ces derniers sont aujourd'hui très peu développés : France compétences a financé 91,5 % du coût du CPF depuis le lancement de MCF, les titulaires 4,5 %, et les cofinanceurs seulement 4,1 %.

Il convient donc de développer les abondements volontaires, notamment en facilitant leur versement et leur mobilisation. Ce développement peut passer par une modification de l'ordre dans lequel les fonds sont appelés pour financer une formation : encore récemment, ceux du CPF l'étaient en premier, quand les abondements venaient en complément, restant souvent non mobilisés. Aujourd'hui, les abondements des entreprises sont utilisés en priorité, ce qui les rend déterminants. Demain, d'autres formules pourraient être testées pour encourager les cofinancements, par exemple le recours à des fonds de régions et de branches avant ceux du CPF. Le développement des abondements pourrait également passer par la sécurisation de la faculté qu'ont certaines structures paritaires, comme les fonds d'assurance formation (FAF), d'abonder le CPF.

Afin d'inciter les usagers à obtenir des cofinancements, je propose de nous appuyer sur les mesures de régulation existantes, en prévoyant qu'elles puissent être adoucies, voire levées, si les montants ainsi obtenus sont substantiels. Il existe déjà une exonération du ticket modérateur lorsqu'une formation est cofinancée ; afin d'éviter les abondements à l'euro symbolique, je propose que cette exonération s'applique si un cofinanceur est prêt à investir un montant minimal, par exemple 100 euros. De même, le plafonnement pourrait être levé si le titulaire obtient un abondement couvrant une certaine proportion du reste à charge - pourquoi pas la moitié ? - après plafonnement.

Enfin, lorsque le déficit de France compétences sera résorbé, je recommande qu'une partie de ses recettes fiscales soit fléchée vers le financement de tels abondements, afin d'orienter les travailleurs vers des compétences stratégiques, utiles à la Nation.

Ces propositions me paraissent de nature à améliorer sensiblement la qualité des formations suivies par le biais du CPF, sans revenir sur les mesures d'économies adoptées les années précédentes et sans coût nouveau pour les finances publiques. Je les soumets à la sagesse de notre commission.

M. Marc Laménie. - Par combien de personnes le fonctionnement du CPF est-il assuré ? Qu'en est-il du suivi des parcours marqués par le CPF ?Au-delà des services de l'État, les régions ont la compétence de la formation professionnelle et de l'apprentissage. Quel est le lien entre eux ?Enfin, combien d'emplois la lutte contre la fraude mobilise-t-elle ?

Mme Christine Lavarde. - Vous avez évoqué le déficit structurel de France compétences, qui existe depuis sa création. Pour notre part, dans le cadre des auditions menées par la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, nous avions entendu des propos hallucinants sur ses effectifs au regard des montants qu'il gère. Le ratio en question est certainement parmi les plus faibles de tous les opérateurs publics.

Ensuite, le statut même d'opérateur pose problème, dans la mesure où une vacance ne peut être compensée par le prêt d'un personnel issu de l'administration. Par exemple, une équipe de lutte contre la fraude a été privée de ses deux data scientists, l'un étant décédé et l'autre étant en arrêt de travail en raison d'une dépression, alors que plusieurs personnes du ministère des finances auraient pu prendre le relais. Avez-vous travaillé sur ce sujet ?

J'en viens à la question de la durée de validité des certifications. Ainsi, comment expliquer que l'agrément d'un organisme d'enseignement des langues ne dure qu'un an ? De même, pourquoi une certification dans le domaine de la réparation des remontées mécaniques ne vaut-elle que pour cinq ans ?

Enfin, qu'est-ce qui justifie un coût moyen de 176,5 euros par heure pour un cours de langue étrangère, bien supérieur à celui d'un cours particulier ? Où va cet argent ? Quid des coûts liés à l'intermédiation, alors que le différentiel doit être considérable entre ce que paie le salarié et ce que touche le professeur ? N'y a-t-il pas là un dévoiement du système ?

M. Rémi Féraud. - La baisse très significative des montants engagés par France compétences en quatre ans est-elle due aux mesures de régulation qui ont été prises ? Avez-vous pu évaluer si ces mesures ont permis d'améliorer la qualité et l'utilité professionnelles des formations ?

