COMPTES RENDUS DE LA CE UNIVERSITES

- Présidence de M. Pierre Ouzoulias, président -

La réunion est ouverte à 14 heures.

Examen du rapport de la commission d'enquête

M. Pierre Ouzoulias, président. - Nous arrivons au terme des travaux de notre commission d'enquête, entamés le 24 mars dernier.

L'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 fixe à six mois la durée maximale des travaux d'une commission d'enquête. La rentrée universitaire et les élections sénatoriales nous ont conduits à faire le choix d'un examen et d'une éventuelle adoption du rapport au début du mois de septembre.

Merci pour votre mobilisation au sein de notre commission d'enquête. Vous avez été nombreux à consulter le rapport la semaine dernière, du 1^er au 4 septembre. Je remercie aussi chaleureusement notre rapporteure, pour la qualité de son travail, l'ambiance au sein de notre commission et sa capacité à écouter d'autres points de vue et à évoluer.

Dans le temps limité qui nous a été imparti, nous avons mené 34 auditions plénières et 12 auditions rapporteur. Au total, 87 personnes - présidents d'universités, directeurs d'unités de formation et de recherche (UFR), anciens ministres, économistes, représentants syndicaux, étudiants - ont été entendues. La commission s'est déplacée à deux reprises, à Reims et à Nantes. Notre rapporteure s'est également rendue, dans l'exercice de ses pouvoirs de contrôle sur place, à l'université Paris-Cité, pour assister à la réunion d'une commission d'examen des voeux dans le cadre de la procédure Parcoursup.

Nos relations au sein de cette commission ont été marquées par le respect, la confiance et le dialogue. Je vous remercie aussi d'avoir scrupuleusement veillé à ne pas divulguer nos travaux à l'extérieur.

Si nous ne partageons pas tous les orientations du rapport, nous sommes largement d'accord sur le bilan, et notamment sur l'état budgétaire catastrophique de l'université. Son modèle économique ne pourra pas fonctionner longtemps, avec un déficit qui devrait atteindre les 3 milliards d'euros en 2030. J'espère que la prochaine campagne électorale sera l'occasion de débattre de la place de l'université au sein de notre société.

Je vous rappelle que nos échanges sont confidentiels, nos travaux étant soumis au secret jusqu'à la publication de nos conclusions. Conformément à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 et au chapitre V de l'instruction générale du Bureau du Sénat, le rapport et ses conclusions ne peuvent être divulgués pendant un délai de vingt-quatre heures à compter de son dépôt, qui interviendra à l'issue de notre réunion. Dans ce délai, une demande de constitution du Sénat en comité secret peut être formulée par un dixième de ses membres ou le Premier ministre pour débattre de sa publication.

Ce délai expirerait donc mardi 8 septembre au soir. Si vous décidiez de l'adopter, le rapport serait présenté à la presse au cours d'une conférence de presse le mercredi 9 septembre à 11 heures. D'ici là, rien ne doit filtrer à l'extérieur. Toute infraction à cette règle expose aux peines prévues à l'article 226-13 du code pénal - un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende - et à l'article 8 ter du règlement du Sénat - interdiction de faire partie d'une autre commission d'enquête pour la durée du mandat restant à courir. Des exemplaires nominatifs vous ont été distribués contre émargement et il vous sera demandé de les restituer en fin de réunion.

Après l'exposé de la rapporteure, je céderai la parole à ceux d'entre vous qui souhaiteraient s'exprimer. Nous procéderons ensuite à l'examen des propositions de modification de la rapporteure, puis voterons ses recommandations et le titre du rapport. Nous nous prononcerons enfin sur l'adoption et la publication du rapport, auquel sera annexé le compte rendu de notre réunion.

Les éventuelles contributions des groupes politiques, qui seront annexées au rapport, doivent nous être adressées avant demain - mardi 8 septembre - à douze heures.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - Permettez-moi de joindre mes remerciements à ceux de notre président pour votre engagement et votre présence tout au long de nos travaux, menés tambour battant entre mars et juillet. Votre présence a permis d'enrichir les échanges et d'approfondir les réflexions, mais aussi de montrer notre mobilisation sur le sujet de l'enseignement supérieur et tout particulièrement de l'université, souvent mal connue et mal aimée du monde politique.

Mes remerciements vont ensuite à Pierre Ouzoulias pour la qualité de sa présidence, mais également pour les éclairages que ce fin connaisseur du monde universitaire a pu m'apporter et qui m'ont fait évoluer dans mes positions.

Notre commission d'enquête a fait oeuvre utile, avec l'objectif de proposer des leviers en faveur de l'excellence universitaire, qui est parfois fragilisée, notamment dans le premier cycle.

Notre président le rappelait en préambule de chacune de nos auditions : les universités constituent le socle du service public de l'enseignement supérieur. Parce qu'elles accueillent plus de la moitié des étudiants - 1,6 million -, elles occupent une place de premier plan dans la formation de la jeunesse. Elles jouent également un rôle majeur dans la recherche publique, et partant dans la préservation de la compétitivité, de la capacité d'innovation et de la souveraineté de notre pays. Cette place centrale les a conduites à absorber en première ligne les évolutions qui ont bouleversé, ces vingt dernières années, le paysage de l'enseignement supérieur, notamment les nombreuses réformes qui se sont succédé depuis la loi relative aux libertés et responsabilités des universités de 2007, dite loi LRU.

Dans un contexte budgétaire pourtant peu favorable, qui a notamment vu le déclin de la dépense publique par étudiant, les universités se sont adaptées à ces nouvelles réalités. Elles ont accru leurs responsabilités ; elles se sont regroupées pour être plus visibles au plan international ; elles ont mis en oeuvre les procédures Parcoursup et Mon Master. Cette faculté d'évolution doit être saluée, et notre commission d'enquête ne doit avoir ni pour objectif ni pour conséquence le procès d'une institution qui constitue l'un de nos biens publics les plus précieux.

Le champ de nos travaux était volontairement très délimité et d'une portée considérable : il s'agissait d'évaluer la place donnée à l'excellence académique dans le fonctionnement des établissements, ainsi que les moyens de renforcer la qualité de leurs missions de formation et de recherche. Cela nous a conduits à nous pencher sur la plupart des paramètres du modèle universitaire - et, ce faisant, sur un aspect souvent négligé de ce modèle : celui de l'enseignement à l'université, qui recueille souvent une moindre attention que l'organisation de la recherche.

Notre premier ensemble de constats confirme les inquiétudes qui avaient présidé au choix de ce sujet. Plusieurs indicateurs témoignent en effet d'une tendance à la dégradation de l'excellence des activités de formation et de recherche des universités.

Nos auditions ont donné lieu à des débats nourris sur la manière de mesurer cette excellence universitaire, nécessairement multidimensionnelle. Je vous propose de prendre appui sur les critères retenus de manière convergente par la plupart des acteurs : la réussite des étudiants, leur insertion dans l'emploi, le rayonnement de la recherche, et enfin la capacité à attirer les esprits les plus prometteurs.

C'est sur le plan de la réussite étudiante que les difficultés sont les plus criantes. Avec moins d'un tiers des étudiants obtenant la licence dans la durée prévue de trois ans, et près d'un sur deux n'obtenant aucun diplôme en cinq ans, le premier cycle enregistre un échec massif, qui place la France dans le peloton de queue des pays comparables et entraîne des coûts sociaux et financiers colossaux - évalués à 534 millions d'euros annuels par la Cour des comptes.

Si l'insertion professionnelle des diplômés d'un master ou d'une licence professionnelle universitaire est bonne d'un point de vue quantitatif, des questions se posent en revanche quant à sa qualité. L'adéquation entre le niveau de diplôme et la nature des emplois obtenus apparaît incertaine : l'enquête Génération mesure à cet égard le déclassement des jeunes diplômés, qu'elle évalue à 35 % pour les titulaires d'un master de littérature ou de sciences humaines et sociales. Le manque de données statistiques sur ce point, notamment depuis le déploiement de l'outil Insersup en 2023, ne nous permet malheureusement pas d'en savoir beaucoup plus - c'est l'un des angles morts de l'évaluation des universités.

La situation n'est pas plus satisfaisante en ce qui concerne la place des universités françaises dans la compétition scientifique internationale. Certes, le mouvement de rapprochement des universités a permis de créer des établissements plus visibles ; néanmoins, avec une dixième place dans l'édition 2026 du classement de Shanghai, les résultats français demeurent modestes.

Je connais les réserves méthodologiques que l'on peut avoir à l'encontre des classements internationaux ; c'est pourquoi j'ai également retenu la proportion des publications scientifiques françaises parmi les publications mondiales, qui, à 2,1 % en 2022, contre 28,3 % pour la Chine et 3,3 % pour l'Allemagne, témoigne d'un décrochage de la recherche française. Le rythme actuel de formation de docteurs ne permettra pas d'inverser cette tendance, puisque seulement 2 % des étudiants français poursuivent leur parcours en doctorat, contre plus de 5 % des étudiants allemands.

