Mercredi 8 juillet 2026
- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -
La réunion est ouverte à 14 h 30.
Examen du rapport de la mission d'information
M. Guillaume Gontard, président. - Nous voici donc arrivés au terme des travaux de notre mission d'information, créée à l'initiative du groupe de l'Union Centriste et constituée le 2 février dernier.
Vous avez pu prendre connaissance du rapport provisoire qui vous a été envoyé jeudi dernier.
Pour votre parfaite information, notre réunion va se dérouler comme suit : le rapporteur va présenter son rapport ; je donnerai la parole à celles et ceux qui souhaitent donner leur point de vue ou réagir au contenu du projet de rapport ; puis, la mission d'information votera sur le projet de rapport d'information et sur l'autorisation de sa publication.
Je précise que les groupes politiques peuvent adresser au secrétariat de la mission d'éventuelles contributions écrites destinées à faire état, le cas échéant, de positions spécifiques. Ces contributions seront, conformément aux usages, annexées au rapport. Le délai limite pour l'envoi de ces contributions est fixé à jeudi prochain à 18 h 00.
Avant de laisser la parole au rapporteur pour qu'il présente son rapport, je souhaite au préalable faire un bilan des travaux engagés au cours des cinq derniers mois.
Le programme d'auditions de notre mission d'information a été très dense : au cours de quatorze réunions plénières, nous avons entendu près d'une cinquantaine de personnalités, d'experts, d'élus, d'établissements publics, d'associations ou encore de fédérations professionnelles.
Par ailleurs, nous avons effectué une journée et demie d'auditions en « format rapporteur », en visioconférence : à cette occasion, une vingtaine de personnalités, d'entreprises ou de fédérations ont été entendues.
Je tiens à vous remercier pour votre présence assidue à ces auditions, notamment aux réunions plénières. Votre présence en nombre aujourd'hui confirme l'investissement de chacun et chacune d'entre vous dans les travaux de notre mission d'information. Je me réjouis que nous ayons pu faire ce riche travail d'auditions, conforme aux objectifs que le rapporteur et moi-même vous avions annoncés lors de notre réunion constitutive.
Outre ce travail d'auditions, nous avons sollicité, avec le rapporteur, des contributions écrites de bon nombre d'organismes, d'entreprises publiques ou d'associations d'élus. Certains d'entre vous nous ont d'ailleurs soumis des idées très judicieuses, et je les en remercie. Je pense, par exemple, à Brigitte Bourguignon, qui nous a suggéré de solliciter l'ancien ministre Guy Lengagne, « père » de la loi Littoral, ou à Nadège Havet, qui nous a orientés vers le réseau agricole des îles atlantiques (Raia). Nous avons reçu au total près d'une trentaine de contributions écrites très diverses, émanant, entre autres, de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), d'Enedis, d'Airbnb ou encore de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR).
Comme nous l'avions annoncé lors de la réunion constitutive, la mission d'information a souhaité être au plus près des acteurs locaux, pour prendre le pouls des territoires, et appréhender très concrètement les apports des lois Littoral et Montagne, leurs éventuelles limites et les enjeux auxquels les territoires littoraux et montagnards sont confrontés.
Nous nous sommes donc rendus du mercredi 22 au vendredi 24 avril, sur la proposition du rapporteur et de moi-même, dans les départements de l'Isère et des Hautes-Alpes ; du mercredi 20 au vendredi 22 mai, sur la proposition de nos collègues Nadège Havet et Michel Canévet, dans le département du Finistère ; le jeudi 4 juin, sur la proposition de notre collègue Brigitte Bourguignon, dans le département du Pas-de-Calais ; le jeudi 18 juin, sur la proposition de notre collègue Jocelyne Antoine, dans le département de la Meuse.
Chacun de ces déplacements nous a permis, outre de découvrir des territoires et des paysages magnifiques, de confirmer certains constats évoqués lors des auditions parisiennes et de faire émerger certains enjeux. J'ai été marqué - et je pense que notre rapporteur et les collègues qui ont participé à ces déplacements ont eu le même ressenti - par l'accueil très chaleureux reçu à chaque fois, notamment de la part des élus locaux. À titre plus personnel, je garde un souvenir empreint d'émotion : celui de la matinée passée au hameau de La Bérarde, suivie des échanges avec les acteurs locaux et les élus de Saint-Christophe-en-Oisans ; je me rendrai de nouveau prochainement sur ce territoire.
Notre mission d'information a également lancé, vous le savez, une consultation des élus locaux. Près de 500 élus ont répondu au questionnaire mis en ligne entre le 25 février et le 23 mars - en pleine période de campagne pour les élections municipales -, ce qui constitue un échantillon assez représentatif au vu du nombre de communes concernées par les lois Littoral et Montagne. Les résultats de cette consultation ont été présentés devant la mission d'information par le prestataire qui les a analysés, le mercredi 6 mai dernier, et figureront en annexe du rapport.
Enfin, la mission d'information a sollicité des services du Sénat une analyse de droit comparé portant sur les législations applicables en matière de littoral et de montagne. L'étude, qui nous a été remise au début du mois de juin, analyse les législations existantes en Italie, en Espagne, au Royaume-Uni, en Suède et en Suisse, et fait des « focus » spécifiques sur la question du recul du trait de côte et sur le régime des grands lacs. Elle figurera elle aussi en annexe du rapport.
Monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je tenais à dresser le bilan du travail engagé depuis le début du mois de février, en plein accord avec le rapporteur. Nous avons beaucoup et bien travaillé. La « matière » recueillie est dense, pour un travail inédit d'analyse combinée et complémentaire des lois Littoral et Montagne.
Je tiens à remercier notre rapporteur, Jean-Michel Arnaud, pour le travail engagé ensemble depuis plus de cinq mois et pour la qualité de nos échanges, toujours dans le respect de nos différences politiques.
J'évoquerai ultérieurement ma position sur les grandes orientations du rapport.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Comme l'a indiqué le président Gontard, nos travaux ont été denses au cours des cinq derniers mois et, au travers des auditions, des contributions écrites, des visites de terrain et des échanges lors de nos déplacements, de la consultation des élus locaux et de l'étude de législation comparée, nous avons recueilli une « matière » extrêmement riche.
Je tiens, moi aussi, à me féliciter de l'excellent état d'esprit dans lequel nos travaux se sont déroulés. La parfaite entente entre le président et moi-même a contribué, à mes yeux, à cet excellent état d'esprit, même si nous ne sommes pas d'accord sur tout. En effet, comme le dit l'adage, lorsque l'on pense tous la même chose, c'est que l'on ne pense plus rien. C'est ainsi que le programme d'auditions, le programme des déplacements ou la liste des contributions écrites sollicitées ont été co-construits.
J'ai apprécié, monsieur le président, la qualité et le caractère constructif de nos échanges, malgré nos nuances et divergences politiques, y compris sur ce projet de rapport - je pense que vous l'évoquerez tout à l'heure -, et je tenais à vous en remercier.