Dans la lignée des propos de Christine Lavarde, l'essentiel n'est-il pas finalement d'appliquer la recommandation n° 2, c'est-à-dire de mettre en place un véritable contrôle des organismes de formation et de ce qu'ils proposent ? Plutôt que de questionner la stratégie des bénéficiaires, n'est-ce pas à la racine, du côté de l'offre, que nous devons être plus vigilants ?

M. Jean-Marie Mizzon. - La réforme du compte personnel de formation s'est-elle accompagnée de dispositions concernant l'établissement des centres de formation ? Il fut une époque où les contrôles étaient inexistants : on pouvait ouvrir un centre de formation, même en l'absence totale de diplôme. Sommes-nous plus vigilants désormais sur l'identité des personnes ou des entités qui s'installent comme organismes de formation ? Les contrôles portent-ils sur les diplômes requis ?

M. Claude Raynal, président. - La réforme de 2018 s'inscrivait dans un esprit d'ouverture des formations, larga manu en quelque sorte. Quand on ouvre grand les vannes - nous l'avons fait sans doute un peu trop -, il est normal que la qualité et le contenu des formations s'en ressentent.

A contrario, en renforçant les contraintes comme nous le faisons à juste titre, ne risquons-nous pas finalement de revenir au système précédent et de bloquer le mécanisme ? L'équilibre est sans doute difficile à trouver entre la volonté de rendre la formation accessible et l'idée selon laquelle elle doit être qualitative et correspondre à des objectifs logiques et indiscutables.

M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial. - Monsieur le président, c'est exactement ainsi que les choses se sont passées. La réforme de 2018 a été menée dans un esprit d'ouverture totale, avec l'idée que la régulation se ferait par elle-même ou qu'elle interviendrait plus tard. Cela a conduit à une forme d'inflation du nombre de formations et à la multiplication des fraudes, l'application « Mon compte formation » étant accessible directement depuis un smartphone. Les garde-fous ont donc été posés après.

C'est tout l'enjeu de ce qui est fait en ce moment : essayer de freiner le mouvement sans casser la machine. Nous avons de la marge : si l'impact cumulé des mesures de régulation est estimé à 1 milliard d'euros, les dernières mesures de régulation doivent être évaluées. , mais on ne modifie pas les fondamentaux du dispositif, qui repose toujours sur l'absence d'intermédiaire : en tant que bénéficiaire, j'ai un droit direct à la formation ; je la choisis moi-même depuis mon smartphone et personne ne me contrôle. Notre objectif est donc d'éviter la fraude tout en laissant la possibilité à chacun de choisir sa formation dans l'esprit du plus large accès. Il faut donc trouver l'équilibre.

M. Laménie a posé une question globale sur les effectifs, que j'ai posée également lors de mes auditions. Il est très difficile de savoir exactement combien de personnes travaillent sur le compte personnel de formation. Les équipes de France compétences comptent certes 91 personnes, mais il faut y ajouter les plus de 6 000 personnes travaillant pour la CDC et qui peuvent intervenir sur le CPF - mais ces personnes peuvent remplir d'autres missions pour la CDC. La CDC a d'ailleurs inauguré récemment une antenne à Angers dans laquelle plusieurs services sont affectés à la gestion du CPF.

De la même façon, il est difficile d'estimer combien de personnes sont affectées à la lutte contre la fraude, puisque cette compétence est partagée avec d'autres organismes et que les personnels concernés ne traquent pas que la fraude au CPF. Dans le rapport d'information, je suggère d'ailleurs de réfléchir à la création d'un GIP afin de faciliter l'échange d'informations et les mutualisations de moyens sur les différentes possibilités de lutter contre la fraude.