Il est enfin manifeste que les universités françaises ne parviennent plus à attirer et à retenir les meilleurs profils d'étudiants et de chercheurs étrangers. Entre 1980 et 2025, la France est passée du deuxième au huitième rang des pays les plus attractifs pour l'accueil des étudiants internationaux, et la dynamique d'accueil est désormais davantage tirée par les écoles de commerce et d'ingénieurs que par les universités. Les conditions de rémunération ne permettent pas davantage d'attirer des enseignants-chercheurs de renommée mondiale ; en témoigne le départ à l'étranger de plusieurs prix Nobel formés en France, qui constitue une forme de fuite des cerveaux.

Ces évolutions sont perçues par les étudiants et leurs familles. En témoigne le décrochage des universités dans les choix d'orientation : alors qu'elles formaient 60 % des étudiants en 2019, elles n'en accueillent plus que 54 % en 2025 - tandis qu'un quart des étudiants sont inscrits dans des établissements privés, de qualité variable, mais qui ont su mettre en avant une promesse d'encadrement pédagogique et d'emploi.

Notre commission a cherché à objectiver le déficit d'image des universités dans l'opinion publique en faisant réaliser un sondage par l'institut CSA. Ses résultats font apparaître un décalage entre l'opinion globalement positive des Français sur l'université et sa faible association à la réussite : 15 % seulement l'identifient spontanément à une formation d'excellence, et un jugement sévère est porté sur les conditions d'études et la préparation à l'emploi.

Nous nous sommes ensuite intéressés, et c'est l'objet de mon deuxième ensemble de constats, aux déterminants de ces évolutions.

La raison principale du décrochage tient au fait que les universités se sont vu confier, au fur et à mesure de l'empilement des réformes et des textes, une véritable « mission impossible ». Car c'est aux seules universités qu'il est demandé d'absorber les profondes évolutions qui touchent l'enseignement supérieur : elles doivent conduire à la réussite une masse croissante de bacheliers, tout en développant une recherche de pointe et en contribuant à l'aménagement du territoire. Elles sont ainsi constamment soumises, au gré de politiques publiques parfois incompatibles entre elles, à des injonctions contradictoires qui ne leur permettent pas de se focaliser sur l'excellence.

En particulier, l'obligation d'accueillir tous les bacheliers en premier cycle constitue une contrainte incompatible avec une ambition d'excellence, et le lien entre l'échec étudiant et l'impossibilité pour les universités de choisir les étudiants qu'elles forment a été largement pointé au cours de nos travaux. Car les réformes successives de l'accès à l'enseignement supérieur et du baccalauréat, issues notamment de la loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants de 2018, dite loi ORE, ont progressivement fait disparaître tous les filtres à l'entrée de l'université.

Du fait de la croissance continue des taux de réussite - 92 % en 2026 -, qui traduit un affaiblissement des exigences, le baccalauréat ne joue plus son rôle de pivot entre le secondaire et le supérieur. Or il s'agit du premier grade universitaire, et l'accès à l'université est de droit pour tous ses titulaires. Les universités accueillent ainsi des néo-bacheliers au niveau de plus en plus variable, qui ne disposent pas toujours, tant s'en faut, des prérequis nécessaires au suivi d'une formation universitaire.

En définitive, la seule limitation à l'inscription à l'université est celle des capacités d'accueil de chaque formation. Or, celles-ci sont souvent calibrées par les rectorats de manière à offrir une solution d'orientation à tous les bacheliers, indépendamment de leurs capacités académiques, de leurs aspirations, ni même des contraintes matérielles des établissements.

Ce choix de politique publique emporte trois conséquences délétères majeures. Parce qu'il permet malgré tout une sélection de fait dans les formations les plus demandées, dont les capacités d'accueil sont rapidement atteintes, il entretient l'ambiguïté et la défiance sur le fonctionnement de Parcoursup, et favorise le développement d'un système universitaire à plusieurs vitesses. Parce qu'il autorise l'inadéquation entre les profils des inscrits et les attendus des licences générales, notamment en ce qui concerne les bacheliers technologiques et professionnels, il conduit au développement d'une sélection différée et par l'échec, qui interrompt les parcours étudiants de manière souvent brutale et génère une terrible frustration. Enfin, en l'absence de moyens d'accompagnement suffisants pour les profils les plus fragiles - en dépit des efforts déployés par les établissements -, notre système d'accès au supérieur transforme certains cursus de licence en plateformes de remise à niveau et de réorientation. L'hypocrisie de ce fonctionnement, à l'origine d'un terrible gâchis pour les étudiants comme pour les établissements, a été dénoncée en termes souvent vifs au cours de nos auditions.

L'accueil des étudiants internationaux constitue le second exemple d'une politique universitaire peu compatible avec une ambition d'excellence.

La stratégie « Bienvenue en France » de 2018 repose principalement sur une logique quantitative, au détriment d'éléments plus stratégiques qui permettraient de diversifier le recrutement de ces étudiants et de l'orienter vers les filières en pénurie ou prioritaires. En outre, si l'objectif de 500 000 étudiants étrangers accueillis en 2027 est en passe d'être atteint, la hausse est principalement portée par les étudiants originaires d'Afrique du Nord, du Moyen-Orient et d'Afrique subsaharienne. La France demeure insuffisamment attractive pour les étudiants américains ou asiatiques. La langue française l'explique bien évidemment ; mais on peut également pointer un signal-prix négatif à l'égard de certains publics : le Président de la République a ainsi dû s'en justifier récemment en Inde, expliquant que le coût réduit des études en France était non pas un signe de moindre qualité, mais le résultat d'un choix de société.

Cette situation résulte en large part des carences de la procédure d'admission, qui ne permet pas une appréciation suffisante du niveau académique des candidats. Le contrôle du niveau de langue française et de ressources des postulants présente également de graves lacunes, tandis le niveau minimal de ressources demandé - récemment rehaussé à 857 euros mensuels - paraît insuffisant pour prévenir la précarité qui touche massivement les étudiants internationaux - nous avons recueilli, à cet égard, des témoignages édifiants, voire glaçants.

Les dérives militantes à l'université semblent connaître une progression préoccupante, en contradiction avec les principes d'indépendance, d'objectivité du savoir et de diversité des opinions fixés par le code de l'éducation.

Deux phénomènes nous ont en particulier été signalés : d'une part, une confusion croissante entre science et militantisme, qui se traduit notamment par le développement d'approches thématiques à l'insuffisante assise méthodologique, cultivant la porosité des frontières entre le savoir et l'opinion ; d'autre part, des cas de dévoiement de la liberté académique, lorsqu'elle est interprétée comme une liberté d'expression absolue et sans assise déontologique. Je regrette qu'aucun état des lieux n'ait pu être réalisé sur ces phénomènes, en dépit de la volonté de plusieurs ministres de l'enseignement supérieur d'objectiver la situation.

Au-delà de ces aspects académiques, la deuxième raison majeure du décrochage des universités dans la poursuite de l'excellence tient à leurs conditions de fonctionnement, qui ne leur permettent pas d'activer les leviers nécessaires à la réalisation d'une telle ambition.

Les universités sont tout d'abord privées d'une impulsion stratégique claire, ce qui renforce l'éparpillement des missions que j'évoquais plus tôt. L'État s'est désengagé du pilotage stratégique de la politique universitaire pour lui substituer une accumulation d'objectifs, d'indicateurs et de procédures, imposés aux établissements. En même temps, nous avons constaté la défaillance de son pilotage par la donnée : en dépit de la production d'une masse d'éléments statistiques, de nombreux angles morts subsistent dans le suivi des trajectoires étudiantes et de l'insertion professionnelle.

Le cadre de la gouvernance des établissements ne permet pas davantage de dégager des orientations stratégiques résolument tournées vers l'excellence. Les présidents d'université n'ont pas toujours les moyens d'exercer pleinement leur autorité, du fait de la multiplication des instances délibératives.

L'ambition de la loi LRU de 2007 de créer des universités plus libres et responsables est par ailleurs demeurée inachevée. En dépit de l'autonomie de principe qui leur est reconnue, les établissements n'ont pas pleinement la main sur le pilotage de leurs ressources humaines, sur la gestion de leur patrimoine immobilier et sur la définition de leurs capacités d'accueil - autant d'éléments pourtant déterminants dans l'élaboration d'une stratégie d'excellence.

Les universités pâtissent enfin d'un sous-financement objectif, aggravé par le manque de transparence et de prévisibilité de l'allocation de leurs moyens. La commission de la culture, par la voix de son rapporteur budgétaire Stéphane Piednoir, le pointe depuis plusieurs années.

J'observe que, dans ce contexte défavorable, nombreux sont les établissements à faire le choix de ne pas mobiliser l'ensemble des leviers de financement à leur disposition, de manière parfois contraire à la loi. En témoigne le refus d'une grande majorité d'entre eux d'appliquer les droits d'inscription différenciés pour les étudiants extracommunautaires : 90 % sont exonérés du paiement de ces droits, dont le produit pourrait pourtant contribuer à l'amélioration de leurs conditions d'accueil. L'argument selon lequel cette politique d'exonération massive serait nécessaire au maintien de l'attractivité des universités ne me paraît pas convaincant : l'OCDE relève que le modèle des droits différenciés est désormais généralisé parmi les pays comparables, sans qu'une désaffection des étudiants étrangers pour leurs établissements soit constatée.

Sur le fondement de ces constats, je vous propose de formuler dix recommandations principales, déclinées chacune en quelques sous-mesures, pour faire évoluer ce modèle en profondeur.