Le projet de rapport que je vous présente aujourd'hui est le fruit de ces cinq mois de travaux. Il vous a été transmis jeudi dernier et il comprend deux parties : un bilan sur ces deux lois et sur les enjeux auxquels sont confrontés les territoires montagnards et littoraux ; des propositions organisées autour de cinq axes, avec trente-six recommandations que j'ai voulu concrètes et pragmatiques.
Notre mission d'information a réalisé un travail inédit en examinant de façon combinée le bilan des lois Littoral et Montagne. Si ces deux lois ont fait l'objet de travaux d'évaluation séparés - voire de textes modificatifs spécifiques, notamment pour le volet montagne -, elles n'ont jamais été examinées ensemble. Si ce rapprochement a pu paraître artificiel au départ, nous avons eu l'intuition au sein du groupe Union Centriste qu'au terme de nos travaux la conclusion serait plus claire : l'analyse combinée de ces deux textes était particulièrement pertinente. Je dois avouer qu'elle m'apparaît encore plus pertinente que je ne l'imaginais lorsque j'ai proposé à mon groupe la création de cette mission d'information.
Outre le fait qu'il s'agit de deux lois contemporaines, visant à mettre en oeuvre une différenciation territoriale, c'est-à-dire à mettre en place des règles et des politiques publiques spécifiques à certains territoires, nous avons pu constater de nombreux points communs dans leur application et dans le bilan dressé par les acteurs locaux. Pour n'en citer que quelques-uns, j'évoquerai le bilan de ces lois en matière de préservation des paysages et de l'environnement, et le ressenti des acteurs locaux d'une insuffisante différenciation des règles en fonction des massifs ou des façades maritimes. S'y ajoutent des similitudes quant aux enjeux auxquels les territoires montagnards et littoraux sont confrontés : ceux qui sont liés au dérèglement climatique et aux risques naturels, mais également les enjeux de tourisme ou de logement.
Les travaux de notre mission d'information ont aussi permis de faire émerger certaines problématiques que nous n'avions pas anticipées au début de nos travaux. Je pense, par exemple, à la situation très singulière des communes riveraines des lacs de plaine soumises à la loi Littoral, chère à Jocelyne Antoine, ou au devenir des espaces postglaciaires, un enjeu d'importance pour le président Gontard.
Comme vous l'avez sûrement constaté en le parcourant, j'ai tenu à ce que le rapport comporte des exemples concrets, notamment en matière d'urbanisme, des cartes permettant d'appréhender au mieux certaines situations, ou encore des focus afin d'illustrer au mieux les constats et les propositions. Le rapport s'est aussi nourri des situations que vous avez pu faire remonter au cours de nos travaux. Je pense à la situation de la commune de Plouvien, dans le Finistère, évoquée par Nadège Havet et Michel Canévet, qui a cédé une vingtaine d'hectares de son territoire pour que la loi Littoral ne s'applique plus à elle ; je pense aussi à la problématique du maintien des activités pastorales dans la baie du Mont-Saint-Michel, évoquée par Sébastien Fagnen - les exemples sont nombreux. Le rapport mentionne explicitement, pour les soutenir, plusieurs dispositions de la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine que nous avons adoptée hier, et dont le rapporteur était notre collègue Jean-Marc Boyer.
J'en viens aux grandes orientations de mon rapport.
En matière de bilan, le rapport met l'accent sur trois constats.
Premier constat : le bilan de ces deux lois est globalement très positif, comme cela est apparu de façon unanime dans tous nos travaux - lors des auditions comme lors des déplacements.
Ces deux lois apparaissent comme des « lois cathédrales » ou, pour reprendre la formule du préfet du Pas-de-Calais lors de notre déplacement dans ce département, des « monuments ». Elles ont permis de préserver les paysages et l'environnement, loin des dérives qui ont pu être observées chez certains de nos voisins européens - je pense à l'Italie et à l'Espagne -, et ces paysages contribuent aujourd'hui à l'attractivité des territoires littoraux et montagnards. Nous avons pu relever, dans le cadre de la consultation des élus locaux, que cette perception était partagée par les élus des territoires concernés : entre 70 % et 80 % des élus de la montagne et du littoral ayant répondu à la consultation portent un jugement positif sur ces lois.
Deuxième constat : le rapport met en avant deux bémols à ce bilan positif.
Premier bémol, ces deux textes sont insuffisamment adaptés aux spécificités des territoires : le principe de différenciation est insuffisamment mis en oeuvre, alors que, pour reprendre le discours du président Giscard d'Estaing à Vallouise, le 23 août 1977, « on doit [...], dans la montagne, faire du sur-mesure, et non pas appliquer aveuglément un règlement ou une norme nationale ». J'ai relu ce discours à l'occasion de nos travaux ; il figure en annexe du rapport et je vous invite à le lire : vous en constaterez la grande modernité et même l'aspect précurseur.
Entre deux tiers et 80 % des élus des territoires concernés ont exprimé le ressenti d'une insuffisante adaptation aux spécificités des territoires dans le cadre de la consultation, et ce ressenti est revenu comme un fil rouge au cours de nos déplacements.
Ces textes appliquent les mêmes règles à tous les territoires : le littoral finistérien est traité comme le littoral du Pas-de-Calais ; les communes réunionnaises, qui ont les pieds dans l'eau et la tête dans les nuages, se voient appliquer les mêmes règles que les communes landaises ; les îles sont traitées comme le continent, et les lacs de montagne sont strictement soumis au régime de la loi Littoral, sans que soient prises en compte les autres contraintes qui limitent leur développement ou leur accompagnement.
Second bémol d'importance : les règles d'urbanisme constituent un irritant majeur pour les élus comme pour les acteurs économiques locaux, surtout sur les territoires où s'applique la loi Littoral. Les deux lois sont jugées déséquilibrées en faveur de la protection et au détriment de l'aménagement et du développement. Dans le cadre de la consultation, 60 % des élus du littoral ont ainsi estimé que la loi Littoral était déséquilibrée en faveur du volet protection.
Au-delà de ce déséquilibre, les règles d'application sont complexes, notamment en raison de leur caractère souvent jurisprudentiel ; la pertinence de certaines d'entre elles peut être interrogée et elles sont souvent perçues comme insuffisamment adaptées à la diversité des territoires. Le rapport comporte des développements précis sur des revirements de jurisprudence, par exemple sur la notion de « village » en loi Littoral, expliquant ce ressenti des élus et des porteurs de projets. Figurent aussi dans le rapport des cartes illustrant le caractère parfois absurde de l'application de la loi Littoral sur l'ensemble du territoire communal.
Troisième et dernier constat : l'application de ces textes se télescope avec de nouveaux enjeux. Ces lois doivent aujourd'hui accompagner les transitions des territoires montagnards et littoraux.
Le principal enjeu est bien entendu la question du dérèglement climatique qui frappe de plein fouet ces territoires. Nous avons tous été marqués par les chiffres impressionnants mentionnés par la présidente de Météo France lors de la table ronde du 31 mars dernier : elle évoquait, par exemple, le risque d'hiver faiblement enneigé pour 90 % des stations de sport d'hiver à l'horizon 2050 - c'est-à-dire demain !