Pour répondre à Mme Lavarde, le nombre de certifications a diminué de 35 % entre 2022 et 2025. Cela signifie que le ménage est en train d'être fait. La fraude existe toujours, naturellement, d'où l'intérêt de maintenir les mesures qui sont destinées à la combattre. Le plafonnement à 1 500 euros, notamment, a le mérite d'écarter les formations trop coûteuses et permet de lutter contre les abus. Parmi les personnes que nous avons auditionnées, certaines nous ont signalé des annonces pour des séjours linguistiques à l'étranger qui sont clairement frauduleux : sous prétexte d'aller apprendre une langue à l'étranger, on se paye un voyage avec le CPF. Ce type de fraude est identifié et chaque cas est traité l'un après l'autre.

Le déficit de France compétences est en train d'être résorbé. Le problème tient surtout à la trésorerie de l'opérateur et au rythme d'encaissement des recettes, qui est différent du rythme de décaissement des dépenses. La direction du budget a recommandé de réinternaliser France compétences, mais son directeur est d'un avis exactement contraire. Il estime qu'avec ses 91 salariés, il dispose d'une bonne capacité d'action et que les choses seraient plus compliquées si France compétences était réinternalisée.

Monsieur Féraud, nous nous inscrivons exactement dans la logique que vous souhaitez : il s'agit de faire en sorte que la formation soit la plus accessible possible, au plus grand nombre et tout au long de la vie.

En quatre ans, le nombre de bénéficiaires du CPF est passé de 1,9 milliard d'euros à 1,2 milliard et son coût de 2,6 milliards d'euros à 1,8 milliard d'euros. J'ai chiffré dans le rapport d'information l'impact cumulé des mesures de régulation et de lutte contre la fraude à 1 milliard d'euros.

L'objectif est bien, je le répète, de réguler le système sans casser la dynamique. Pour ce faire, et c'est tout l'enjeu de mon rapport, nous visons une régulation de l'offre plutôt que de la demande. = Nous voulons prioritairement agir sur la qualité des formations et faire le ménage parmi celles qui, comme l'évoquait Mme Lavarde, ne sont pas qualitatives.

C'est le sens de ma proposition tendant à dynamiser la politique d'abondement par les entreprises, les régions, l'État ou par France Travail. En modifiant éventuellement l'ordre, c'est-à-dire en faisant passer le CPF après les abondements extérieurs, nous pourrions compenser les plafonds et aller vers des formations véritablement professionnalisantes, au service de la Nation et utiles pour nos territoires.

Monsieur Mizzon, il est toujours possible aujourd'hui d'ouvrir un organisme de formation tout à fait librement. La seule différence désormais est que, pour bénéficier des fonds publics, il faut justifier d'une certification Qualiopi. Cela doit en théorie garantir la qualité de l'organisme formateur et l'absence de fraude.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Le nouveau système de ressources propres de l'Union européenne - Communication

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, j'invite à présent Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial, à venir nous éclairer sur les ressources propres de l'Union européenne.

M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial. - En période de contraintes budgétaires, il est toujours tentant de faire de Bruxelles le bouc émissaire de nos difficultés. Pourtant, nous avons tous intérêt à ce que l'Union européenne (UE) dispose des moyens d'agir. Elle finance aujourd'hui des politiques essentielles pour nos territoires, comme la politique agricole commune (PAC). Demain, elle devra accompagner la transition écologique, renforcer notre compétitivité et garantir notre souveraineté économique. La vraie question est donc simple : comment financer ces ambitions sans faire peser une charge supplémentaire sur les budgets nationaux, et en particulier sur celui de la France ?

La réponse, nous le savons, passe par la création de nouvelles ressources propres de l'Union européenne.

Rappelons les faits. En 2020, les États membres ont fait un choix historique en autorisant un emprunt commun pour financer le plan Next Generation EU. Cet engagement s'accompagnait d'une feuille de route claire : le remboursement de cet emprunt devait reposer sur de nouvelles ressources propres. Or, six ans plus tard, ces engagements n'ont toujours pas été pleinement respectés.

Cette question n'est pas nouvelle. Dès 2020, dans son rapport sur le précédent cadre financier pluriannuel (CFP), le sénateur Jean-François Rapin soulignait avec justesse que les modalités de remboursement de l'emprunt restaient à construire et que, faute de nouvelles ressources propres, elles se traduiraient inévitablement par une augmentation des contributions des États membres. Son analyse était particulièrement lucide.

