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Compte rendu analytique officiel du 9 octobre 2013

Indemnisation des otages

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi visant à l'indemnisation des personnes victimes de prise d'otages.

Discussion générale

Mme Claudine Lepage, auteur de la proposition de loi . - Les prises d'otages se multiplient depuis quinze ans. La France n'y échappe pas. Le ministère des affaires étrangères évalue à 50 le nombre de Français pris en otages depuis 2009 ; 35 cas relèvent du terrorisme, quinze du grand banditisme. Les médias s'en font l'écho. Nous entendons régulièrement rappeler le nombre de jours de captivité de nos compatriotes. Nous avons appris à vivre avec la conscience que plusieurs de nos concitoyens sont, en ce moment même, retenus en otage, parfois torturés ou assassinés, parce qu'ils sont Français, parce qu'ils exerçaient leur métier ou parce qu'ils étaient au mauvais endroit, au mauvais moment. Leurs familles vivent dans l'angoisse. Pour libérer ces otages retenus au Sahel, au Mali, en Syrie, au Mexique, notre diplomatie, ouvertement ou dans l'ombre, ne ménage pas sa peine. L'issue, le plus souvent, est favorable. Mais il reste à l'otage un long travail de reconstruction, lent et pénible.

C'est à améliorer leur prise en charge que nous travaillons aujourd'hui. La plupart des anciens otages sont indemnisés, via le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI) ou d'autres dispositifs lorsqu'ils sont victimes d'organisations terroristes. L'indemnisation n'est toutefois pas parfaitement satisfaisante. Les propriétaires de voitures brûlées sont aussi indemnisés... Une réflexion globale serait bienvenue. Ces personnes sont indemnisées non parce qu'elles ont été otages mais parce qu'elles ont été victimes du terrorisme. Peu importe diront certains. Reste que les otages victimes du grand banditisme ne sont pas indemnisés de la même manière. Un otage enlevé par des terroristes peut être indemnisé par une procédure administrative, via le FGTI. Un otage enlevé par des bandits doit, lui, passer par la commission d'indemnisation des victimes d'infractions (Civi) et voir reconnaître son préjudice par un juge, et il est tenu compte de ses revenus. Cette catégorisation est inutile. Tous les otages subissent un intense traumatisme physique et psychique. Or ils ont le sentiment que ce traumatisme n'est pas reconnu en tant que tel. C'est d'autant plus douloureux qu'ils se voient traités comme de simples objets, pris en otage parce qu'ils sont français. Lorsqu'un Français est pris en otage, c'est toute la France qui l'est. Et la prise d'otages est le moyen d'extorquer à un tiers un bénéfice. Associations et parlementaires réclament depuis longtemps une meilleure reconnaissance des victimes. Une proposition de loi de Yolande Boyer allait naguère dans ce sens.

Je vous propose donc d'adopter cette proposition de loi et salue le travail de Mme la rapporteure. (Applaudissements)

présidence de M. Charles Guené,vice-président

Mme Esther Benbassa, rapporteure de la commission des lois . - Les prises d'otages sont toujours des périodes de grande souffrance, pour les victimes et leurs familles. Des Français y sont exposés du seul fait de leur nationalité. Depuis 2009, 50 Français ont été pris en otage.

Quel est donc le statut juridique de l'otage ? Depuis 1945, il est considéré à travers le prisme des conflits armés ; le droit international a ainsi rangé pendant trente ans les prises d'otages parmi les crimes de guerre. La convention de Genève de 1949 les prohibe. Le protocole additionnel de 1977 et les statuts de la cour pénale internationale (CPI) de 1998 le confirment. Mais il a fallu attendre longtemps pour que la prise d'otages fût considérée comme une infraction indépendante.

Ce n'est toujours pas le cas en droit français, où la prise d'otages n'est qu'une circonstance aggravante de la séquestration ou de la détention illégale.

Selon les circonstances, la prise d'otages peut être considérée comme un acte terroriste, indemnisé en conséquence. La présente proposition de loi vise à homogénéiser l'indemnisation.

Une victime, pour voir indemniser son préjudice, peut se constituer partie civile au pénal ou engager une procédure civile. Mais l'auteur, parfois, est insolvable ou incapable de comparaître. Dans ce cas, le législateur a mis en place, avec la loi du 3 janvier 1977, un système d'indemnisation reposant sur la solidarité nationale. Il existe un régime d'indemnisation intégrale des préjudices liés au terrorisme, par le FGTI. Cette procédure administrative n'est soumise à aucun formalisme ni à aucune condition de délai. Elle est rapide. D'autre part, le code de procédure pénale organise une procédure juridictionnelle d'indemnisation des victimes d'infractions graves, par le biais de la Civi. La réparation peut être refusée ou son montant réduit.