Nos déplacements nous ont permis de confirmer le caractère vertigineux de cet enjeu. Je pense, par exemple, à notre visite émouvante et visuellement spectaculaire au hameau de La Bérarde, dans l'Isère, hameau qui fait partie du parc national des Écrins. Merci encore au président Gontard d'avoir inclus cette étape dans notre déplacement : c'était un moment fort, y compris dans l'accueil empreint de très forte émotion que nous avons reçu de la part de la population et des élus de la commune. Je pense à l'ancien maire de la commune de Saint-Christophe-en-Oisans, qui ne s'est pas représenté, et dont la santé psychique a probablement été impactée par cet événement douloureux. Je pense aussi à la visite du site du Léhan à Treffiagat, dans le Finistère, où un quartier entier doit être relocalisé pour cause de submersion marine. Je pense, enfin, aux chiffres tout bonnement effarants évoqués par des élus du littoral du Pas-de-Calais quant au recul du trait de côte : dans certaines communes, ce dernier a déjà reculé de 300 à 400 mètres au cours des trente dernières années.
Au-delà de ces enjeux liés au dérèglement climatique, les territoires montagnards et littoraux sont confrontés à d'autres enjeux, souvent communs : le développement touristique, les difficultés d'accès au logement, qui ne sont pas sans lien avec l'attractivité touristique, ou encore les enjeux de développement de certains secteurs d'activité comme l'agriculture.
Telles sont les grandes orientations de la partie « bilan » du projet de rapport.
J'en viens à la partie « propositions », qui est davantage prospective.
Comme je l'avais annoncé lors de l'audition de la ministre Françoise Gatel, il ne s'agit pas, à mes yeux, de faire la « révolution » des lois Montagne et Littoral. Ces propositions peuvent être synthétisées en quatre verbes : conforter, ajuster, différencier et actualiser, c'est-à-dire : conforter les grands principes de ces lois, qui ne sont pas remis en cause ; ajuster certaines dispositions, notamment en matière d'urbanisme, pour prendre en compte les difficultés - en particulier socio-économiques - qui remontent du terrain ; différencier ou, dit autrement, territorialiser l'application des règles, pour ne pas laisser à la seule jurisprudence le soin de territorialiser ; actualiser ces textes pour prendre en compte les nouveaux enjeux.
Le rapport dégage donc cinq axes de proposition, qui se déclinent en trente-six recommandations. Pour être synthétique, je ne reviendrai pas sur l'intégralité de ces recommandations ; j'évoquerai un certain nombre d'entre elles, mais je suis, bien entendu, prêt à répondre à toutes vos interrogations sur les autres recommandations.
Premier axe : réaffirmer les grands principes des deux lois.
Au vu de leur bilan positif et de leur apport pour les territoires montagnards et littoraux, il convient d'en maintenir les grands principes, voire de les conforter. Ce premier axe comporte quatre recommandations dont deux, essentielles, sont liées aux instances de gouvernance - plus « installées » dans le « paysage » pour les zones de montagne - pour faire entendre la voix des territoires montagnards et littoraux.
Nous proposons ainsi, d'une part, de préserver et de renforcer les instances de gouvernance de la montagne - à savoir le Conseil national de la montagne (CNM), qui s'est réuni de manière épisodique au cours des dernières années, et les comités de massif, qui font l'objet de l'attention presque unanime des acteurs du territoire -, en prévoyant notamment une co-présidence des comités de massif par un préfet de département, et non par le préfet de région, qui n'est bien souvent pas issu des territoires de montagne, et la déclinaison valléenne de ces comités (recommandation n° 3).
Nous proposons, d'autre part, de préserver les outils opérationnels de la politique du littoral, à savoir le Conservatoire du littoral, et de doter le littoral, en s'inspirant des instances de gouvernance de la montagne, d'instances de gouvernance appropriées : il serait ainsi pertinent de faire évoluer le Conseil national de la mer et des littoraux (CNML) et de créer, au sein des comités maritimes de façade, et par analogie avec les comités de massifs des secteurs de montagne, des « comités de littoral », plus à même de s'approprier les enjeux de proximité (recommandation n° 4).
Deuxième axe : réaffirmer l'importance d'une politique de différenciation en faveur des territoires montagnards et littoraux.
Cet axe comprend sept recommandations et s'appuie sur un constat simple : certaines lois ne sont pas adaptées aux spécificités de ces territoires, et ces spécificités ne sont par ailleurs pas suffisamment connues de l'État central, ou comprises par lui.
J'évoquerai plusieurs recommandations : l'inclusion, dans les études d'impact des projets de loi, d'une analyse de leur application aux territoires montagnards et littoraux (recommandation n° 6), afin de s'assurer de la prise en compte des spécificités de ces territoires et de l'émergence d'une culture de l'administration d'État ; la désignation, dans chaque ministère, d'un référent « montagne » et d'un référent « littoral », ce qui permettra de renforcer la connaissance, par les administrations centrales, des spécificités des territoires montagnards et littoraux ainsi que des dispositions des deux lois - on ne se contenterait pas d'une personne chargée de l'interministériel auprès du Premier ministre (recommandation n° 7) - ; l'adaptation de certaines dispositions législatives et réglementaires aux spécificités de la montagne et du littoral (recommandations nos 10 et 11). En effet, le rapport identifie certaines dispositions dont l'adaptation paraît indispensable. En montagne, il s'agit de la durée des études et des enquêtes administratives, qui devrait évoluer en raison de la période limitée pendant laquelle les travaux sont possibles ; de la compétence Gemapi (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations), à adapter aux écoulements torrentiels - j'indique à cet égard que nous avons adopté hier en séance publique, sur l'initiative de Jean-Yves Roux, un dispositif de solidarité amont/aval, sur lequel nous devrons encore travailler. En zones littorales, la compétence Gemapi devrait être adaptée à la problématique du recul du trait de côte et il faudrait que des mesures en faveur du pastoralisme littoral soient mises en place.
Troisième axe : apporter des réponses concrètes et pragmatiques, dans le respect des grands principes de ces deux lois, aux irritants en matière d'urbanisme.
Il n'est pas possible pour le Sénat, représentant des collectivités territoriales, de ne pas évoquer ces problématiques et de ne pas faire de propositions concrètes dans ce domaine. Comme je le disais à l'instant, ces questions ont été évoquées systématiquement au cours de nos déplacements dans les territoires soumis à la loi Littoral.
Les dix recommandations en la matière sont organisées selon deux angles.
Premier angle : clarifier et accompagner.
Tout d'abord, il faut clarifier un certain nombre de règles, car ces lois, notamment la loi Littoral, ont été construites de manière jurisprudentielle. Cela crée de l'insécurité juridique pour l'ensemble des acteurs. La recommandation n° 12 appelle ainsi à intégrer dans la loi les critères d'identification de certaines notions des lois Montagne et Littoral - urbanisation en continuité, espaces proches du rivage, capacité d'accueil, notamment -, et la recommandation n° 13 appelle à l'élaboration d'une circulaire à l'attention des collectivités territoriales et des services de l'État, compilant de manière claire et exhaustive le droit et la jurisprudence applicables.