Aujourd'hui, cette perspective est devenue très concrète. Pour la France, la contribution annuelle au budget européen pourrait passer de 26 milliards à 36 milliards d'euros, voire atteindre 42 milliards d'euros si les nouvelles ressources propres ne sont pas adoptées. Dans le contexte de redressement de nos finances publiques, une telle évolution ne serait pas soutenable.

C'est pourquoi la proposition présentée par la Commission européenne mérite d'être examinée avec pragmatisme. Certes, elle n'est pas parfaite, mais elle va globalement dans la bonne direction et présente, dans son ensemble, un intérêt réel pour notre pays.

Elle permettrait non seulement d'assurer le remboursement de l'emprunt européen, mais aussi de préserver les grandes politiques communes et d'investir dans les priorités de demain sans accroître excessivement les contributions nationales.

Les autorités françaises que j'ai interrogées soutiennent cette orientation. La plupart des ressources proposées seraient, en effet, plus favorables à la France que le financement actuel fondé principalement sur la contribution nationale calculée à partir du revenu national brut.

Dans un contexte où l'unanimité des États membres reste difficile à obtenir, il convient également d'agir avec réalisme. C'est pourquoi nous devons d'abord maximiser les ressources qui existent déjà. Je pense notamment aux ressources propres traditionnelles, c'est-à-dire aux droits de douane. La Commission européenne propose de réduire les frais de perception conservés par les États membres et de renforcer l'affectation de ces recettes au budget européen, ce qui va dans le bon sens. La France, dont la clé de contribution au titre de ces ressources est inférieure à celle fondée sur le revenu national brut (RNB), verrait ainsi sa participation financière se réduire, tandis qu'une véritable ressource européenne serait renforcée.

Mes recommandations sur les ressources propres traditionnelles s'inspirent d'un principe qui figure au coeur de la proposition de la Commission : il faut financer davantage le budget européen par des ressources directement liées aux politiques européennes.

Les ressources fondées sur le marché carbone illustrent aussi cette idée.

La Commission propose ainsi d'affecter au budget de l'Union 30 % des recettes issues du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE). Ce choix est cohérent. Le marché carbone est une politique pleinement européenne. Il traite une externalité qui dépasse les frontières nationales, repose sur un cadre harmonisé et génère des recettes effectives plutôt que des contributions calculées à partir d'indicateurs statistiques.

Pour la France, cette proposition est d'autant plus intéressante que notre clé de contribution au titre du SEQE est estimée à environ 6 %. Elle est très inférieure à notre clé de contribution fondée sur le revenu national brut, qui atteint près de 16 %. En d'autres termes, une montée en puissance de cette ressource réduirait mécaniquement le poids de notre contribution nationale.

Je vais même plus loin dans mon rapport. Plusieurs économistes considèrent en effet que les recettes du marché carbone devraient entièrement être reversées au budget de l'Union européenne. Cela peut en outre être justifié par l'importance du Fonds européen pour la compétitivité dans le prochain budget, qui doit notamment financer les actions de l'Union européenne en faveur de la décarbonation.

Le même raisonnement vaut pour le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF). En soumettant les importations à un prix du carbone équivalent à celui supporté par nos entreprises, il protège notre industrie contre les fuites de carbone tout en garantissant une concurrence plus loyale. Là encore, cette ressource est favorable à la France sur le plan budgétaire et mérite d'être soutenue. Sa mise en oeuvre a toutefois été accompagnée de quelques effets de bord, avec un renchérissement de certaines matières premières. Fin 2025, la Commission européenne a formulé quelques propositions pour répondre à ce problème. D'une part, elle a annoncé une extension du dispositif pour mettre toutes les entreprises sur un pied d'égalité. D'autre part, elle a prévu d'allouer des fonds pour soutenir les exportateurs européens aujourd'hui pénalisés. Le Medef, interrogé, s'est montré globalement favorable à cette proposition, toutefois le diable est dans les détails et sa mise en oeuvre devra être suivie avec vigilance.

La Commission propose par ailleurs deux autres nouvelles ressources propres : une contribution fondée sur les déchets d'équipements électroniques et une autre liée aux accises sur le tabac.