Les six premières recommandations visent à placer l'ambition de l'excellence au fondement du fonctionnement académique des universités.

Parce que les difficultés du premier cycle universitaire trouvent leur source dans les défaillances du secondaire, la première recommandation propose de renforcer l'articulation entre le lycée et l'enseignement supérieur, le fameux bac-3/bac+3. Il s'agirait tout d'abord de renforcer le rôle des spécialités du lycée dans l'orientation dans le supérieur, ce qui permettra d'assurer une meilleure adéquation entre les prérequis des formations et les profils disciplinaires des étudiants et ainsi de mettre fin à certaines absurdités qui nous ont été signalées, telle que l'inscription en cursus scientifique ou d'économie de bacheliers qui n'ont pas choisi les mathématiques au lycée. Il s'agirait ensuite de renforcer le processus d'orientation mis en oeuvre dans le secondaire. Le dispositif actuel - 54 heures annuelles d'orientation, largement théoriques - a montré ses limites. Il s'agirait d'assurer l'effectivité de cet accompagnement à l'orientation, qui devrait permettre l'élaboration, par chaque lycéen, d'un projet personnel d'accès à l'enseignement supérieur.

La deuxième préconisation vise à lever le tabou de la sélection à l'entrée en licence, en laissant aux universités la liberté de déterminer les conditions et modalités d'accès à leurs formations. Cette recommandation fera évidemment débat. Je crois, pour ma part, que ce n'est rendre service ni aux étudiants ni aux établissements que de permettre des inscriptions qui n'ont aucune chance de déboucher sur l'obtention d'un diplôme. Le système en vigueur autorise déjà une sélection de fait dans les établissements les plus prestigieux, tandis que d'autres cumulent les difficultés en accueillant un grand nombre d'étudiants mal orientés, qu'ils n'ont pas la possibilité d'accompagner correctement. Il est aujourd'hui nécessaire de mettre fin à cette hypocrisie et de dire la vérité aux bacheliers sur leurs chances de réussite par la voie universitaire - une vérité qu'ils apprennent aujourd'hui bien trop tard, alors qu'ils ont déjà perdu quelques années de formation ou qu'ils recherchent vainement un emploi.

Il n'est cependant pas question, bien évidemment, de laisser sur le carreau des cohortes de bacheliers ; c'est pourquoi cette évolution doit aller de pair avec la mise en oeuvre de la troisième recommandation, qui vise à diversifier l'offre de formation supérieure publique ainsi que les voies d'accès aux parcours universitaires. Il s'agit notamment de développer les filières professionnalisantes courtes, tels que les instituts universitaires de technologie (IUT), qui enregistrent d'excellents taux de réussite et d'insertion, et qui n'offrent pas suffisamment de places pour répondre à toutes les demandes. Il s'agit également de généraliser les parcours propédeutiques pour les bacheliers qui ne disposent pas des prérequis académiques ou disciplinaires nécessaires au suivi d'une licence. Il faut aussi généraliser les filières d'excellence qui se sont récemment développées à l'université, telles que les bi-licences ou les classes préparatoires universitaires. Cette proposition a évidemment un coût, mais l'échec massif que connaît aujourd'hui la licence générale entraîne également des dépenses massives et injustifiées. Notre préoccupation première doit donc être que l'ensemble d'une classe d'âge puisse trouver dans le supérieur une formation adaptée à ses aspirations comme à ses capacités.

Les quatrième et cinquième propositions visent à créer les conditions de la réussite dans l'ensemble du parcours universitaire, de la licence au doctorat. Dans la mesure où les difficultés constatées sont concentrées sur la licence générale, les mesures les plus structurantes doivent porter sur le premier cycle ; il s'agirait en particulier de renforcer l'accompagnement des étudiants les plus fragiles, de manière obligatoire pour ces derniers et sur la base de tests de positionnement réalisés de manière systématique, de mieux valoriser la mission d'enseignement des enseignants-chercheurs ainsi que le statut des enseignants du secondaire affectés à l'université, et de renforcer le contrôle de l'assiduité. Nous devons également mettre fin à l'ambiguïté qui subsiste dans la loi sur le caractère sélectif du master, et intensifier l'effort de revalorisation du doctorat.

L'accueil des étudiants internationaux, enfin, doit davantage procéder de considérations académiques et stratégiques. C'est l'objet de la sixième proposition, qui vise à orienter davantage leur recrutement vers les filières prioritaires et les niveaux master et doctorat, ainsi qu'à renforcer les exigences et les contrôles relatifs aux ressources et à la maîtrise de la langue française.

Les trois propositions suivantes visent à renforcer l'autonomie et les moyens des universités pour leur donner la main sur les leviers matériels de l'excellence.

La septième recommandation vise à augmenter les ressources des établissements par une hausse importante, mais raisonnée, des droits d'inscription universitaires.

Permettez-moi quelques éléments de contexte sur cette mesure qui agite le débat public depuis quelques mois. Notre modèle universitaire repose aujourd'hui sur des droits d'inscription qui représentent 3 % à peine des ressources des établissements et qui, surtout, sont sans rapport aucun avec le coût des formations. Il me semble que, dans le contexte budgétaire que nous connaissons, cette situation n'est plus tenable, et ce d'autant plus qu'elle emporte d'importants effets négatifs, parmi lesquels son caractère anti-redistributif et le signal-prix négatif associé à des droits très modiques.

Je suis donc favorable à une hausse ciblée des frais d'inscription, afin de les porter à 900 euros en licence et à 1 300 euros en master pour les étudiants non boursiers. Cette proposition ne signifie pas que les étudiants et les familles se substitueront à l'État : ces montants représentent en effet moins de 10 % du coût moyen des formations, dont l'immense majorité demeurera à la charge des finances publiques. Il ne s'agit pas davantage de remettre en cause l'accès à l'université des étudiants modestes. Cette hausse devra en effet s'inscrire dans un pacte clair : elle devra aller de pair avec la mise en oeuvre du deuxième volet de la réforme des bourses, attendue depuis maintenant trois ans, et s'accompagner d'une poursuite de l'effort budgétaire de l'État en faveur de l'enseignement supérieur.

J'en viens à la huitième recommandation, qui vise à sortir de l'entre-deux dans lequel se trouvent aujourd'hui les établissements sur le plan de leur autonomie. Nous disposons à présent du recul nécessaire pour constater que, près de vingt ans après la loi LRU, il faut aller plus loin et donner davantage de marges de manoeuvre aux universités dans la gestion de leurs ressources humaines, de leur offre de formation, notamment par la détermination de leurs capacités d'accueil.

La neuvième recommandation a trait à la gouvernance des établissements, qui me semble devoir évoluer vers un modèle plus resserré inspiré de certains exemples étrangers performants.

Ma dixième et dernière recommandation répond à certaines des dérives militantes constatées au sein de nos universités. Dans l'attente d'un état des lieux de ces phénomènes, que je crois toujours nécessaire en dépit de l'opposition d'une partie de la communauté universitaire, il me paraît urgent de mieux protéger le pluralisme au sein des établissements. Je propose donc de consacrer un principe de réserve institutionnelle des universités dans la loi, qui pourrait s'inspirer de celui récemment adopté par l'institut d'études politiques de Paris.

Telles sont donc, mes chers collègues, les principales ambitions que je formule pour nos universités. Elles ont pour point commun de viser à sortir des faux-semblants qui caractérisent aujourd'hui notre modèle universitaire, dans les objectifs qui lui sont assignés comme dans les conditions de son fonctionnement, et à donner enfin aux établissements les moyens de l'excellence.

M. Max Brisson. - Je voudrais tout d'abord saluer la qualité du travail de notre rapporteure. Son rapport est remarquablement écrit et argumenté. On y perçoit la volonté de faire sauter un certain nombre de tabous, ou en tout cas d'en débattre sans langue de bois, et de faire des recommandations.

Au nom du groupe Les Républicains, je tiens également à saluer Pierre Ouzoulias, qui a su présider cette commission de manière tout à la fois bienveillante et ferme, exigeante et amicale.

Lorsque mon groupe a demandé la création de cette commission d'enquête, il voulait manifester tout à la fois son attachement à l'université et sa volonté d'y restaurer, ou d'y conforter, des objectifs de performance académique, afin que celle-ci devienne, ou redevienne, une voie d'excellence.

L'université française souffre globalement d'un déficit d'image. Il s'agit d'un mal ancien, bien documenté, comme le démontre le rapport. Cette situation est pénalisante, dans un contexte de concurrence nationale et internationale accrue, d'autant plus que des événements médiatiques à répétition dans certains établissements ternissent malheureusement l'image de l'institution dans son ensemble.

Ce déficit d'image des universités porte en germe la place seconde qui leur fut historiquement assignée dans le système éducatif français, et ce dès l'Ancien Régime. Aujourd'hui, dans un cadre mondialisé, le modèle français apparaît comme particulièrement peu lisible, peu compréhensible et peu reproductible.

Ce déficit d'image est manifeste, aussi bien lorsque l'on analyse l'orientation des néo-bacheliers, comme l'a souligné notre rapporteure, que lorsque l'on observe le décrochage de l'activité doctorale, dans un pays où les docteurs, d'ailleurs, n'ont jamais été considérés comme ils le sont dans la plupart des pays comparables au nôtre. Ce déficit d'image se perçoit aussi dans l'effritement de la position scientifique de la France, dans la moindre attractivité de notre pays à l'égard des meilleurs étudiants étrangers, tout comme dans les difficultés de notre système à conserver les meilleurs enseignants-chercheurs.