Ensuite, il convient d'accompagner. En effet, il ressort de la consultation des élus locaux et des échanges que nous avons eus lors des différents déplacements que les élus locaux se sentent bien seuls et qu'ils sont souvent dépassés par des règles illisibles. Outre des programmes d'information et de formation (recommandation n° 14), il est essentiel que le rôle des services de l'État évolue, d'une posture de contrôleur à celle de conseiller et d'accompagnateur (recommandation n° 15).
Second angle d'action en matière d'urbanisme : le rapport prévoit un certain nombre d'assouplissements circonscrits face à des situations souvent incohérentes, et inconfortables pour les élus locaux et les acteurs du développement local.
J'apporterai deux précisions à cet égard.
Première précision, il ne s'agit pas de faire le Grand Soir et de supprimer toutes les contraintes. Il faut modifier ces lois « avec une main tremblante » et donc procéder à des assouplissements limités et ciblés ; je reste, à cet égard, marqué par l'audition des chambres d'agriculture, demandeuses d'assouplissements, mais appelant à la plus grande prudence, car ces règles sont aussi protectrices des terres agricoles.
Seconde précision, j'ai parlé tout à l'heure du dérèglement climatique qui perturbe l'application des lois Littoral et Montagne, mais un autre dérèglement est intervenu depuis les années 1980 : le dérèglement normatif. Il y a quarante ans, la réglementation de l'environnement n'avait pas la même ampleur ; il y a quarante ans, le ZAN (« zéro artificialisation nette ») n'existait pas... La sédimentation de règles cumulatives, concurrentes, voire parfois contraires, et les « injonctions contradictoires » ont été soulignées par la totalité des élus locaux lors de nos déplacements : elles rendent encore plus nécessaires certains assouplissements ciblés et limités.
Le rapport comprend donc des propositions concrètes et pragmatiques, par exemple en matière de densification et de mobilisation des « dents creuses » (recommandation n° 16) ou en faveur du maintien et du développement de l'agriculture en zones littorales (recommandation n° 20).
Quatrième axe : appliquer une véritable différenciation - c'était le fil rouge de notre mission d'information -, et faire de la loi Montagne une « loi des montagnes » et de la loi Littoral une « loi des littoraux ». Cette question concerne bien entendu au premier chef les règles d'urbanisme, mais pas uniquement.
Le premier objectif doit être, selon moi, de redonner la main aux acteurs locaux. Pour cela, l'ingénierie territoriale et la planification sont des préalables incontournables. Il convient de les renforcer, et c'est le sens de la recommandation n° 22.
Surtout - et c'est là une proposition forte du rapport -, il me paraît indispensable de renforcer le rôle du schéma de cohérence territoriale (Scot) pour en faire le pivot de la différenciation territoriale (recommandation n° 23) : les Scot doivent définir de manière précise les notions pertinentes des lois Littoral et Montagne, et pouvoir « faire écran » aux lois Littoral et Montagne. Cette formulation peut ne pas être limpide ; je la précise donc : il faut qu'une autorisation d'urbanisme délivrée sur le fondement de l'interprétation faite par le Scot ne puisse plus être jugée non conforme à la loi Littoral - tel peut être le cas aujourd'hui, ce qui est incompréhensible pour les élus et pour la population. Enfin, le rapport propose que le Scot puisse définir le périmètre d'application de la loi Littoral sur le territoire communal, tout en préservant la bande des 100 mètres et les espaces proches du rivage. Autrement dit, le Scot pourra décider que la loi Littoral ne s'applique plus sur l'ensemble du territoire d'une commune, ce qui conduit aujourd'hui à des situations absurdes - on l'a vu dans le Finistère, comme au bord du lac de Serre-Ponçon, et notre collègue Sébastien Fagnen l'a également évoqué lors de nos auditions à propos de la Manche.
Le deuxième objectif est la prise en compte de certaines situations locales, directement dans la loi ou en permettant aux documents d'urbanisme des territoires concernés de différencier certaines règles. Je pense bien entendu, chers collègues bretons, aux communes insulaires. Le rapport reprend donc à son compte le principe d'une loi « îles » (recommandation n° 24), permettant de mettre en place des règles - pas seulement en matière d'urbanisme - adaptées aux spécificités insulaires. Je pense aussi, vous vous en doutez, à la situation des grands lacs, de montagne mais aussi de plaine. C'est une question importante à mes yeux ; elle l'est aussi pour plusieurs d'entre vous.
Comme le précise le rapport, nous avons fait des recherches sur les raisons qui ont conduit à inclure les grands lacs dans le champ de la loi Littoral. Aucun élément des travaux préparatoires de la loi de 1986 ne permet de comprendre ce qui a justifié l'application de cette loi aux lacs de plus de 1 000 hectares ! Par ailleurs, la liste des lacs soumis à la loi Littoral n'est consolidée nulle part : en 2015, un document du ministère mentionnait sept lacs concernés ; en 2018, un autre document en ajoutait trois autres, alors que le total doit certainement être plus proche de la vingtaine. C'est assez sidérant !
En la matière, le rapport formule deux recommandations.
Tout d'abord, il s'agit de sécuriser le champ d'application de la loi Littoral à ces lacs (recommandation n° 25) en clarifiant les modalités de calcul de leur superficie, en faisant procéder par le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) à la mesure de la superficie des lacs soumis à la loi Littoral - M. Mathieu Lefèvre, ministre délégué, s'y était engagé -, et, enfin, en établissant une liste consolidée, publiée par décret, des plans d'eau intérieurs et des communes riveraines soumis à la loi. Nous avons reçu du ministre Lefèvre un courrier indiquant qu'il avait missionné le Cérema pour effectuer ces calculs, afin que nous puissions disposer d'une feuille de route cohérente.
Ensuite, en miroir avec la recommandation n° 23, pour les lacs de plus de 1 000 hectares, le rapport propose de permettre au Scot de limiter l'application de la loi Littoral à une partie du territoire des communes riveraines, tout en préservant la bande des 100 mètres. Je remercie le rapporteur Jean-Marc Boyer d'avoir accepté hier, en séance publique, un amendement en ce sens, que nos collègues ont voté. Je précise que, faute de Scot, cette proposition resterait applicable : le rapport rappelle la possibilité pour un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de « valoir » Scot, comme nous avons d'ailleurs pu le constater dans le Pas-de-Calais. Je souligne que la main resterait aux élus : sur un territoire, par exemple pour les bords des lacs naturels, les élus pourront décider de ne rien changer à la réglementation applicable. J'ajoute que, pour les lacs de montagne, l'application de la loi Montagne prendrait le relais si le Scot écartait l'application de la loi Littoral.
Le cinquième et dernier axe, qui comprend huit recommandations, consiste à apporter des réponses aux nouveaux enjeux des territoires littoraux et montagnards, notamment à l'enjeu majeur de l'habitabilité.