Ces ressources ne sont pas de véritables ressources propres. Elles reposent sur des données statistiques et servent avant tout à répartir différemment l'effort entre les États membres.

Pour autant, faut-il les écarter ? Je ne le pense pas.

D'abord, parce qu'elles visent des objectifs d'intérêt général : améliorer la collecte des déchets électroniques, encourager l'économie circulaire ou encore contribuer à la lutte contre le tabagisme. Ensuite, parce que, sur le plan comptable, elles demeurent plutôt favorables à la France, du moins en théorie.

En revanche, nous devons faire preuve d'une grande vigilance sur leur mise en oeuvre. En effet, les données servant à calculer la ressource fondée sur les déchets électroniques restent aujourd'hui insuffisamment fiables. La Cour des comptes européenne elle-même souligne les nombreuses incertitudes méthodologiques qui subsistent dans la collecte et le contrôle de ces données. C'est pourquoi, avant d'accorder un poids aussi important à cette ressource, il me semble indispensable de garantir la qualité des statistiques utilisées.

Je propose donc, dans mon rapport, d'accepter ces ressources dans le cadre d'un compromis européen global, sous réserve d'une fiabilisation des données sur les déchets électroniques.

Par ailleurs, dans la mesure où les ressources statistiques servent avant tout à ventiler la contribution entre les États membres, il est aussi recommandé aux États de jouer sur les taux d'appel de ces ressources pour aboutir à une répartition consensuelle des contributions, plutôt que d'introduire des rabais injustifiables pour acheter l'approbation des États contributeurs.

Au fond, c'est bien cette philosophie qui doit guider les négociations : privilégier les ressources réellement européennes, fondées sur des recettes effectives, tout en utilisant les ressources statistiques avec mesure, comme un instrument d'équilibre budgétaire et non comme le pilier principal du financement de l'Union.

C'est ainsi que nous construirons un budget européen plus solide, plus juste et plus conforme aux intérêts de notre pays comme à ceux de l'Europe.

J'en terminerai par un point qui me paraît particulièrement révélateur des choix auxquels l'Union européenne est aujourd'hui confrontée : celui de la contribution des entreprises au financement du budget européen.

La Commission européenne a proposé de créer une nouvelle ressource propre, dite CORE (Corporate Resource for Europe), consistant en une contribution acquittée par les entreprises réalisant plus de 100 millions d'euros de chiffre d'affaires dans l'Union. L'objectif affiché est de diversifier les ressources propres de l'Union et de limiter la hausse des contributions nationales.

Pour autant, cette proposition soulève de sérieuses difficultés.

D'abord, elle repose sur un choix d'assiette contestable. Taxer le chiffre d'affaires, plutôt que les bénéfices, revient à créer un nouvel impôt de production. Cela signifie que des entreprises pourraient être taxées alors même qu'elles sont déficitaires.

Ensuite, le seuil de 100 millions d'euros apparaît largement arbitraire et relativement bas. Au demeurant, le dispositif retenu crée des effets de seuil importants. Enfin, cette contribution ne repose sur aucune justification économique ou politique réellement convaincante.

Surtout, au-delà de ces difficultés techniques, le principal écueil est politique. Cette proposition rencontre une forte opposition parmi les États membres et ses chances d'obtenir l'unanimité requise sont presque nulles.

Je recommande donc que la France s'oppose à cette ressource CORE.

Mais supprimer une ressource représentant près de 7 milliards d'euros de recettes ne peut se faire sans proposer une solution alternative crédible. À défaut, ce sont les contributions nationales qui augmenteraient mécaniquement, avec un coût supplémentaire de plus de 1 milliard d'euros pour la France.

C'est pourquoi je propose d'explorer une autre voie, celle d'une taxe européenne sur les services numériques, qui serait conçue comme une solution transitoire. Cette idée n'est pas nouvelle. Dès 2018, la Commission européenne avait proposé une taxe de 3 % sur certaines activités numériques des très grandes plateformes. Cette proposition n'avait pas abouti faute d'unanimité, mais plusieurs États membres, dont la France, l'Espagne, l'Italie et l'Autriche, ont depuis instauré leur propre dispositif.