Merci, madame la rapporteure, d'avoir documenté ce phénomène, de manière nuancée. Dans un monde où la communication est exacerbée, permanente et multiforme, ce déficit d'image a des conséquences impitoyables pour tout notre système. Votre rapport nous exhorte, à juste titre, à sortir, sur ce point, de l'hypocrisie d'un discours qui n'est cru que par ceux qui n'ont pas les moyens de le décrypter.

Oui, la sélection existe à l'université. Elle peut prendre les voies de l'exigence pour certaines formations dont l'accès dépend ouvertement de l'analyse des acquis antérieurs. Mais cette sélection s'opère surtout, hélas, par le biais du décrochage durant les premières années d'université, qui est le contrecoup de la mise en oeuvre du baccalauréat pour tous. Ce décrochage a un coût qui réduit d'autant l'investissement dans la performance académique de notre université. Ce coût est d'un demi-milliard d'euros pour la nation par cohorte d'étudiants. Et je ne parle pas du coût humain pour ceux qui subissent ce décrochage...

Le rapport de Laurence Garnier se fait l'écho de toutes les analyses formulées par nos différents interlocuteurs lors de nos auditions. Mais même si l'on tient compte de toutes les nuances et appréciations prudentes dont le milieu académique raffole, le coût humain de cette situation est inestimable. C'est ce qui explique la tendance à jeter collectivement un voile pudique sur ce phénomène, alors même que l'on déplore volontiers, de manière acérée, d'un autre côté, la faible maîtrise des compétences fondamentales par les néo-bacheliers. Par une sorte d'adroite dialectique, on minore les causes endogènes du décrochage à l'université, pour faire porter la responsabilité du phénomène à l'amont - voilà une sorte de cascade de mépris que n'aurait pas désavoué Mirabeau !

Cette dialectique, toutefois, ne suffit pas à camoufler la réalité : le lien entre le caractère massif de l'échec étudiant en licence et l'absence de sélection à l'entrée à l'université, Le baccalauréat, historiquement conçu comme le premier grade universitaire, est devenu de facto, mais pas de jure, un certificat de fin d'études secondaires. La Nation a-t-elle vraiment souhaité que l'université soit désormais un sas, parfois brutal, de remise à niveau et de réorientation ? Lui a-t-on dit qu'une telle évolution se ferait au détriment de la performance académique ?

Ce rapport pointe également, et ce n'est pas le moindre de ces apports, le fait que la performance académique était quasiment absente de la stratégie Bienvenue en France, faute d'une volonté politique d'attirer les étudiants aptes à réussir dans les filières que nous voulons conforter ou renforcer pour les besoins du pays. Merci donc à notre rapporteure d'établir ces faits, et bien d'autres d'ailleurs, sans tabou ni langue de bois !

Ce rapport, au-delà du constat, fixe des axes de redressement. Celui-ci suppose que le ministère retrouve une mission stratégique et ne se contente plus d'exercer un contrôle bureaucratique. Il faut également franchir un cap en matière d'autonomie des universités et faire en sorte que leur gouvernance soit plus lisible, plus efficace, plus stratégique et plus ouverte sur l'extérieur. Il importe de mettre un terme à l'effet ciseaux financier qui étrangle les établissements, dans un contexte de sous-financement chronique, en osant poser ouvertement, comme notre rapporteure le fait, la question du caractère peu redistributif de la dépense publique dans l'enseignement supérieur, tout comme celle de l'absence totale de rapport entre le montant des droits d'inscription et le coût des formations, ou encore celle du contournement idéologiquement assumé de la différenciation des droits d'inscription pour les étudiants extracommunautaires.

Ce rapport dresse des constats, définit des objectifs de redressement et formule un certain nombre de recommandations, que les élus du groupe Les Républicains assument complètement. Je pourrais résumer les apports de ce rapport en cinq « enfin ».

Tout d'abord, voilà enfin un rapport qui met les pieds dans le plat en ce qui concerne le cloisonnement qui s'est établi entre le lycée des spécialités, né de la réforme de 2019, et l'orientation à l'université. Cette réforme de l'amont a été superbement ignorée par l'aval, sauf pour quelques filières sélectives, qui s'assurent que leurs futurs étudiants maîtrisent bien certains prérequis nécessaires pour réussir.

Nous soutenons donc pleinement les recommandations visant à lever trois tabous. Le premier concerne la conception du baccalauréat comme premier grade universitaire, et donc comme passeport automatique vers le supérieur, c'est-à-dire, trop souvent hélas, vers l'échec et le décrochage. Le deuxième tabou est lié à la place des prérequis dans les critères utilisés pour définir l'orientation dans le cadre de Parcoursup : ces derniers jouent une part marginale aujourd'hui, alors qu'ils devraient être centraux. Il conviendrait, à cet égard, de s'appuyer sur les spécialités suivies en lycée. Le troisième tabou a trait à la tutelle rectorale, qui, pour assurer le plein succès de Parcoursup, envoie des cohortes d'étudiants vers l'échec assuré.

Ce rapport ne se contente pas de lever des tabous, il formule aussi deux propositions majeures pour mieux articuler le secondaire et le supérieur.

La première est de diversifier les parcours post-bac, pour qu'ils épousent la diversité des talents, sur la base d'une réelle prise en compte des acquis du secondaire. Il convient notamment de développer les formations professionnalisantes courtes.

La deuxième est d'organiser, de manière pensée et réfléchie, un accompagnement des étudiants, en s'appuyant notamment sur les professeurs du secondaire détachés dans le supérieur, tout en repensant également la mission des enseignants-chercheurs, afin de restaurer la mission mentionnée dans la première partie de leur titre.

Ensuite, voilà enfin un rapport qui propose, quitte à choquer, de restaurer le niveau d'exigence et d'excellence en master. Oui, il faut lever une ambiguïté destructrice : d'un côté, on reconnaît que le master est nécessairement un diplôme sélectif ; d'un autre côté, on affirme, au nom du respect du préambule de la Constitution de 1946, le droit indéfectible à la poursuite des études, lequel devient insidieusement une sorte de droit à suivre des études sans limite d'âge.

Troisièmement, on propose enfin de penser à l'université française, à sa performance, à son rayonnement, à son adéquation avec les besoins de la nation, notamment en ce qui concerne l'admission des étudiants étrangers.

Quatrièmement, voilà enfin un rapport qui souligne clairement que les droits d'inscription doivent constituer l'une des sources de financement de nos universités. Il s'agit évidemment de continuer à garantir l'accès à l'enseignement supérieur des plus modestes et d'éviter que ce financement ne se substitue au financement public.

Enfin, cinquième et dernier point, il est temps de passer le gué de l'autonomie réelle des universités, ce qui n'a jamais été accompli depuis 2007 : à l'État doit revenir la charge de définir la stratégie globale et d'assurer sa part de financement, dans la durée, avec de la visibilité ; à l'université doit revenir la gestion des carrières, la maîtrise des capacités d'accueil, la définition de la nature de l'offre, dans le respect de la liberté pédagogique. La condition sine qua non d'une telle évolution, c'est bien sûr l'instauration d'une gouvernance efficiente, imaginative, différenciée, qui permette l'émergence de vraies stratégies et leur mise en oeuvre par une présidence affranchie de l'égalitarisme électoral qui prévaut actuellement, comme si le rôle de chacun était identique dans la conduite de l'université !

En conclusion, je remercie la rapporteure pour son travail, qui ouvre les voies d'un redressement de notre université. Celui-ci passera par la confiance envers ses acteurs, par la restauration de l'exigence et du mérite. Il faudra surtout répondre avec courage à trois questions majeures : celle de l'articulation entre la sélection et l'orientation, celle du financement, celle du rôle de la tutelle, qui doit retrouver sa fonction stratégique, au nom de la nation, afin de laisser aux universités le choix de leur organisation et la possibilité de construire leur propre avenir.

M. David Ros. - Je souhaite à mon tour souligner la qualité du travail qui a été réalisé. Un grand nombre d'auditions ont été réalisées, sous la présidence feutrée de Pierre Ouzoulias, tandis que notre rapporteure, Laurence Garnier, a poursuivi sa réflexion de manière opiniâtre.

Je tiens à dire toutefois que j'ai été particulièrement frustré par les conditions dans lesquelles nous avons pu prendre connaissance du rapport avant cette réunion. Nous n'avons pu consulter qu'un exemplaire papier, mis à notre disposition dans une pièce, pour un temps limité, en n'ayant la possibilité que de prendre quelques notes. Lorsque l'on revient chez soi, on se dit que l'on aurait aimé relire de manière posée tel ou tel passage. Ces conditions de restitution du travail des commissions d'enquête sont donc vraiment frustrantes.

Nous nous sommes réparti le temps de parole au sein du groupe socialiste. Mon intervention portera surtout sur les trois premières recommandations du rapport.