Les otages peuvent donc relever de trois situations. Victimes du terrorisme, elles se voient indemniser par le FGTI. Sinon, en cas de préjudice grave, elles peuvent être indemnisées intégralement par la Civi. Dans les autres cas, elles ne sont indemnisés que si elles ne peuvent obtenir autrement réparation, qu'elles se trouvent dans une situation physique ou psychique grave et que leurs revenus soient inférieurs à un certain seuil.

La proposition de loi tend à homogénéiser les procédures. Elle ne soulève aucune difficulté de fond mais illustre la complexité du droit en la matière. Nous y reviendrons quand sera remis le rapport Kaltenbach-Béchu.

Ce texte vise à accorder sécurité juridique et reconnaissance symbolique aux victimes de prise d'otages. Il est d'autant plus important que deux Français viennent encore d'être pris en otage en Syrie. Je vous invite à l'adopter. (Applaudissements)

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je m'exprimerai à la fin de la discussion générale.

M. Philippe Kaltenbach . - Robert Badinter nous a fait prendre conscience de la souffrance des victimes, lors du débat sur la loi de 1985 : « la victime est trop souvent mal informée, mal accueillie, mal garantie ». Il y voyait le signe d'une société trop individualiste ; depuis, les choses ont évolué et je salue l'initiative de Mme Lepage.

Le nombre de prises d'otages est en augmentation. Les Français aussi en sont victimes. La nation se doit d'être solidaire. Certes, le droit en vigueur permet déjà de les indemniser mais il faut leur assurer une plus grande sécurité juridique. Depuis 2009, 50 Français ont été pris en otage, dont 35 victimes d'actes de terrorisme et 15 d'actes relevant du grand banditisme.

Pour les victimes du terrorisme, la loi de 1986 est très protectrice. Depuis l'origine, le FGTI a versé 100 millions d'euros à 4 000 personnes.

En revanche, les autres otages sont moins bien protégés. Cette proposition de loi homogénéise l'indemnisation : c'est un progrès. Les victimes n'auront plus à justifier d'une incapacité temporaire de travail supérieure à trente jours.

L'objectif poursuivi doit être considéré dans le cadre d'une réforme plus globale de la prise en charge des victimes d'infraction, à laquelle je réfléchis avec M. Béchu. Nos auditions et déplacements nous ont convaincus qu'il fallait prendre en compte l'ensemble du problème et envisager une réparation morale.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Nous connaissons la qualité de votre travail.

M. Philippe Kaltenbach. - Il faudra donc aller plus loin, pour que les victimes soient mieux considérées. Nous attendons le texte très important de Mme la garde des sceaux sur la prévention de la récidive, mais n'oublions pas les victimes.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Elles sont prises en compte dans le texte.

M. Philippe Kaltenbach. - Tant mieux. Les victimes ont besoin d'être reconnues et justement indemnisées.

Le groupe socialiste votera ce texte des deux mains, en appelant de ses voeux une meilleure prise en charge des victimes en général. (Applaudissements)

M. Jean-Michel Baylet . - Enlever quelqu'un pour l'utiliser comme monnaie d'échange ou moyen de pression est, hélas, une pratique ancienne. Dès l'Antiquité, elle existait. En 1526, le Traité de Madrid obligea François Ier à remettre son fils aîné à Charles Quint en gage après la défaite de Pavie. A l'heure des conflits asymétriques, certains terroristes sont devenus orfèvres en prise d'otages.

Dès 1945, le législateur a prévu un régime d'indemnisation protecteur. Ce texte vise à le compléter et à l'harmoniser. Mme Benbassa a rappelé les différents dispositifs qui coexistent. Harmoniser ces procédures, c'est reconnaître que les victimes ont subi un préjudice qui appelle une procédure simplifiée. Ainsi toutes les victimes pourront obtenir réparation auprès du FGTI. Ce sera aussi reconnaître l'épreuve traversée. La prise d'otages n'est aujourd'hui qu'une circonstance aggravante et, quand ils ne sont pas victimes de terrorisme, les anciens otages doivent engager une procédure longue et complexe. Pourtant, tous ont vécu les mêmes angoisses, la même peur quotidienne, la même difficulté à revenir à la vie normale. Une harmonisation s'impose. D'autant que la frontière entre acte terroriste et acte crapuleux est devenue ténue. Dans certaines zones, où l'État est déliquescent, un vrai business se développe. Voyez le Sahel, le Niger, la Colombie, l'Irak. Le devoir de la France est de soutenir tous ceux qui sont victimes d'une prise d'otages. Le soutien de la communauté nationale doit se poursuivre après la libération, au long du temps de la reconstruction. Faisons en sorte que ces victimes vivent mieux.