Le retour d'expérience est plutôt encourageant. Ces taxes sont relativement simples à administrer, car elles ne concernent qu'un nombre limité de très grands groupes. Leur rendement progresse régulièrement et les effets de délocalisation qui étaient parfois redoutés ne se sont pas matérialisés de façon significative.

Surtout, une taxe sur les services numériques répond à un véritable enjeu d'équité fiscale.

Nos règles fiscales internationales restent largement fondées sur la présence physique des entreprises. Elles peinent donc à appréhender des modèles économiques où la création de valeur repose sur les données, les utilisateurs ou les plateformes numériques. Il en résulte que certains grands acteurs peuvent réaliser d'importants revenus sur le marché européen, tout en étant imposés de manière relativement limitée.

Une taxe sur les services numériques permettrait de mieux faire contribuer ces entreprises aux bénéfices qu'elles retirent du marché unique, tout en renforçant les ressources propres de l'Union.

Bien entendu, cette solution n'est pas exempte de difficultés.

Premièrement, elle risque de susciter des tensions commerciales avec les États-Unis. Sur ce point, je rappellerai que cette taxe existe déjà dans plusieurs grands pays européens, qu'elle est déjà contestée et qu'une Europe unie pèsera plus dans les négociations.

Deuxièmement, les États membres disposant déjà d'une taxe nationale, comme la France, ne doivent pas être pénalisés financièrement par le transfert de ces recettes vers le budget européen. Ici, l'enjeu essentiel est que l'assiette et le taux retenus soient au moins aussi importants que les taxes en vigueur.

Enfin, il faut reconnaître qu'il s'agit, là aussi, d'un impôt assis sur le chiffre d'affaires. Dans la pratique toutefois, ce dispositif est mieux ciblé : avec un seuil de chiffre d'affaires bien plus élevé et une orientation sur le seul secteur du numérique, il impacte, dans les faits, moins les entreprises européennes et vise surtout les très grands groupes, souvent américains.

Surtout, j'insiste sur le caractère provisoire de cette solution. Cette taxe doit être considérée comme une ressource d'attente, avant une réforme plus profonde de la fiscalité internationale du numérique, qu'elle intervienne dans le cadre de l'Union européenne ou de l'OCDE.

Mes chers collègues, le débat sur les ressources propres ne se résume pas à une question technique ou budgétaire. Il touche à la capacité de l'Union européenne de financer ses priorités sans accroître indéfiniment la contribution des États membres.

Notre responsabilité est donc double : refuser les dispositifs qui fragiliseraient inutilement notre compétitivité, tout en proposant des solutions crédibles, équitables et politiquement réalistes.

C'est dans cet esprit que s'inscrivent les recommandations de ce rapport.

Mme Christine Lavarde. - Je suis complètement en phase avec les propos du rapporteur spécial. Son rapport rejoint les travaux que nous avons menés avec Florence Blatrix Contat, à la commission des affaires européennes du Sénat, sur le cadre financier pluriannuel.

Il recommande de s'opposer à l'adoption de la ressource CORE. Cela devrait être la position de la France dans les discussions : nous ne pouvons pas accepter la mise en place de cet impôt européen sur les sociétés.

Nous partageons également son analyse sur le fait que le rendement estimé de certaines ressources propres envisagées est très incertain. Certaines de ces mesures nous pénaliseront peut-être plus que d'autres. Je pense notamment à la ressource assise sur les déchets électroniques non collectés : nous ne sommes déjà guère performants en ce qui concerne le recyclage des déchets plastiques ; il est donc à craindre que notre contribution augmente encore un peu plus par rapport à celle d'autres pays.

Parmi les ressources propres envisagées, certaines semblent liées à la mise en place effective de l'espace douanier européen. Je pense, par exemple, à la ressource fondée sur les droits d'accise applicables au tabac. On pourra aussi envisager un renforcement du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières lorsque nos services des douanes seront capables de faire des contrôles beaucoup plus efficaces sur les importations des produits en provenance de certains pays, comme la Chine.