J'ai commencé à militer aux Ulis. Je rejoins les propos de Max Brisson sur l'importance du lycée. Notre commission d'enquête a bien travaillé sur ce point, qui semble crucial, même s'il ne faisait pas nécessairement partie de son champ d'investigation au regard de l'intitulé de sa mission. On a souvent tendance à faire peser sur l'université la responsabilité de tous les maux du système, mais celle-ci hérite nécessairement des étudiants formés préalablement au lycée. Si l'on veut améliorer la situation dans le supérieur, puisque telle est notre préoccupation, on doit donc s'intéresser aussi à ce qui se passe en amont.

Selon moi, la réforme du baccalauréat, liée notamment à la mise en place des spécialités, aboutit à placer parfois les étudiants dans une situation potentielle de non-réussite, alors qu'ils pourraient être traités tout à fait autrement. Il faut renforcer l'information, la sensibilisation, avec comme objectif non pas de sélectionner, mais de réaliser une orientation sélective, ce qui n'est pas exactement la même chose.

Nous pourrions ainsi passer avec les jeunes ce que j'appelle un contrat pédagogique. On réaliserait des tests, ce que permet aisément le numérique, pour évaluer leurs acquis à certains moments de la scolarité, de même que l'on évalue les temps de passage des sportifs, de manière à leur permettre d'apprécier où ils en sont, de prendre conscience de leurs lacunes éventuelles, en fonction notamment du cursus qu'ils souhaitent suivre. Dans ce cadre, on pourrait passer un contrat avec chaque jeune, en fonction de son ambition d'accéder, ou non, à l'université, de l'état réel de ses compétences et du travail qui lui reste à fournir. Cela nécessite de revoir un certain nombre de choses.

Le précédent ministre de l'éducation nationale s'est félicité du succès de l'épreuve anticipée de mathématiques au baccalauréat, qui a lieu en première. Pourtant on peut à bon droit s'interroger : quel est l'objectif de cette épreuve ? S'agit-il de valider le niveau de seconde ? S'agit-il de valider le niveau de première ? Certains disent que l'épreuve, qui a lieu en mai, est relativement aisée. Je peux le confirmer, au regard du niveau normalement attendu en première.

Par ailleurs, à quoi sert cette épreuve ? Les élèves ont déjà choisi leur spécialité de terminale. Il est donc trop tard pour faire un choix d'orientation. S'agit-il de les alerter sur le fait qu'ils ont éventuellement des lacunes par rapport à la spécialité qu'ils ont choisie ? Nous avons un problème structurel pour accompagner les lycéens dans leur orientation, et cela a des conséquences sur la suite de leur cursus.

La première recommandation de notre rapporteure vise donc un enjeu fondamental. Il conviendrait même d'aller beaucoup plus loin qu'elle ne le propose et de réorganiser le système pour mieux articuler le lycée et l'enseignement supérieur.

L'enseignement des mathématiques au lycée - un sujet cher à notre collègue Stéphane Piednoir - est très complexe. Il y a la spécialité de mathématiques, l'option de « mathématiques complémentaires » et l'option « mathématiques expertes ». Les familles s'y perdent ! De plus, lorsqu'un lycéen prend, comme spécialité, la combinaison « mathématiques » et « sciences économiques et sociales », qui est de plus en plus demandée, il aura un bon niveau en mathématiques, qui lui permettra, par la suite, d'étudier les sciences économiques, sociales ou commerciales, mais il n'aura pas étudié l'aspect matriciel, qui n'est enseigné que dans l'option « mathématiques expertes » ; or cela est essentiel si l'on veut travailler dans la finance, par exemple. Même si ces lycéens sont ensuite sélectionnés dans des filières très élitistes, que ce soit à l'université de Paris-Dauphine ou dans de grandes écoles privées, ils n'auront aucune notion en la matière, ce qui peut être problématique. On constate donc que, dans un grand nombre de cas, il n'y a pas d'adéquation entre le programme du lycée et les exigences du supérieur.

C'est pour cela que les recommandations n^os 1, 2 et 3 du rapport sont intéressantes. Nous partageons le constat ainsi que les objectifs de la rapporteure. Nous n'aurions toutefois pas nécessairement présenté ces préconisations dans la même logique et dans le même ordre.

Nous soutenons évidemment la première recommandation, même si nous l'aurions volontiers enrichie. Nous aurions présenté immédiatement après la troisième recommandation, relative à la diversification de l'offre de formation supérieure ainsi qu'aux voies d'accès aux parcours universitaires. Ensuite, nous aurions abordé la question de l'orientation sélective, qui figure dans la deuxième recommandation. Nous n'avons aucun tabou à cet égard. Je note d'ailleurs que la droite parle souvent de tabou lorsqu'elle avance des propositions dont elle pense qu'elles seront rejetées par la gauche. Je vous rassure, le sujet n'est pas tabou pour nous !

Toutefois, l'orientation sélective ne peut intervenir que lorsque l'on a construit, au préalable, le cadre permettant aux lycéens de faire leur choix sur la base d'un contrat pédagogique assumé. Dans ces conditions, on peut tout à fait dire à un étudiant qu'il peut aller dans telle ou telle filière, s'il y a de la place, car, comme l'a dit Max Brisson, Parcoursup joue le rôle d'une sorte de filtre, tout en appelant son attention sur le fait qu'il peut n'avoir que 10 % de chances de réussir au regard de ses compétences actuelles, ce qui peut impliquer de redoubler. Je rappelle, de manière un petit peu malicieuse, qu'en septembre 2011, François Hollande n'avait, selon les sondages, que 3 % de chances de devenir Président de la République... La notion de chances de réussite est donc relative. Si l'on passe un contrat pédagogique avec un lycéen, celui-ci sait à quoi s'en tenir. Il a tous les éléments pour choisir en connaissance de cause et pour organiser sa vie d'adulte.

Je regrette enfin que les filières du privé soient finalement peu mentionnées dans les recommandations lorsque sont évoquées toutes les filières d'orientation possibles. Là encore, ce n'est pas un sujet tabou pour moi. Il conviendrait donc d'évoquer la relation entre la voie universitaire et les autres parcours.

M. Laurent Lafon. - Je tiens à saluer, à mon tour, la qualité du travail réalisé. Les auditions réalisées ont été ambitieuses. C'était le gage d'un travail de réflexion fourni et documenté. Je me réjouis aussi de l'état d'esprit général qui a prévalu dans cette commission d'enquête.

Notre rapporteure a indiqué, reprenant les propos de notre président, ce qui montre, encore une fois, la qualité du duo qui a été formé pour animer cette commission, que l'université constituait le socle du service public de l'enseignement supérieur. Cela montre bien que ce rapport vise à consolider et à renforcer notre université, et non pas à l'affaiblir. C'est dans cet état d'esprit que nous travaillons au Sénat, et en particulier à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport. D'une certaine manière, ce rapport s'inscrit dans la continuité d'un certain nombre de travaux déjà menés par cette dernière.

Je commencerai par quelques remarques sur le constat, avant d'en venir aux recommandations.

Les sénateurs de l'Union Centriste partagent évidemment très largement le constat. La façon dont vous l'avez présenté témoigne d'une grande lucidité et permet aussi peut-être de dépasser certains non-dits ou certains tabous. David Ros a dit que les tabous, c'était les propositions contraires à celles des socialistes. Je pense plutôt que les tabous ont trait à certaines difficultés pour le monde universitaire d'accepter certaines évolutions. Je constate d'ailleurs que sur certains sujets, qui étaient présentés comme des tabous voilà quelques années, les mentalités ont fortement évolué récemment, ce qui permet de les aborder avec plus de sérénité.

Mon groupe va dans le sens des constats dressés dans ce rapport.

Premièrement, la multiplication des objectifs assignés aux universités ces dernières années a abouti à leur inadéquation : il faudrait à la fois, quantitativement, offrir une place à tous les bacheliers et, qualitativement, élever le niveau académique.

Deuxièmement, l'enjeu du pilotage par le ministère a déjà été évoqué à de multiples reprises par notre assemblée, par exemple à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances. Vous avez raison de souligner, madame la rapporteure, que l'intermédiation rectorale n'apporte pas la valeur ajoutée attendue, notamment en matière d'orientations stratégiques.

Troisièmement, j'ai eu l'occasion d'aborder au cours des auditions l'importante question de « l'obsolescence du modèle de gouvernance » des universités. Vous faites bien d'écrire noir sur blanc que les universités françaises figurent parmi les moins autonomes d'Europe, réalité dont nous n'avons peut-être pas suffisamment conscience. En tant que centriste, je comprends d'autant mieux vos propos sur le système de gouvernance interne des universités, à savoir qu'il entraîne « des circuits de validation » longs et « complexes », les « équilibres internes » étant peu clairs...

Au sein des dix recommandations relatives à l'excellence académique, la deuxième est la plus importante à mon sens : « Lever le tabou de la sélection à l'entrée en licence ». J'ai été frappé par la justesse de la déclaration de Coralie Chevallier, lorsque celle-ci a tenu, en substance, le propos suivant : ne reprochons pas aux universités de ne pas mener les étudiants à la réussite, car elles sont forcées de prendre des élèves voués à ne pas réussir. De fait, une sélection par l'échec a été mise en place depuis plusieurs années. Ne pas admettre les bacheliers en licence de manière systématique permettrait d'être plus transparent et responsable dans le discours tenu aux intéressés.

La sélection ne choque pas les élus de l'Union Centriste, à deux conditions.