Les sénateurs radicaux de gauche et du RDSE apporteront leur soutien à cette proposition de loi.

Mme Catherine Troendle . - L'objectif de ce texte est de permettre à toute victime d'une prise d'otages d'obtenir réparation, quelles que soient les circonstances de l'acte. Aujourd'hui, les victimes d'acte terroriste obtiennent réparation intégrale selon une procédure simple. Hors actes de terrorisme, les victimes d'infractions graves doivent passer devant la Civi, si les conditions posées par la loi sont remplies. Pour les autres victimes, l'indemnisation par la Civi n'est possible que si elles ne peuvent obtenir autrement réparation, et c'est à elles de le démontrer. Je m'interroge, comme certains de mes collègues, sur l'intérêt de légiférer sur cette question dès lors que toutes les situations sont couvertes. La fédération nationale des victimes d'attentats est formelle : les victimes de prises d'otages ne rencontrent aucune difficulté pour obtenir réparation. On pourrait nous reprocher d'instaurer un texte de pur principe, dès lors que l'indemnisation ne fait l'objet d'aucune revendication. Mieux vaudrait réfléchir plus au fond aux dispositifs d'accompagnement, pour mieux prendre en compte la détresse psychique des victimes.

Une indemnisation pécuniaire peut-elle suffire ?

Mme Claudine Lepage, auteur de la question. - Certainement pas !

Mme Éliane Assassi. - Personne ne le prétend.

Mme Catherine Troendle. - Le rapport Kaltenbach-Béchu nous donnera une approche plus globale. Mieux vaudrait en attendre les conclusions.

Prenant acte de la bonne volonté de l'auteur et de la rapporteure, je réserve ma position, dans l'attente des évolutions que pourra apporter la navette.

M. Hervé Marseille . - Maire de Meudon, j'ai le triste privilège de compter deux otages dans ma commune. Hervé Ghesquière, enlevé en Afghanistan et aujourd'hui libéré, et Thierry Dol qui, lui, est toujours otage, depuis trois ans, avec ses compagnons d'infortune, près du Niger. Cela peut arriver à chacun et, si la fin peut être heureuse, elle peut aussi être tragique.

Je salue donc l'initiative de ce texte. Notre rapporteure a rappelé la coexistence de plusieurs procédures, je n'y reviens pas ; le texte vise à harmoniser. Les experts qu'a entendus notre rapporteure s'accordent à dire qu'une telle harmonisation n'entraînera pas une forte augmentation des prises en charge. Le ministère des affaires étrangères évalue à 50 le nombre d'otages retenus à l'étranger depuis 2009. Le simple fait d'être français constitue, dans certaines parties du monde, un danger. Avec l'arrêt de la Cour de cassation de 2011, l'obligation de sécurité imposée à l'employeur est particulièrement large. Or, les entreprises aujourd'hui concernées se font bien discrètes.

M. Jean-Michel Baylet. - C'est vrai.

M. Hervé Marseille. - La jurisprudence a évolué, qui permettra de prendre en compte les choses au cas par cas.

Nous n'oublions pas les otages français retenus dans le monde : Daniel Larribe, Thierry Dol, Pierre Legrand, Marc Ferret, Serge Lazarevic, Rodolfo Cazarès, Jules Berto Rodrigues Léal, Francis Collomp, Didier François, Édouard Elias ; auxquels il faut ajouter désormais Nicolas Hénin et Pierre Torres.

La France ne reste pas inactive mais c'est dans le silence que sont conduites les négociations. L'épouse de Thierry Dol, madame la ministre, est sans emploi. J'ai écrit à l'employeur de son mari, qui doit connaître une situation financière terrible puisqu'il n'a pu trouver de quoi acheter un timbre. Le président de la République, lui, m'a répondu qu'il transmettait ma demande à Pôle emploi. Il faudrait faire quelque chose.

