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Compte rendu analytique officiel du 23 juin 2014

Développement et solidarité internationale (Conclusions de la CMP)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale.

Discussion générale

M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire . - Mon intervention sera très brève. Nous avons réclamé l'inscription et l'examen de ce texte depuis plusieurs mois. Le conseil des ministres l'a adopté le 11 décembre 2013, l'Assemblée nationale le 10 janvier 2014, le Sénat le 26 mai. La CMP, qui s'est réunie le 4 juin dernier dans un climat consensuel, a adopté, pour l'essentiel, la rédaction du Sénat. Elle a reconnu le très important travail réalisé par notre assemblée. Ne boudons pas notre plaisir de voir notre travail ainsi reconnu, d'autant que 79 amendements ont été adoptés en commission et 39 en séance publique, ce qui illustre notre volonté de simplifier, clarifier et améliorer la rédaction de ce projet de loi.

Une première série de modifications adoptées en CMP ont conforté le dispositif du projet de loi en l'enrichissant des dispositions normatives qui faisaient défaut. Nous avons ainsi ajouté la composante culturelle du développement durable, introduit la notion de responsabilité sociétale, renforcé le rôle de l'Agence française de développement et clarifié ses missions.

Nous avons souligné que l'action humanitaire était partie prenante de la politique de développement et mieux formalisé le pilotage de celle-ci. Nous avons affirmé et reconnu le rôle et la complémentarité de l'exemple des acteurs impliqués, y compris les collectivités locales, la société civile et les entreprises. Nous avons enfin enrichi le rapport que le Gouvernement devra rendre au Parlement tous les deux ans.

Dans le rapport annexé de quarante pages, nous avons mis en avant la situation des pays en grande difficulté climatique et insisté sur la nécessité d'une approche globale et coordonnée pour les pays du Sahel. Nous avons affirmé la nécessité de réduire la fragmentation de l'aide. Ce projet de loi a été précédé d'une concertation exemplaire. M. Cambon va exposer plus en détail les renforcements du caractère normatif du texte, afin qu'il soit efficace et ne se réduise pas à un catalogue de bonnes intentions. (Applaudissements)

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire . - Au-delà du premier objectif de simplification et de clarification, nous avons en effet voulu renforcer le caractère normatif de ce projet de loi. Le Sénat a adopté quatre mesures structurantes : à l'initiative du Gouvernement, nous avons autorisé l'Agence française de développement (AFD) à gérer des fonds multibailleurs, particulièrement opportuns dans des pays en crise comme le Mali et la Centrafrique. Seul ce dernier pays serait concerné actuellement. Il faudra aller plus loin sur ce sujet.

Nous avons ensuite voulu faciliter les transferts de fonds des migrants au service de projets dans leur pays d'origine. Nous avons également, à l'initiative de Jacques Berthou, réuni six organismes au 1er janvier 2015, avant une fusion plus large au 1er janvier 2016, pour regrouper le dispositif français d'expertise internationale afin qu'il puisse répondre aux appels d'offre internationaux, de plus en plus pluridisciplinaires. Nous n'avons pas souhaité créer un organe bureaucratique et centralisé mais une holding qui doit représenter la France au niveau international.

Cette réforme est ambitieuse quant à son calendrier. Quelles sont les intentions du Gouvernement pour sa mise en oeuvre ? Quand désignerez-vous le délégué interministériel qui pilotera la nouvelle agence ? Sur la coopération décentralisée, nous avons étendu la loi dite Oudin-Santini au secteur des déchets ménagers. Nous avons inscrit une obligation de déclaration pour les collectivités des actions de coopération internationale afin que chaque porteur de projet dispose d'un état des lieux pour favoriser les coopérations entre acteurs français. Nous avons, enfin, demandé au Gouvernement de sensibiliser les élèves des collèges et des lycées sur ces questions.

La question de l'évaluation doit être évoquée car elle a concentré l'essentiel des débats en commission mixte paritaire.

M. Robert Hue. - Absolument.

M. Christian Cambon, co-rapporteur. - Le Sénat a demandé que les retours d'expérience des bénéficiaires de l'aide soient pris en compte. L'éclatement de notre dispositif est souvent critiqué, pas seulement par les rapporteurs qui se succèdent à cette tribune. Le Sénat a proposé de fusionner trois services évaluateurs en un unique observatoire indépendant. La CMP a enrichi les travaux du Sénat en fixant précisément sa composition : 11 membres indépendants, dont 2 députés et 2 sénateurs, la présidence étant exercée alternativement par un député et un sénateur.

Monsieur le ministre, le Gouvernement n'a pas déposé d'amendement au texte de la CMP. Ce texte deviendra, dans les prochains jours, une loi de la République : quel en sera le calendrier de mise en oeuvre?