En premier lieu, il convient de mettre en place, au niveau du continuum bac-3/bac+3, un véritable service public de l'orientation. D'autres questions que l'utilisation réelle des cinquante-quatre heures affectées à cette fin se posent, notamment celle de la répartition des compétences entre l'État et les régions. Ces dernières pourraient agir davantage en formant du personnel.

En second lieu, il faut développer des formations plus « professionnalisantes », comme il est indiqué dans le rapport. Peut-être via des instituts universitaires de technologie, même s'ils sont eux-mêmes très sélectifs ? Mme la rapporteure, dans la troisième recommandation, propose « une année de propédeutique ». Mon groupe est attaché à cette idée. Néanmoins, faire émerger de telles formations représente un budget, donnée qu'il convient d'intégrer : elles coûtent plus cher qu'une inscription à l'université.

Mon groupe souscrit à la huitième recommandation : il faut « renforcer l'autonomie des universités ». Cette piste répond à une attente du monde universitaire. Il faut que les établissements puissent définir une capacité d'accueil.

La question des droits d'inscription, qui figure dans la septième recommandation, a déjà animé quelques-uns des débats de cette assemblée. Mon groupe s'est toujours déclaré en faveur de leur augmentation, notamment à l'occasion de la remise du rapport de Pierre-Antoine Levi et de Laurence Garnier il y a quelques mois dans le cadre de la mission d'information sur les relations stratégiques entre l'État et les universités. D'ailleurs, le présent travail reprend la proposition raisonnable qui a été formulée dans le cadre des Assises du financement de l'université.

Nous partageons la remarque sur l'effet de signal-prix. Comme il est précisé dans le rapport, cette piste doit s'accompagner d'une « refonte des bourses ». M. le président et moi-même l'avions proposé dans le cadre de la mission d'information sur les conditions de la vie étudiante en France. Un précédent gouvernement avait proposé une réforme adossée à une révision du crédit d'impôt sur les frais de scolarité, la masse financière engrangée venant financer la mesure. Je note toutefois que, si le gouvernement actuel a bel et bien suggéré de revoir le crédit d'impôt, ce n'est pas nécessairement pour financer la réforme des bourses... Il nous faudra être vigilants lors de l'examen du projet de loi de finances.

La neuvième recommandation sur la modification du mode de gouvernance s'inspire d'expérimentations menées auprès des établissements publics expérimentaux (EPE) et des grands établissements. Son efficacité ayant été constatée, il faut généraliser la mesure.

J'exprimerai une réserve sur la suppression du droit à la poursuite d'études en master, même si cette disposition figurant dans la cinquième recommandation a été défendue il y a quelques années par la commission de la culture, notamment sur l'impulsion d'un sénateur de l'Union Centriste. En effet, la licence générale ne constitue pas un droit d'entrée sur le marché du travail ; le master est plus favorable pour accéder à l'emploi. Dès lors, refuser la poursuite d'études pose question. Peut-être faut-il revoir les modalités de l'exercice de ce droit ? Quoi qu'il en soit, la décision récente du Conseil d'État sur le sujet justifie la présence d'une recommandation allant en ce sens.

Mme Mathilde Ollivier. - Je partage la frustration exprimée par David Ros au sujet du temps limité pour consulter ce rapport de 233 pages.

Les universités accueillent neuf fois plus d'étudiants que dans les années 1960 et forment la majorité des étudiants français. Elles constituent un maillon central de la recherche et de l'innovation. En même temps, elles font face à des contraintes budgétaires croissantes, à une concurrence internationale accrue et au développement de l'enseignement supérieur privé.

L'excellence universitaire ne saurait se réduire à la sélection des étudiants, à l'insertion professionnelle ou à la performance budgétaire des établissements. L'excellence du service public doit aussi se mesurer à sa capacité à accueillir une population étudiante massifiée, à faire réussir des publics divers, à réduire les inégalités sociales et territoriales, à offrir des conditions d'études dignes et à répondre aux enjeux écologiques, sociaux, sociétaux et culturels.

Il est important de ne pas focaliser le débat sur la question de l'échec. Si 36 % des étudiants obtiennent leur licence en trois ans et 47 % en trois ou quatre ans, ces chiffres, pour autant, ne traduisent pas mécaniquement un dysfonctionnement du système universitaire. L'allongement des études peut s'expliquer par des réorientations, des césures, un emploi étudiant ou des accidents de parcours. Confondre ces situations conduit à une vision comptable de la réussite, en occultant sa dimension sociale, humaine et émancipatrice.

Ayant étudié en Allemagne, j'ai constaté que les étudiants y restent parfois plus longtemps à l'université que dans notre pays, effectuant leur licence comme leur master en quatre ou cinq ans tout en travaillant ou en s'engageant dans la société. L'approche y est plus souple qu'en France.

La difficulté majeure des universités est d'abord celle de leur financement. Je rejoins les propos de M. Lafon sur l'inadéquation entre les objectifs quantitatifs et qualitatifs qui leur sont assignés. Dans son rapport Modèle économique des établissements publics de l'enseignement supérieur, l'inspection générale des finances (IGF) souligne que 76 % des recettes des établissements proviennent directement de l'État, dans un contexte où la dépense par étudiant diminue depuis 2009 et où 80 % des universités ont présenté un budget initial pour 2025 en déficit. Ces éléments plaident en faveur d'une réflexion sur le niveau et la stabilité du financement public plutôt que pour une nouvelle rationalisation.

Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) est fermement opposé à une hausse des droits d'inscription. Faire peser le financement sur les étudiants et leurs familles risquerait d'aggraver la précarité du public concerné et de remettre en cause le principe de l'accès démocratique à l'enseignement supérieur. La réponse au sous-financement ne peut pas être celle-ci. L'utilisation du terme de signal-prix pour un service public m'étonne. Par ailleurs, le développement du secteur privé lucratif repose moins sur une meilleure intégration dans l'emploi que sur des stratégies de marketing agressives.

Pour mon groupe, la sélectivité ne peut constituer la réponse principale aux difficultés du premier cycle. Il faut agir sur les conditions de réussite et d'accompagnement des étudiants, en renforçant l'université de proximité par la création d'entités dans les villes moyennes.

Concernant les recommandations relatives aux étudiants étrangers, je rencontre régulièrement au cours de mes déplacements les équipes de Campus France, qui réalisent un travail approfondi de sélection qualitative et qui ont amélioré leurs processus ces dernières années. Les personnes qui formulent une demande de titre de séjour doivent avoir à disposition 850 euros par mois de ressources sur douze mois, soit plus de 10 000 euros. Cette somme est lourde pour les ressortissants de pays où le niveau de vie est plus faible qu'en France : cette exigence est largement suffisante. En effet, il est essentiel de ne pas négliger l'espace francophone africain, levier d'influence et de collaboration pour la France.

Je souhaite également tirer la sonnette d'alarme sur certains mécanismes essentiels à l'attractivité de la France. Ayant participé il y a quelques semaines à une conférence organisée en présence de bénéficiaires de bourses France Excellence Major, j'ai pu entendre que le nombre de ces boursiers diminue chaque année. Pourtant, cet outil est exceptionnel pour attirer les meilleurs étudiants étrangers dans nos universités.

J'en viens à la question du pluralisme. Madame la rapporteure, vous parliez d'une « confusion croissante entre science et militantisme, qui se traduit notamment par le développement d'approches thématiques à l'insuffisante assise méthodologique ». J'ai du mal à comprendre le fondement d'une telle affirmation. Pourriez-vous nous éclairer en nous donnant un exemple ?

M. Adel Ziane. - Ce travail s'inscrit dans le prolongement du rapport rédigé il y a quelques mois, au nom de la commission de la culture du Sénat, par la mission d'information sur les relations stratégiques entre l'État et les universités, qui traitait de la question du financement. Pourtant, dans votre rapport, la partie consacrée au budget des établissements n'intervient qu'à la page 166 ! Pour l'ensemble des acteurs auditionnés dans le cadre de la précédente mission d'information, la principale problématique résidait dans l'inadéquation entre les objectifs assignés aux universités et leurs moyens.

Ce travail est bien documenté, par exemple sur le positionnement de la France au sein de l'OCDE, notre pays se situant en queue de peloton pour les moyens par étudiant, ou sur le fait que le calcul des financements de l'université intègre les pensions de retraite...

La subvention pour charges de service public représentait 80 % du financement des établissements en 2014, contre 73 % actuellement. L'État n'a donc pas été au rendez-vous, alors même que les injonctions sont multiples, tout comme les situations de précarité auxquelles sont confrontés un nombre croissant d'étudiants. S'il faut lever un tabou, il s'agit du suivant : quel projet de société voulons-nous développer au travers de nos universités ?

L'augmentation des frais d'inscription n'est qu'une piste de financement. L'ensemble des présidents d'université ont indiqué qu'une telle mesure ne représenterait qu'une goutte d'eau dans la mise à niveau des budgets, qui est l'enjeu principal. Par exemple, elle ferait passer la part des recettes propres de l'université Paris VIII de 2,3 % à 4 % seulement. Il s'agit donc d'une fausse bonne réponse à un problème plus global : définir le budget que la France veut allouer à ses universités. Cette question ne saurait être déconnectée de l'enjeu d'une refonte globale des bourses, urgente et nécessaire. De fait, comme l'indique le rapport, le nombre de boursiers est en baisse : ils sont passés de 700 000 à environ 600 000.