Cette proposition de loi va dans le bon sens. Nous la voterons. (Applaudissements)

Mme Éliane Assassi . - Cette proposition de loi est une avancée, et nous la voterons d'autant plus volontiers que j'ai été très sensible aux propos de Mme Lepage, empreints d'une grande humanité. (M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois, approuve) Les victimes de prises d'otages vivent d'intenses souffrances. Elles ne sauraient rester, une fois libérées, sans indemnisation. C'est à quoi tend ce texte, qui aligne l'indemnisation de toutes les victimes, pour assurer une réparation intégrale. Plus besoin de faire valoir une incapacité permanente ou temporaire de travail.

Une remarque cependant. Si les pouvoirs publics ont gardé la main sur la gestion du FGTI, ils se sont désengagés du financement : ce sont les assureurs qui sont sollicités. Les assurés apportent 269 millions ; 71 millions proviennent des recours et 20 millions des placements financiers. Or, pour nous, l'État doit rester le principal financeur.

Une indemnisation rapide et intégrale est importante pour toute victime et pour ses proches. Il est des failles dans la procédure : celle du financement et celle que cette proposition de loi vient combler. Puisse le rapport d'information à venir proposer des pistes. En attendant, nous voterons ce texte. (Applaudissements à gauche)

Mme Kalliopi Ango Ela . - Les prises d'otages augmentent, et la France n'y échappe pas. L'annonce faite ce matin par le Premier ministre l'atteste. L'excellent rapport de Mme Benbassa souligne que le simple fait d'être français peut conduire à être enlevé. Cette proposition de loi est donc bienvenue. Le groupe écologiste la soutient ; la sécurité juridique des victimes s'en trouvera renforcée. La Cour des comptes, dans son rapport de 2012, souligne que la réparation est l'élément essentiel de reconstruction de la victime. Avec ce texte, les victimes qui ne relèvent pas de la loi de 1986 pourront obtenir réparation auprès du FGTI.

Je veux aborder ici la question des victimes de prise d'otages relevant de la loi de 1986. Le ministère des affaires étrangères évalue à 35 le nombre d'otages relevant d'un acte de terrorisme depuis 2009. Cela signifie que 70 % des victimes ne relèvent pas du régime de droit commun. Je veux ici attirer l'attention de MM. Kaltenbach et Béchu : les procédures d'indemnisation relevant du FGTI méritent réflexion. Primo, le ministère des affaires étrangères n'est toujours pas membre du conseil d'administration du FGTI, alors que la majorité des prises d'otages a lieu à l'étranger. Secundo, les modalités d'indemnisation relevant de l'article L. 422-2 du code des assurances interpellent car les montants sont parfois dérisoires, alors que le fonds, alimenté par une taxe sur les contrats d'assurance de biens, n'est pas soumis aux contraintes qui pèsent sur le budget de l'État. Puissent les recommandations du rapport à venir proposer des solutions.

Je saisis l'opportunité de votre présence, madame la ministre, pour vous dire mon inquiétude sur la baisse des crédits consacrés à l'aide juridictionnelle. Vous avez annoncé un amendement en loi de finances, nous vous appuierons. Comme vous, nous devons être exigeants avec la gauche. Pour l'heure, le groupe écologiste votera ce texte sans hésitation. (Applaudissements)

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice . - Nos pensées, manifestement, convergent vers les victimes de prises d'otages. Nous pensons à eux, à leurs familles, à leurs proches, qui vivent dans une attente insupportable. Nous pensons au décès de Philippe Verdon au Mali, de Yann Desjeux à In Amenas, au témoignage de ceux qui en ont réchappé. Nous savons combien il est terrible de vivre une prise d'otages. Mme Murielle Ravey, lors d'une récente cérémonie d'hommage, a rappelé les heures qu'elle a vécues, les difficultés qu'elle a éprouvées à reprendre place dans la société. A ces hommes et ces femmes, nous devons égard et solidarité. C'est l'affection et l'empathie de leurs proches qui les aident à reprendre force. Nous pensons à ceux qui attendent, sans nouvelles, à leurs difficultés matérielles.