Je souligne l'importance de la recommandation n° 29 : il faut « changer de braquet » pour adapter les politiques publiques et les règles applicables dans ces territoires pour prendre en compte les risques liés au dérèglement climatique. Il faut notamment intégrer la problématique de l'habitabilité dans les réflexions prospectives, renforcer la culture du risque chez tous les acteurs, notamment dans la population, mettre en place, pour les territoires dont l'habitabilité est en question - l'exemple de La Bérarde l'illustre bien - des cellules d'accompagnement sur la durée, ou encore permettre aux Scot d'assouplir les conditions de relocalisation en discontinuité en cas de recul du trait de côte ou d'exposition aux risques naturels en montagne.
Par la recommandation n° 30, nous proposons de lancer un « programme national digues/ouvrages côtiers », sur le modèle du « programme national ponts », en réponse à des attentes fortes des élus du littoral et de la montagne. À la recommandation n° 34, nous proposons de garantir la solidarité entre les bassins versants en rendant obligatoire la taxe en vue de financer la Gemapi et en faisant des recettes de cette taxe un outil mutualisé de la gestion de la ressource en eau et de la prévention des inondations. Hier, sur ma proposition, le Sénat a adopté un amendement en ce sens lors de l'examen de la loi Montagne 3.
En matière de tourisme et de logement, nous proposons le lancement d'un plan national de rénovation de l'immobilier touristique en montagne et sur le littoral, qui comprend notamment les centres de vacances ; nous formulons aussi des recommandations concrètes à la problématique des « lits froids » dans ces territoires (recommandations nos°32 et 33).
Monsieur le président, mes chers collègues, voilà les grandes orientations du rapport et ses principales recommandations. Je ne peux pas toutes les évoquer en détail, mais elles figurent dans le projet de rapport qui vous a été transmis. J'espère que ce projet, qui balaie un large spectre des problématiques de ces territoires et s'appuie sur notre intense travail de ces cinq derniers mois, suscitera un large accord au sein de notre mission d'information.
J'espère aussi que ce travail inédit débouchera sur des réponses concrètes, par exemple par le biais d'amendements ou de propositions de loi déposés dans les prochains mois, comme nous l'avons fait hier avec la proposition de loi Montagne 3. Toutefois, toutes les recommandations ne sont pas d'ordre législatif : j'espère donc surtout que le rapport contribuera à ce que les problématiques propres à nos territoires littoraux et montagnards soient mises à l'ordre du jour du débat politique, dans la perspective des prochaines élections présidentielle et législatives. À titre personnel, il me semble que, au regard du projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement que nous nous apprêtons à examiner en séance, nous avons encore du travail pour faire comprendre que ces questions concernent non seulement les métropoles et les agglomérations, mais aussi les villages. Mes chers collègues, je vous invite donc à vous emparer de nos recommandations. La campagne présidentielle de 2027 ne pourra pas passer outre les sujets que nous avons abordés.
Avant d'en venir à vos éventuelles questions et remarques, je souhaite vous proposer, comme le veut la tradition, un titre pour le rapport : « Loi Montagne, Loi Littoral : face aux nouveaux enjeux, conforter, adapter et différencier ».
M. Jean Bacci. - Je félicite le rapporteur de son travail complet sur tous les aspects des deux lois en question. Je cautionne tout à fait ses recommandations. Quelques-unes me semblent particulièrement importantes : les recommandations nos 23 et 26 se rejoignent, pour que la différenciation contenue dans les Scot soit prise en compte, afin que l'on puisse déterminer les parties du territoire d'une commune ayant vocation à être soumises à la loi Littoral et d'autres soumises à la loi Montagne. J'espère que ces recommandations seront mises en avant.
La recommandation n° 31 concerne les glaciers qui, en raison de la hausse des températures, vont connaître de plus en plus de transformations. Les couloirs d'avalanche risquent de se multiplier, et des événements tels que celui qui s'est produit dans le hameau de La Bérarde risquent de se reproduire de plus en plus souvent. La recommandation n° 32 est également d'importance : il est nécessaire de travailler sur la rénovation de l'immobilier touristique, tant en montagne que sur le littoral.
M. Simon Uzenat. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, je vous félicite de votre travail et de la grande ouverture d'esprit avec laquelle vous avez mené les auditions. L'état d'esprit général du rapport nous convient : il reconnaît les apports positifs des lois Littoral et Montagne, pose des constats que nous partageons, et nous sommes d'accord avec les axes de recommandation que vous formulez.
Je soulignerai tout d'abord les recommandations qui nous paraissent très positives, avant de signaler quelques points d'attention.
Nous souscrivons pleinement à la recommandation n° 4 relative à la création d'un « Observatoire des territoires montagnards et littoraux ». Un tel outil serait très utile pour nos collectivités. Nous partageons également la recommandation n° 5 qui vise à inscrire le principe de différenciation dans la loi Littoral ; il s'agit d'un fil rouge du rapport, qui devra être décliné concrètement. De même, la recommandation n° 6, qui vise à inclure dans les études d'impact des projets de loi une analyse de leur application aux territoires littoraux et montagnards, nous semble pertinente. Nous devrons également avoir à coeur de prendre en compte cette recommandation dans les propositions de loi que nous déposons.
Pour ce qui est de l'intégration de certains critères précis contenus dans les lois Montagne ou Littoral comme les capacités d'accueil, qui ont conduit la justice administrative à retoquer certains Scot, la recommandation n° 12 me semble correspondre à un point attendu par les élus locaux. Par-delà les sensibilités des uns et des autres, nous nous retrouvons sur la recommandation n° 16 relative à la mobilisation des « dents creuses », tout comme sur la recommandation n° 20, qui vise à soutenir l'agriculture dans les territoires littoraux. Cette recommandation n'est pas seulement un slogan ou une incantation : elle est déclinée selon des points précis qui nous paraissent aller dans le bon sens. Enfin, les autres collègues bretons auront l'occasion de revenir sur l'importance de l'appel à une « loi îles » formulé par la recommandation n° 24.
Néanmoins, certaines recommandations appellent des points de vigilance. C'est une affaire de mots, mais la recommandation n° 15 propose de « faire évoluer le rôle des services de l'État [...] d'une posture de contrôleur à celle de conseiller et d'accompagnateur ». Pour notre part, nous n'entendons pas opposer ces deux postures : même lorsque l'État exerce une fonction de conseil et d'accompagnement, il doit tout de même toujours avoir un rôle de contrôle, car on ne peut pas exclure que quelques élus locaux, certes très minoritaires, ne jouent pas le jeu. Dans ce cas, il faudra que l'autorité de l'État soit respectée.
Nous partageons l'esprit général de la recommandation n° 23, mais là encore il y a une affaire de mots : l'expression « faire écran » pourrait prêter le flanc à quelques instrumentalisations, puisqu'elle laisse à penser que les élus locaux pourraient faire exactement ce qu'ils veulent. Il me semble que nous pourrions faire passer le message autrement en simplifiant le cadre des plans locaux d'urbanisme (PLU) pour leur conférer davantage de sécurité, sans pour autant laisser entendre qu'il serait possible de faire abstraction des lois Littoral et Montagne.