Le présent travail établit une comparaison avec l'Espagne : le contrôle continu y valide les enseignements du secondaire, mais ne donne pas accès à l'université. Pour ce faire, il faut passer un examen. Le baccalauréat s'inscrit dans cette logique. Aussi, nous devons déterminer si nous souhaitons qu'une classe d'âge aille le plus loin possible dans ses études. Il faut définir un projet de société.

Selon le rapport de l'OCDE repris par la Cour des comptes, la France est le pays qui, sur une classe d'âge donnée, compte le plus d'étudiants au niveau master. Le problème réside dans l'incapacité du système économique à intégrer sur le marché du travail cette population hautement qualifiée. Nous ne valorisons pas assez cet avantage. Par ailleurs, la rapporteure ne mentionne pas dans ses travaux les difficultés que rencontrent les étudiants pour aller au bout de leurs études.

Mon groupe partage les constats établis sur les difficultés de l'université. La dixième recommandation, « Mieux protéger le pluralisme à l'université », m'a ravi, en tant que dépositaire de la proposition de loi visant à garantir la liberté académique des chercheurs et des enseignants-chercheurs, l'indépendance des travaux de recherche et la transparence des fonds privés affectés à l'enseignement supérieur et à la recherche. Le pluralisme d'opinion dans les universités doit être protégé.

Toutefois, j'émettrai une grande réserve sur la « réserve institutionnelle ». Défendue par le président de Sciences Po, Luis Vassy, celle-ci constitue une réponse inadaptée aux manifestations en provenance de l'extrême gauche ou de l'extrême droite : elle risque d'entretenir une confusion sur le plan du droit entre le maintien de l'ordre public et la liberté académique, laquelle a pour objet de permettre aux chercheurs de travailler sans pression.

Mme Karine Daniel. - Dans le rapport, on parle beaucoup de l'excellence, mais elle est finalement peu définie et, selon moi, nous ne devons pas nous limiter aux différents classements qui existent et dont les méthodologies sont régulièrement contestées. L'excellence doit être évaluée à l'aune des résultats, mais aussi au regard des moyens alloués aux universités. Or les moyens mobilisés depuis quelques années sont insuffisants.

Ensuite, la première partie du rapport s'appuie souvent sur l'idée d'une dégradation, ce qui suppose une évolution, une dynamique. Or l'enquête sur laquelle vous vous appuyez fixe une image à l'instant t. Cette idée de dégradation découle peut-être de ressentis, mais il n'est pas possible de la justifier à partir d'une enquête réalisée à un moment donné. De plus, là encore, une éventuelle dynamique doit être appréciée à l'aune des moyens déployés.

Par ailleurs, il manque dans le rapport une dimension spatiale : on ne demande pas à toutes les universités la même chose et on ne leur attribue pas les mêmes moyens. Cela doit être pris en compte quand on promeut - et je suis d'accord avec cette idée - le renforcement de leur autonomie.

Je suis naturellement favorable au développement du sur-mesure, du suivi et de l'accompagnement pour les étudiants, mais cela entraînera un coût qu'il faut intégrer.

Aujourd'hui, la sélection est « gérée », si je puis dire, par des outils techniques : Parcoursup et Mon Master. Pourtant, ces outils ne sont guère mobilisés pour améliorer l'adéquation de l'offre et de la demande dans l'orientation. Par exemple, il y a beaucoup de demandes pour entrer en formation de psychologie, où seulement 30 % des étudiants atteignent la licence : ces étudiants qui réussissent ont beaucoup de mérite au regard des moyens attribués à cette filière ; pourtant, ce sont eux qui ont le plus de mal à trouver un master. C'est inacceptable.

Je m'oppose, comme les collègues de mon groupe, à l'augmentation des frais d'inscription et je vous invite, madame la rapporteure, à regarder les Assises pour les universités et la recherche qui ont débuté la semaine dernière. Pensons aux défis que l'université et la recherche devront relever demain, en particulier quand il y aura trop peu d'étudiants !

M. Yan Chantrel. - Je voudrais d'abord dire, de manière générale, que nous ne sommes pas surpris. Nous aurions d'ailleurs pu anticiper les conclusions de ce rapport, puisqu'il reprend les lubies de la majorité sénatoriale depuis vingt ans...

En fait, la question centrale, c'est celle des moyens. Madame la rapporteure, quels moyens mettez-vous en face de vos propositions ? Est-ce que le développement de l'autonomie que vous évoquez est corrélé à des moyens supplémentaires ? Cela n'est pas très clair dans votre rapport.

De notre côté, nous sommes contre l'augmentation des frais d'inscription, même si les montants que vous semblez envisager peuvent paraître bas, parce que c'est mettre le ver dans le fruit. Comme ces frais d'inscription seront la seule variable d'ajustement, nous savons très bien que demain ils exploseront. Nous serons alors dans un système à l'anglo-saxonne. C'est pour nous une question de principe, pas un tabou. Nous défendons l'universalité et l'accessibilité, non la sélection.

J'évoquerai pour conclure la francophonie. Certes, la commission de la culture et de l'éducation du Sénat a publié en juillet dernier un rapport d'information sur l'enseignement français à l'étranger - j'en étais l'un des rapporteurs -, mais vous évoquez peu ce sujet ici, alors que notre réseau est un outil diplomatique et de rayonnement pour notre pays. Aujourd'hui, on finance l'éducation de ressortissants étrangers dans ce réseau, mais on leur fait comprendre qu'ils ne sont pas les bienvenus en France ou qu'ils devront payer très cher les frais de scolarité. Le signal est désastreux.

Par ailleurs, Campus France profite parfois de la situation d'étudiants étrangers qui ne réussissent pas à venir en France. Ces derniers ont le sentiment d'être volés. Lorsqu'ils n'obtiennent pas de visa, ils ne sont pas toujours remboursés des frais qu'ils ont avancés ! Nous avons beaucoup débattu des pratiques frauduleuses qui existent dans l'enseignement supérieur privé ; nous ne pouvons admettre qu'elles aient cours au détriment des étudiants internationaux !

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je veux remercier la rapporteure d'avoir pris en compte plusieurs de mes observations, concernant notamment Parcoursup, le réexamen de certains refus, l'importance de la formation continue ou les doctorants.

J'ai deux petites réserves quant au rapport. Tout d'abord, je trouve étrange de demander aux élèves de présenter un projet motivé pour l'année de propédeutique. Ensuite, je suis perplexe sur la notion de réserve institutionnelle.

Enfin, je ne suis pas particulièrement favorable à ce que l'on accorde une autonomie aux universités pour fixer librement le contenu, le volume et les capacités des formations. Il me semble qu'il revient à l'État de décider en dernier ressort et d'être un véritable stratège. Certaines formations peuvent rester utiles, même si elles ne semblent pas cruciales ou assez rentables.

M. Khalifé Khalifé. - J'ai deux interrogations générales.

L'immobilier présente une très grande hétérogénéité entre les universités et représente des coûts énormes. C'est un sujet sur lequel nous devrons travailler.

Ensuite, nous devrons aussi regarder la question de la correspondance entre les académies et les régions, surtout après le redécoupage de ces dernières.

M. Pierre Ouzoulias, président. - Mes chers collègues, je vous propose d'examiner dès maintenant les propositions de modification portant sur le rapport et les recommandations, présentées par notre rapporteure.

Notre rapporteure prendra ensuite la parole pour vous répondre.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - La proposition de modification n° 1, qui fait écho à une remarque de notre collègue Christine Lavarde, vise à préciser la position de la commission d'enquête sur les angles morts statistiques de l'outil InserSup.

La proposition de modification n° 1 de la rapporteure est adoptée.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - La proposition de modification n° 2, qui fait également écho à une remarque de notre collègue Christine Lavarde, tend à préciser que le niveau relativement faible de l'investissement en recherche et développement en France résulte principalement d'un manque d'investissement des entreprises, et non pas des administrations publiques.

La proposition de modification n° 2 de la rapporteure est adoptée.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - La proposition de modification n° 3, de nature rédactionnelle, vise à tenir compte du fait que les antennes universitaires sont souvent implantées dans des villes moyennes.

La proposition de modification n° 3 de la rapporteure est adoptée.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - La proposition de modification n° 4 vise à rappeler, dans la partie relative aux constats, les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des 54 heures annuelles d'orientation au lycée, dont la recommandation n° 1 tend à garantir l'effectivité.

La proposition de modification n° 4 de la rapporteure est adoptée.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - La proposition de modification n° 5 tend à renforcer, dans la partie du rapport relative aux recommandations, la précision selon laquelle les critères pris en compte par les universités pour examiner les dossiers de candidature à chacune de leurs formations devront faire l'objet d'une information transparente des postulants via la plateforme Parcoursup.

La proposition de modification n° 5 de la rapporteure est adoptée.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - La proposition de modification n° 6, qui répond à une observation formulée par Marie-Claire Carrère-Gée, vise à préciser les modalités de prise en compte de l'absence d'affectation et de certaines situations particulières - handicap, évènement familial exceptionnel, etc. - dans le cadre du dispositif d'orientation sélective.