Nous travaillons aussi à améliorer l'indemnisation. Votre proposition de loi est donc bienvenue. Mais mettre en place un statut unique peut être problématique ; sans établir de hiérarchie entre les victimes, car il n'y a pas d'échelle de la souffrance, le crime terroriste est un crime particulier. Reste que toutes les victimes méritent d'être traitées également : le code pénal doit apporter des réponses diligentes et fermes, et les procédures civiles doivent assurer une indemnisation juste, même si elle n'est jamais à la hauteur nécessaire. Le FGTI a été créé en 1986 ; son champ a été élargi en 1990. Son budget est abondé par une somme forfaitaire prélevée sur les contrats d'assurance. Depuis 1986, le FGTI a attribué plus de 93 millions d'euros d'indemnités.

Somme importante qui, même si elle dérisoire au regard de la souffrance, témoigne que la prise d'otage est devenue un commerce infernal. Pour le Gouvernement, l'information est difficile car partager certaines informations peut mettre en péril les otages ; pour les familles, c'est une souffrance supplémentaire. Elles ont le sentiment que les procédures ne sont pas assez diligentes, en dépit de l'existence de la section antiterroriste, que l'information manque... Les familles, ce qu'on peut comprendre, ont parfois l'impression que la presse est mieux informée que les magistrats...

Nous sommes favorables à votre texte. La question des victimes exige de mettre à plat des dispositifs qui ont évolué avec le temps et ne répondent pas de façon satisfaisante à toutes les situations. Puisse le rapport Kaltenbach-Béchu nous éclairer. Nous travaillons à la question en interministériel. Quatre ministères sont présents au FGTI. Ce fonds, même si des questions à son sujet nous arrivent, fonctionne. Nous avons fait en sorte que les familles se voient reconnaître un préjudice spécifique et puissent postuler à l'indemnisation. Je prendrai contact, monsieur Marseille, avec l'épouse de Thierry Dol et ferai tout pour qu'elle trouve un emploi, mais elle peut aussi, dès à présent, demander une indemnisation.

Les associations sont très actives ; elles portent haut la voix des victimes qui disent parfois avec amertume leur inquiétude et leur insatisfaction. Nous les entendons et prenons les dispositions pour leur apporter réponse. Cette proposition de loi y contribue et nous la soutenons.

Mais il reste du travail à faire. M. Kaltenbach et Mme Ango-Ela m'ont interpellé. A M. Kaltenbach, je dis que le texte attendu finira par arriver, qui fait une place particulière aux victimes, dont les droits sont renforcés et qui pourront faire valoir leur intérêt dans la période d'exécution de la peine. Une directive européenne de fin 2012, qui assure notamment aux victimes le droit à un accompagnement individualisé, doit être transposée avant novembre 2015. Dès 2014, nous mettrons en place un dispositif d'accompagnement. Le budget, qui baissait depuis plusieurs années, a été augmenté et un rapport diligenté.

L'aide juridictionnelle, madame Ango-Ela ? Je vous confirme que le Gouvernement présentera un amendement pour supprimer la démodulation de l'unité de valeur. Reste qu'une réforme est essentielle pour consolider le dispositif. La question des ressources est centrale. Faire des calculs sur les modalités d'indemnisation, c'est faire injure et violence aux victimes. Si nous ne mettons pas en place un dispositif durable et efficace, la logique comptable finira par l'emporter...

Comme pour le FGTI et les Civi, c'est un mécanisme de solidarité nationale. Nous devons égards et considération à ces personnes mais aussi faire en sorte que des difficultés matérielles ne s'ajoutent pas à leurs souffrances. (Applaudissements à gauche)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article premier est adopté.

L'article premier bis est adopté.

L'article 2 demeure supprimé.

INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI

M. le président. - Amendement n°1, présenté par Mme Printz.

Compléter cet intitulé par les mots :

crapuleuse ou politique

Mme Gisèle Printz. - Tout le monde, aujourd'hui, « prend en otage ». C'est un vrai problème sémantique. A en croire la presse, même la RATP prend des otages... Il faut y remettre du sens.

Dans le cas du terrorisme, l'otage est politique. Il faut le qualifier comme tel. Reconnaître cette réalité, c'est aider l'otage à se reconstruire.

L'otage est indemnisé par un organisme privé mais cela ne suffit pas car il est détenu en vertu de son appartenance à une communauté. Ce lien fort est encore un non-dit. La qualification de « politique » aidera les otages à aller en justice.

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Le droit pénal ne connaît pas la distinction proposée. La commission est défavorable.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Même avis. Les qualificatifs que vous proposez d'ajouter n'ont pas de contenu juridique. Nous comprenons votre démarche mais il n'est pas souhaitable de les introduire. Retrait ?

L'amendement n°1 est retiré.

L'ensemble de la proposition de loi est adopté.