Deux observations au sujet de la recommandation n° 33. Tout d'abord, monsieur le rapporteur, je ne comprends pas votre raisonnement concernant la modification du bail réel solidaire (BRS) pour les travailleurs saisonniers. Par ailleurs, l'étude de l'institution d'une taxe locale sur les logements meublés non occupés se justifie, mais j'émets quelques réserves au sujet de « la conditionnalité de certains avantages à un nombre minimal de jours de location » ; certes, nous comprenons le problème des « lits froids », mais au lieu de développer les locations de courte durée, il nous semble que l'enjeu est au contraire d'accompagner le logement à l'année. Il y a là un point de vigilance, qui n'acte pas non plus un désaccord majeur.
Enfin, la recommandation n° 35 n'aborde que les territoires de montagne et non les territoires littoraux. Or, même si les difficultés sont sans doute plus importantes dans les territoires de montagne, elles existent aussi dans les territoires littoraux. Avec d'autres parlementaires, nous proposons de mobiliser la taxe de séjour additionnelle pour développer l'offre de transport. Il aurait peut-être été pertinent de remettre l'ouvrage sur le métier sur ce point.
M. Michel Canévet. - Je remercie à mon tour le rapporteur de ses recommandations, qui me semblent tout à fait sensées. Elles recensent bien nos préoccupations : les décisions que les élus ont prises dans les Scot doivent être appliquées, et ceux-ci doivent devenir des vecteurs indicatifs des capacités de construction. Les recommandations vont donc dans le bon sens. En Bretagne, nous sommes attachés à ce que les îles deviennent non pas des sanctuaires, mais des endroits où l'on peut vivre. Le rapport me semble avoir bien pris cela en compte.
La recommandation n° 17 sur les travaux portant sur des constructions existantes me semble pleine de bon sens. Les divers ouvrages présents le long du littoral, qui doivent être reconstruits face aux assauts de la mer, sont-ils bien inclus dans cette recommandation, ou celle-ci ne concerne-t-elle que les habitations ?
M. Sébastien Fagnen. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, à l'instar de M. Uzenat, je vous remercie au nom du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain de la conduite de vos travaux, de la grande qualité des auditions, de l'écoute dont vous avez fait preuve et de l'exhaustivité des réflexions.
La tâche était ardue : nous nous sommes attelés à réfléchir à l'évolution de deux monuments de la législation française, alors qu'il est parfois délicat d'ouvrir le débat à leur propos. Nous l'avons fait sans posture ni caricature, et c'est heureux. Nous sommes ainsi parvenus à un rapport équilibré, qui s'inscrit dans la philosophie que nous partageons : il faut actualiser ces deux lois - en tant que Manchois, je suis évidemment plus à l'aise pour évoquer la loi Littoral - au regard des quarante ans d'expérience dont nous disposons, en raison de l'évolution du contexte. Il fallait combler un angle mort, légitimement absent de l'esprit du législateur en 1986, à savoir les effets du changement climatique. Les recommandations formulées en ce sens dans l'axe 5 du rapport permettent de mener une action volontariste en la matière.
Monsieur le rapporteur, je vous remercie d'avoir évoqué avec les divers intervenants des questions relatives au périmètre d'application de la loi Littoral, qui doit être non pas amoindri, mais doit retrouver toute sa pertinence alors que son application repose avant tout sur la jurisprudence. Les conséquences du changement climatique sont d'ores et déjà intégrées dans la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat-résilience, qui différencie des zones menacées par le recul du trait de côte à court terme, entre 0 et 30 ans, et d'autres exposées à ce risque d'ici 30 à 100 ans.
Comme le titre du rapport l'indique, il faut ajuster la loi Littoral aux effets du changement climatique. Le rapport recommande d'autres dispositions qui s'intègrent dans un paysage législatif lui-même très mouvant en matière d'urbanisme, notamment pour ce qui est du comblement des « dents creuses », qui permet de construire dans des espaces déjà urbanisés dans le respect des règles d'urbanisme, en évitant la fuite en avant de l'étalement, qui grèverait les paysages de nos communes littorales ou montagnardes.
Ce travail aujourd'hui consensuel est le fruit de nos auditions et de nos visites de terrain. Il fait remonter des problématiques que nous avons perçues au plus près des territoires. Les quatre représentants de mon groupe voteront le rapport.
Mme Jocelyne Antoine. - À mon tour, je félicite le rapporteur de la qualité de son travail et le président de son souci d'équilibre. Ces lois ont quarante ans : nous avons mené une évaluation assez fine de leur application, qui nous permet d'envisager des évolutions sans les bouleverser ou toucher aux monuments qu'elles représentent. Pour la première fois, quelques paragraphes concernent les lacs intérieurs de plaine, dont on ignore toujours comment ils ont été intégrés à la loi Littoral.
La recommandation n° 23 précise que, sans toucher à la bande des 100 mètres, les Scot pourraient procéder à des aménagements de la loi Littoral. Monsieur le rapporteur, vous avez précisé à l'oral qu'en l'absence de Scot, les décisions de PLUi pourraient également s'appliquer. Le cas se présente autour des grands lacs de plaine de la région Grand Est, où un Scot n'est pas toujours en vigueur. Dès lors, si la rédaction de la recommandation n'est pas précisée en ce sens, celle-ci ne pourrait pas s'appliquer dans ces territoires. Peut-on ajouter une telle précision ? Il s'agit non pas de substituer le PLUi au Scot, bien sûr, mais de garantir l'application de la mesure en l'absence de Scot.
Mme Nadège Havet. - Je m'associe à mon tour aux félicitations émises par nos collègues. Nous avons découvert certaines dispositions de la loi Montagne, et nous avons aussi découvert que certaines dispositions de la loi Littoral s'appliquaient en montagne. Toutes les recommandations reprennent les propos que nous avons entendus lors des auditions et de nos rencontres avec les élus locaux. Ces recommandations permettent à chacun d'avancer. La recommandation n° 24 sur la « loi îles » nous tient particulièrement à coeur.
Je souligne que nous avons peu souvent l'occasion d'évaluer deux lois en même temps. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, je vous félicite du travail remarquable que vous avez accompli en un temps aussi contraint.
M. Jean Sol. - Je m'associe aux félicitations adressées au rapporteur, qui a abattu un travail inédit et considérable. Les élus des territoires littoraux et montagnards se retrouvent dans les recommandations formulées. La recommandation n° 16, qui vise à faciliter la mobilisation des « dents creuses » me semble particulièrement importante, tout comme la recommandation n° 17, qui prévoit « d'assouplir, en zone de montagne comme dans les communes littorales, le régime de reconstruction à l'identique de bâtiments en discontinuité, y compris les anciens chalets d'alpage, en permettant des adaptations et extensions limitées ».
La recommandation n° 22 vise à renforcer l'ingénierie, comme de nombreux maires le demandent. Enfin, nous avons parlé des recommandations nos 23 et 26 relatives aux Scot. L'idée d'un « programme national digues / ouvrages côtiers » proposée à la recommandation n° 30 me semble intéressante, tout comme les mesures concernant les glaciers avancées à la recommandation n° 31, ou le lancement d'un plan national de rénovation de l'immobilier touristique en montagne et sur le littoral proposé par la recommandation n° 32.
M. Guillaume Gontard, président. - Avant de laisser la parole au rapporteur, je souhaite rappeler ma position particulière sur les orientations du rapport.