M. Emmanuel Capus. - Je félicite notre rapporteur spécial pour la qualité de ses travaux.

Comme lui et comme Mme Lavarde, je ne suis pas favorable à la création d'un nouvel impôt de production.

La création d'une taxe sur les petits colis semblait être une idée séduisante, mais elle a donné lieu, en France, à des stratégies de contournement. Finalement, l'idéal est de mettre en place une taxe européenne. Quand la taxe européenne sur les petits colis sera-t-elle mise en place ?

M. Claude Raynal, président. - Tout ce qui s'est produit à la suite de l'instauration de la taxe sur les petits colis avait été annoncé ! On pouvait s'attendre à des stratégies de contournement. Il est à craindre que, même si l'on met en place une taxe européenne, les changements de flux, qui ont été opérés pour contourner la France, ne demeurent. Une fois qu'une entreprise a modifié sa logistique et a pris pour habitude d'utiliser non plus l'aéroport Charles-de-Gaulle, mais une autre plateforme à l'étranger, elle n'a, a priori, aucune raison de revenir ! De même toutes les activités économiques liées à ces flux, telles que le transport, le triage, les opérations administratives, etc., ne reviendront pas. Quand on fera le bilan de cette opération, celui-ci ne sera sans doute pas très positif.

M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial. - Mme Lavarde a raison de souligner qu'il convient d'être prudent en ce qui concerne l'instauration d'une contribution assise sur les déchets électroniques non recyclés, car son fonctionnement serait similaire à celui de la taxe sur les déchets d'emballages plastiques non recyclés. Or, en la matière, les Français se pénalisent eux-mêmes ! C'est la raison pour laquelle j'appelle à conditionner cette taxe à un important travail de fiabilisation des données, car les écarts peuvent être significatifs.

Si nous parvenions à trier les plastiques aussi bien que le font, par exemple, les Allemands, nous ferions une économie de plus de 750 millions d'euros au titre de cette contribution, alors que nous payons encore 1,4 milliard !

Le taux de contribution de la France au titre de la taxe sur les déchets électroniques serait de 14,9 %, alors que ce taux est de 15,6 % pour la contribution fondée sur le RNB. L'économie que nous serions susceptibles de faire est donc déjà très modeste. Surtout, je crains que la contribution française soit revue à la hausse après fiabilisation des données.

La ressource fondée sur les droits d'accise applicables au tabac devrait rapporter 11,2 milliards d'euros selon la Commission européenne, mais cela suppose que la directive européenne établissant le régime général d'accise soit modifiée et que les États membres augmentent leur taux d'imposition. Or certains d'entre eux ne sont pas prêts à l'accepter, car cela entraînerait une hausse parfois significative de ces taxes chez eux. La France, quant à elle, serait épargnée, car nous sommes déjà les champions en matière de fiscalité sur le tabac... Si les changements que j'ai mentionnés n'avaient pas lieu, le produit de la recette liée au tabac serait de l'ordre de 4,9 milliards d'euros seulement.

Le paquet présenté par la Commission européenne repose donc, selon moi, sur des hypothèses optimistes. Elle escompte des ressources propres de 58 milliards d'euros, mais il est possible que ce montant soit moindre, notamment si la ressource Core, qui représente près de 7 milliards, est rejetée. Le montant collecté dépassera toutefois largement les 24 milliards nécessaires pour rembourser l'emprunt Next Generation EU. Ces propositions vont plutôt dans le bon sens.

Monsieur Capus, l'avantage d'une taxe forfaitaire sur les petits colis, c'est qu'elle rapporte des ressources effectives, des espèces sonnantes et trébuchantes. C'est une ressource non pas statistique, mais réelle. Celle-ci s'inscrit dans le cadre d'un espace commercial européen. La franchise douanière de 150 euros sera supprimée. Tous les colis seront ainsi imposés à partir de cet été. J'insiste, c'est une ressource effective, à la différence des contributions sur les déchets plastiques ou électroniques, qui sont d'ordre statistique et dont l'effet principal est de déterminer la ventilation de l'effort budgétaire entre les États membres, sans augmenter nécessairement le montant des ressources. Cette taxe aura des effets concrets dès cet été.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 10 h 15.