La proposition de modification n° 6 de la rapporteure est adoptée.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - La proposition de modification n° 7 tend à supprimer un passage du rapport selon lequel les doctorants seraient éligibles à la prime d'activité, assertion qui avait été faite lors d'une audition rapporteur, en l'absence d'éléments suffisamment précis sur ce point.

La proposition de modification n° 7 de la rapporteure est adoptée.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - La proposition de modification n° 8 concerne la recommandation relative au pilotage de l'accueil des étudiants internationaux. Il s'agit de clarifier le fait que le renforcement évoqué ne doit pas porter uniquement sur les contrôles, mais également sur les exigences en matière de moyens d'existence et de maîtrise de la langue française.

La proposition de modification n° 8 de la rapporteure est adoptée.

Les propositions de modification n° 9 et 11 de la rapporteure, rédactionnelles, sont adoptées.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - La proposition de modification n° 10 vise à rappeler l'importance que revêt le développement par les universités de leur activité de formation continue et l'intérêt que présentent certaines innovations organisationnelles, comme le recours à une filiale pour gérer cette activité.

La proposition de modification n° 10 de la rapporteure est adoptée.

Les recommandations, ainsi modifiées, sont adoptées.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - Je propose comme titre du rapport : Universités : assumer l'excellence.

Le titre du rapport est adopté.

La commission d'enquête adopte le rapport ainsi modifié, ainsi que les annexes, et en autorise la publication.

Il est décidé d'insérer le compte rendu de cette réunion dans le rapport.

M. Pierre Ouzoulias, président. - Je laisse maintenant la parole à notre rapporteure.

Mme Laurence Garnier, rapporteure. - Je vous renouvelle mes remerciements pour votre participation à nos travaux et pour vos remarques constructives et enrichissantes.

En ce qui concerne les modalités de consultation du projet de rapport, elles nous sont imposées par le règlement du Sénat.

David Ros a évoqué l'idée d'un contrat signé avec un jeune pour l'accès à l'enseignement supérieur. Cela rejoint largement l'idée du continuum bac-3/bac+3 et notre proposition de construire un projet personnel d'accès à l'enseignement supérieur.

Mathilde Ollivier a souligné la « linéarité » des parcours en France, qui aboutit notamment à ce que les étudiants français sont en moyenne beaucoup plus jeunes que les étudiants européens. Nous devons favoriser les allers-retours entre le monde du travail et l'université ; c'est particulièrement important au regard des évolutions technologiques et du développement de l'intelligence artificielle. Nous devons introduire de la souplesse, des passerelles.

Laurent Lafon a parlé des tabous : ceux d'hier ne sont pas nécessairement ceux d'aujourd'hui. C'est tout à fait juste, parce que le monde change. L'un des mérites de nos travaux a aussi été de faire bouger certaines lignes. Il était d'ailleurs intéressant, de ce point de vue, de discuter de manière informelle avec les présidents d'université.

Le lien entre la sélection à l'entrée de l'université et l'excellence est évident. Je me souviens de ce que nous disait Laurent Batsch, ancien président de l'université Paris-Dauphine : « L'université est la seule institution à laquelle il est demandé à la fois d'ouvrir ses portes à l'entrée et d'être un pôle de recherche de niveau international à la sortie. C'est comme si l'on vous mettait sur la ligne de départ avec un vieux sac à dos bien lesté en vous demandant de gagner la course ! »

Notre rapport se concentre sur l'université et nous ne pouvions malheureusement pas tout traiter. Voilà pourquoi nous évoquons peu le baccalauréat ou l'orientation.

Dans les IUT, 52 % des étudiants sont issus du baccalauréat général, alors que ces instituts sont normalement destinés à accueillir les titulaires de baccalauréats technologiques et professionnels. A contrario, 17 % des étudiants qui entrent à l'université viennent de ces dernières filières : il se retrouvent souvent à l'université faute de places dans les IUT. Tout cela est incohérent.

Les présidents d'université sont très attachés à la sélection à l'entrée en master, qui est une nécessité.

En ce qui concerne le taux d'échec, il est vrai qu'il ne prend pas toujours en compte les réorientations - Mathilde Ollivier a évoqué cette question. Nous nous sommes heurtés à ce problème. Les représentants du ministère nous ont dit qu'ils y travaillaient. C'est un sujet important.

Nous avons effectivement utilisé l'expression « signal-prix ». Je comprends qu'elle puisse paraître incongrue s'agissant d'un service public, mais les choses sont parfois perçues ainsi, y compris par des présidents d'université. Il nous a semblé important de parler de ce sujet au moment où des familles se reportent vers l'enseignement supérieur privé, parfois lucratif tout en étant de moins bonne qualité : des étudiants paient plus cher pour moins bien - c'est quand même problématique !

Les espaces Campus France assurent l'accueil des étudiants internationaux qui souhaitent venir étudier chez nous, ils examinent et instruisent les dossiers. La question des ressources et du niveau de vie se pose naturellement, en particulier pour Paris ou le reste de l'Île-de-France. On sait bien que nombre d'étudiants internationaux ont recours aux associations d'aide alimentaire ou à l'accompagnement social, ce qui ne peut que fragiliser leurs chances de réussite. Il existe aussi des réseaux qui déposent de l'argent sur le compte des étudiants pour que leur dossier soit examiné, puis qui le retirent. On nous a même dit qu'il valait mieux ne pas savoir comment certaines jeunes filles devaient parfois rembourser... C'est une honte !

Adel Ziane a regretté que nous n'évoquions le volet financier que dans la seconde partie du rapport. En fait, la commission de la culture a déjà travaillé sur ce sujet et nous avons voulu éviter les doublons. Nous n'avons donc pas approfondi ici ce sujet.

La liberté académique et le maintien de l'ordre public sont bien deux sujets distincts, mais la réserve institutionnelle, dispositif mis en place à Sciences Po, se place sur un autre terrain, celui de la neutralité du service public : le pluralisme doit être garanti, personne ne doit être muselé, et l'établissement s'abstient de toute prise de position institutionnelle qui ne se rattache pas à ses missions.

Nous avons fait le choix, chère Karine Daniel, de définir l'excellence à partir de la combinaison de quatre dimensions : la réussite étudiante, l'insertion professionnelle, le rayonnement de la recherche et la capacité à attirer les meilleurs profils. Cela peut naturellement être débattu. J'ajoute que l'engagement des personnels universitaires et des enseignants-chercheurs est remarquable, en particulier dans le contexte actuel.

Il est vrai que l'enquête que nous avons diligentée produit un instantané de l'opinion sur le sujet. Il n'en reste pas moins que nous disposons par ailleurs d'éléments de comparaison sur d'autres aspects : par exemple, la part des étudiants à l'université est aujourd'hui de 54 % ; elle était de 60 % en 2018 et autour de 70 % il y a vingt ans.

En réponse à votre autre remarque, il ne s'agit évidemment pas de demander la même chose à toutes les universités. Chaque établissement a ses spécificités, son positionnement. Par exemple, l'université de Bretagne occidentale, qu'on peut considérer comme une université « de bassin de vie », est bien positionnée dans le classement thématique de Shanghai du fait de sa spécialisation.

Plusieurs collègues ont parlé du coût de nos propositions. Oui, offrir davantage de parcours ou d'accompagnement coûtera plus cher, mais l'échec étudiant, qui est plus important en France que dans les pays comparables, coûte également très cher. Il est préférable de dépenser cet argent pour aider nos étudiants à réussir plutôt que pour les laisser échouer. Nous proposons d'augmenter les droits d'inscription pour les étudiants nationaux et d'appliquer effectivement ceux prévus pour les étudiants internationaux, tout en défendant une subvention pour charge de service public orientée à la hausse : l'État ne doit plus faire porter aux universités l'augmentation du point d'indice de la fonction publique ou celle de la contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Nous devons aussi nous poser la question des ressources propres des établissements. Au-delà des appels à projets compétitifs, les universités doivent s'investir dans la formation continue, aujourd'hui largement préemptée par des établissements privés. Ce secteur pourrait constituer un gisement important de ressources propres pour les universités. Cela rejoint d'ailleurs ce que nous disions sur les liens avec le monde du travail et le développement technologique. Certaines universités commencent à travailler en ce sens, je crois qu'il faut amplifier le mouvement.

Marie-Claire Carrère-Gée a évoqué notre proposition relative à l'autonomie des universités. Dans notre idée, nous souhaitons actionner le levier du financement via les contrats d'objectifs, de moyens et de performance (Comp). L'État doit pouvoir conditionner son soutien au déploiement de formations qu'il estime nécessaires, que ce soit pour la souveraineté du pays, la compétitivité de notre économie, etc.

L'immobilier, cher Khalifé Khalifé, est un sujet extrêmement important pour les universités, qui sont devant un mur d'investissements. La prochaine mise en place d'une société foncière de l'État va sans doute accélérer les choses, parce que les universités qui sont locataires de l'État pourraient être amenées à lui payer un loyer. Cette question doit être étudiée en lien avec le développement de la formation continue.

Nous n'avons pas approfondi, dans ce rapport, la question des regroupements universitaires liés à la création des grandes régions. Les établissements ont travaillé ensemble pour éviter les doublons et mieux couvrir le territoire.

M. Pierre Ouzoulias, président. - Je vous remercie.

La réunion est close à 16 h 15.