Je remercie de nouveau le groupe Union Centriste d'avoir demandé la création de cette mission d'information : l'évaluation de ces deux lois cathédrales était utile. Je me réjouis de l'excellent état d'esprit qui a présidé à nos travaux, et du binôme que nous avons formé, monsieur le rapporteur. Nos travaux, nos auditions et nos déplacements étaient passionnants. Ils ont permis une analyse combinée de l'application de ces deux lois ; quoi qu'il en soit, ce travail sera utile.
Je me reconnais dans plusieurs constats dressés par le rapport, qu'il s'agisse du bilan très positif des deux lois, du défaut de mise en oeuvre du principe de différenciation entre territoires montagnards et littoraux, ou encore de l'accent mis sur l'enjeu incontournable du dérèglement climatique.
Je suis en accord avec une majorité des 36 recommandations du rapport, notamment celles qui sont relatives à l'accompagnement des élus en matière de planification ou d'ingénierie, ou encore celles qui appellent à un changement de braquet pour l'adaptation au dérèglement climatique. Le rapport insiste notamment sur l'accompagnement humain et psychologique des élus et de la population dans les territoires où l'habitabilité est en question, souvent confrontés à ces problématiques dans une grande solitude.
Pour autant, je suis en désaccord avec la colonne vertébrale de ce rapport, et je déplore de nombreux manques. Je regrette que le rapport n'aille pas plus loin sur divers sujets, notamment pour la préservation des glaciers, enjeu essentiel au regard de leur rôle écologique, hydrologique, climatique, paysager, culturel et scientifique. Je pense également à d'autres problématiques comme l'accès aux services publics, aux soins, ou les mobilités, qui ne sont qu'esquissées et restent en retrait par rapport aux dispositions de la loi Montagne 3 que le Sénat a adoptée hier, qui me semblent déjà insuffisantes.
Je regrette surtout l'approche globale et les recommandations du rapport en matière d'urbanisme, qui vont dans le sens de l'affaiblissement des deux lois. Le rapport s'inscrit malheureusement dans la logique actuelle de simplification, déjà à l'oeuvre lors de l'examen du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, qui continue d'affaiblir des normes pourtant indispensables.
Pour ma part, je considère au contraire que ces lois visionnaires sont adaptées aux défis du dérèglement climatique et de la limitation de l'artificialisation des sols. Selon moi, toute modification de ces lois devrait améliorer la résilience des territoires face aux effets de la fonte des neiges et du recul du trait de côte. Nos travaux ont conduit à conforter ma position : ces textes ont créé des normes et des contraintes qui peuvent certes être gênantes pour les élus et les acteurs locaux, mais ce sont elles qui conduisent au bilan positif de ces textes, qui ont contribué à préserver les paysages des territoires montagnards et littoraux. Je vois donc une certaine contradiction entre le fait de saluer le bilan positif des deux lois pour ensuite proposer des mesures d'assouplissement, qui, à mon sens, portent atteinte à l'équilibre des textes.
Au fil des semaines, j'ai au contraire acquis la conviction qu'il fallait ne toucher à ces lois que d'une « main tremblante ». Quelques constats justifient ma position : si des problèmes d'urbanisme ont souvent été évoqués au cours de nos déplacements dans les littoraux - c'était par exemple le cas dans le Finistère -, ils ne sont pas centraux dans les territoires soumis à la loi Montagne. Certains acteurs locaux ont évoqué leur difficulté à conduire certains projets, mais ils ont aussi signalé que la majorité d'entre ces projets ont fini par aboutir. La loi a créé des contraintes, mais elle a tiré les projets vers le haut, en les cadrant et en leur imposant de respecter les paysages. Ces projets font d'ailleurs souvent la fierté des élus qui nous les ont présentés, comme cela a notamment été le cas lors de notre visite sur l'île de Batz. Un maire du Finistère nous indiquait ainsi que seule une faible proportion des projets d'urbanisme de sa commune étaient bloqués par l'application de la loi Littoral.
Je rappelle également les données du Cerema, transmises par la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) que nous avons entendue en juin dernier : l'artificialisation des sols est 2,6 fois plus importante sur le littoral que sur le reste du territoire, la pression foncière étant appelée à croître lors des prochaines années. Les territoires de montagne, quant à eux, représentent 10 % de l'artificialisation nationale annuelle pour 7 % de la population. Autrement dit, ces deux lois n'ont pas du tout empêché de construire dans ces territoires. La DHUP l'indique, dans sa réponse à notre questionnaire, aucun projet conçu intelligemment ne pourrait être bloqué en montagne si les mécanismes de dérogation déjà existants étaient mobilisés. Cela va de pair avec les recommandations au sujet de l'accompagnement et de l'ingénierie.
Nous avons eu de nombreux échanges avec le rapporteur, et j'ai formulé de nombreuses propositions de modification du rapport. Le rapport est déjà très dense et le rapporteur souhaite conserver un axe structurant de l'urbanisme : je le comprends et je le respecte.
Je remercie le rapporteur de son écoute et du dialogue que nous avons noué. Cependant, je voterai contre le rapport, et, en cohérence, j'ai demandé que mon nom n'y figure pas en tant qu'auteur. Je remercie le rapporteur d'avoir accepté cette décision : chacun d'entre nous peut être à l'aise avec son positionnement. Cela n'enlève rien au travail que nous avons réalisé ni à la matière contenue dans le rapport, qui servira à nos futurs travaux.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Monsieur Bacci, les témoignages recueillis dans notre région confirment l'impossibilité d'adapter, sur la bande proche des rivages, un certain nombre d'exploitations agricoles ou pastorales à leurs besoins en raison des dispositions de la loi Littoral.
Concernant la thématique des glaciers, je remercie M. le président d'avoir attiré notre attention sur ce sujet que je connais bien, le département où je suis élu en abritant plusieurs. Ce rapport d'information sénatorial permet, de façon novatrice, d'aborder explicitement et précisément cette problématique qui constitue trop souvent un non-dit, n'étant pas prise en compte par les décideurs politiques nationaux. Des spécialistes et des élus de terrain nous ont confirmé la nécessité d'élaborer un nouveau droit dédié aux espaces qui ne seront plus occupés par la glace. La recherche scientifique doit être ciblée sur ces zones pour comprendre leurs évolutions tout au long de l'histoire.
Un point de divergence majeur est apparu entre M. le président et moi-même. J'estime qu'il faut adapter les usages pour mieux maîtriser les répercussions des activités humaines, dont certaines se pratiquent depuis près de quarante ans, à l'instar de ce qui s'observe sur une portion du glacier de la Meije dans les Hautes-Alpes. Je respecte la position de M. Gontard ; nous avons pris acte de notre désaccord, tout en nous accordant sur le fait que cette problématique est importante.
Monsieur Uzenat, nous insistons dans la recommandation n° 15 sur le besoin de réinterroger l'action de l'État : il lui faut jouer un rôle de « conseiller » et d'« accompagnateur » des élus plutôt que de « contrôleur », mission régalienne qui doit toutefois demeurer.
Nous n'avons pas trouvé mieux que l'expression « faire écran » au sujet des Scot, au sein de la recommandation n° 23, pour expliciter la possibilité que ce document s'intercale entre, d'une part, les lois Littoral et Montagne, d'autre part, le PLU. Nous offrons aux élus le moyen de mener des adaptations. Je rappelle que les dispositions du Scot doivent toutefois correspondre à celles du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), fonctionnant comme des poupées gigognes. À chaque échelle de document de planification, l'État peut revenir dans le match pour échanger avec les élus.
Notre objectif, eu égard à la jurisprudence, était de redonner la main aux élus locaux sans instaurer de dérogation générale. L'outil de planification est la meilleure réponse pour prémunir les projets des défaillances de certains fonctionnaires d'État ou pour accompagner les élus quand ils en ont besoin.
Le BRS permet aux ménages les plus modestes d'accéder à la propriété. Si aucune disposition n'exclut à ce jour les travailleurs saisonniers de son bénéfice, ces derniers éprouvent plus de difficultés qu'un ménage classique pour y prétendre. Au travers de la recommandation n° 33, nous enverrons un signal aux stations touristiques. Les salariés présents durant plusieurs mois pourraient fixer leur résidence principale sur le territoire où ils travaillent. Toutefois, cette mesure positive ne résoudra pas de manière révolutionnaire la crise du logement dans les zones ultratendues.
Pour ce qui concerne la mobilité, je prends acte de vos remarques sur la recommandation n° 35. Bien que son libellé ne soit pas explicite, elle s'applique indifféremment aux territoires littoraux et aux zones de montagne.
Avec le soutien de Françoise Gatel et peut-être même du Président du Sénat, nous mettons un pied dans la porte en vue de l'indispensable élaboration d'une « loi îles », figurant dans la recommandation n° 24. Sur ce sujet, nous aurons un devoir de suivi législatif et réglementaire de nos propositions auprès des ministères. Un tableau a été intégré au rapport à cet effet, définissant un calendrier.
Monsieur Fagnen, nous avons examiné avec attention vos propositions sur le pastoralisme. Dans l'imaginaire collectif, « pastoralisme » et « littoral » sont deux concepts qui ne vont pas ensemble. Est mentionnée dans le rapport la nécessité d'appliquer un parallélisme des formes : dans ces espaces, il faut pouvoir mobiliser des mesures analogues à celles qui sont susceptibles d'être prises dans les zones de montagne au titre de la politique agricole commune (PAC). Je pense à l'indemnité compensatoire des handicaps naturels. Le directeur national de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO), lors de son audition, avait abordé la question sous l'angle du Marais poitevin. Il était donc nécessaire de souligner le besoin d'accompagner l'installation et la transmission des entreprises agricoles sur ces territoires.
Madame Antoine, je vous confirme qu'il est précisé dans le rapport, à deux reprises, que, en l'absence de Scot, un PLUi peut valablement en assurer la fonction.
Monsieur Sol, votre intervention faisait écho aux débats d'hier en séance lors de l'examen de la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine, dite loi Montagne 3. Sur ce texte, les discussions sémantiques ont été nourries sur les chalets d'alpage désaffectés et les bâtiments ruinés. Nous avons choisi d'intégrer à notre rapport une partie de la rédaction adoptée hier.
Il est absolument nécessaire de mettre dans le débat public la question des digues. Un certain nombre d'ouvrages neutralisés et non classés par l'État assurent la protection des populations, des espaces habités et des terres agricoles. Cet enjeu a donc été intégré à nos recommandations. Il faut un programme national sur cette thématique dans la perspective de l'examen des prochaines lois de finances. Il y va de la sécurité publique et civile.
De même, il est important d'accompagner l'immobilier de tourisme collectif. En effet, les Alpes, le Massif central et les Pyrénées subissent une désaffectation des centres de vacances. Cette évolution remet fortement en cause le modèle des stations de ski et la concentration urbaine autour. Si nous ne parvenons pas à remettre sur le marché les « lits froids » de ces structures d'accueil, réparties sur les territoires d'occupation diffuse de basse, de moyenne et de haute montagne, la sensibilisation des plus jeunes aux pratiques sportives de pleine nature ne se fera pas, et s'ensuivra une perte de la clientèle. Pourtant, ces espaces ne bénéficient pas d'un modèle touristique intégré hérité des années 1960 et 1970.
Je remercie les membres des groupes Les Républicains, Union Centriste et Socialiste, Écologiste et Républicain de leur soutien global à ces recommandations. Je regrette votre choix, monsieur le président, de refuser une partie de ce rapport. Vous aviez la possibilité d'exprimer votre opposition sur certains sujets marqueurs tout en annexant vos propres propositions par le biais d'une contribution de groupe. Ce choix ne remet nullement en cause nos travaux communs ni notre implication dans cette mission transpartisane. Vous vous êtes d'ailleurs déclaré en phase avec une part significative de nos recommandations.
Notre point de clivage majeur est l'urbanisme, ce qui reflète nos positionnements idéologiques respectifs. La DHUP a confirmé un taux de consommation des espaces et de production de bâti plus élevé dans les zones littorales et de montagne que dans d'autres territoires. Au cours de son audition, j'ai demandé à cette direction qu'elle affine ses données macroéconomiques pour que nous disposions d'une carte plus précise de la densification.
Je suis convaincu que, dans les unités touristiques nouvelles, sur les sites de sports d'hiver ou dans les stations touristiques denses et intégrées, le niveau de consommation est significatif ces vingt dernières années. Toutefois, regardez tout le Massif central et une grande partie du Jura, des pré-Alpes françaises ou des Pyrénées ! J'ai la faiblesse de penser que les compléments d'information demandés à la DHUP permettront de relativiser vos critiques, monsieur le président ; vous estimez, en effet, que nous avons déjà suffisamment construit. S'il y a eu des excès à certains endroits, il est possible d'accompagner dans d'autres les projets résidentiels, qu'ils relèvent de l'habitat permanent ou touristique, ou l'activité économique.
Par ailleurs, vous avez évoqué que, de manière paradoxale, la loi n'empêche rien. Certes, les projets complexes ont pu aboutir, mais à quel prix ? Je pense notamment aux études à réaliser. De nombreuses initiatives n'ont pas pu être menées à bien en raison du désengagement d'un acteur privé ou du découragement d'un élu.
Je garde en tête les propos du préfet du Pas-de-Calais lors d'un déjeuner de travail. Il nous a rappelé lui-même, représentant de l'État, les difficultés auxquelles il avait été confronté, à l'image des porteurs de projets. De fait, l'application de la loi Littoral et la non-stabilisation de la doctrine jurisprudentielle entraînent des blocages. C'est pourquoi j'ai souscrit, monsieur le président, à vos propositions relatives à l'ingénierie de proximité et au besoin de disposer d'un observatoire national destiné à objectiver la situation. Aussi, ce rapport sera aussi le vôtre.
M. Guillaume Gontard, président. - Mon groupe fournira une contribution.
Les recommandations sont adoptées.
La mission d'information adopte le rapport d'information et en autorise la publication.
La réunion est close à 16 h 00.