La CMP demande au Sénat de bien vouloir approuver le texte résultant de ses travaux, en cohérence avec son vote de première lecture. (Applaudissements)

M. Harlem Désir, secrétaire d'État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé des affaires européennes . - Je vous prie d'excuser Mme Girardin. C'est la première fois depuis le début de la Ve République qu'une loi sur le développement est présentée au Parlement. C'est un progrès démocratique important, voulu par le président de la République. C'est une première étape de la rénovation d'une politique du développement fondée sur la cohérence, la solidarité et la transparence, dotée d'objectifs clairs, de cibles géographiques différenciées, pour plus d'efficacité, et d'indicateurs destinés à l'évaluer.

Jeudi dernier, les députés ont adopté le texte à l'unanimité moins une abstention. Je remercie tout particulièrement votre commission des affaires étrangères et de la défense, ses deux rapporteurs et le président Carrère, ainsi que la commission du développement durable, en particulier M. Dantec et le président Vall. Il importe que la politique de développement bénéficie d'un large soutien politique dépassant les clivages. Ce texte résulte d'une concertation approfondie avec l'ensemble des acteurs de la solidarité internationale : ONG, syndicats, universitaires, élus locaux, etc.

Avec cette loi, la France se dote d'un cadre d'action rénové et moderne. Ce projet de loi répond à la mobilisation d'un nombre croissant d'acteurs non étatiques, reconnus dans un article spécifique. Le Conseil national du développement et de la solidarité internationale les réunira. Il donne plus de place aux collectivités territoriales, tout en reconnaissant leurs actions extérieures.

Les collectivités territoriales pourront destiner 1 % de la taxe sur les ordures ménagères à leur action extérieure. Les collectivités ultramarines sont mieux reconnues. Le Cicid devra veiller à la cohérence de l'ensemble des politiques nationales ; le regroupement des expertises aujourd'hui éparpillées entre différentes instances va dans le sens de cette cohérence. Une batterie de trente indicateurs permettra d'évaluer l'action de la France.

Vous interpelliez depuis plusieurs années le Gouvernement sur le saupoudrage de l'aide. D'où sa centralisation sur sept pays prioritaires. L'intervention dans les pays à revenu intermédiaire se focalisera sur la préservation des biens publics mondiaux. Pour les pays en crise, à votre initiative, l'action de la France ne fondera sur un continuum.

Ce texte identifie quatre domaines prioritaires : la promotion de la paix, des droits de l'homme, de l'égalité entre les femmes et les hommes ; l'équité, la justice sociale et le développement humain ; le développement économiquement durable et la préservation de l'environnement et des biens publics mondiaux ; deux thèmes transversaux, le genre et le climat, sont définis.

À l'initiative du Parlement, l'objectif de consacrer 0,7 % du RNB à l'aide publique au développement a été repris.

La France est pionnière dans le domaine des financements innovants au service du développement, en particulier avec une partie de la taxe sur les transactions financières. Il est crucial d'amener les entreprises à être plus responsables et à transformer le développement économique en développement sociétal. La France veut encourager les sociétés françaises à mettre en oeuvre les objectifs de l'OCDE et à veiller au respect de l'environnement et des droits de l'homme. Les entreprises se mobilisent d'ailleurs de plus en plus.

Cette loi rendra notre politique de développement plus efficace, plus cohérente, plus transparente. La France se devait de mettre de l'ordre dans sa politique de développement. Le Parlement a joué tout son rôle. Au nom du gouvernement de Manuel Valls, je vous en suis reconnaissant.

A l'heure où la tentation du repli s'exprime, il était nécessaire que le Sénat réaffirme la solidarité de la France, la solidarité qui a fait la grandeur de la France et qui fait consensus à droite et à gauche car elle contribue à bâtir un monde plus humain. Telle est le message de la France. (Applaudissements)

M. Yvon Collin . - Le Parlement est associé pour la première fois à la définition de la politique de développement. C'est très opportun vu l'importance des sommes en cause. Ce projet de loi contribue à une bonne gestion et à une meilleure efficacité de la dépense publique. Il comporte d'autres avancées. Le partenariat différencié répondra à la fragmentation de l'aide. C'était une recommandation très forte de la Cour des comptes.

La commission des affaires étrangères et de la défense a fait preuve d'audace, et nous l'avons suivie, en proposant l'indépendance du nouvel organisme d'évaluation. Les députés se sont rangés à la volonté du Sénat de regrouper les divers services chargés de l'expertise internationale, ce qui rapprochera notre dispositif de celui de plusieurs pays européens. Nous soutenons cette mesure.

La CMP a conservé la notion de responsabilité sociétale substituée par le Sénat à celle de responsabilité sociale et environnementale ; nous nous en réjouissons.

Les entreprises sont les premiers moteurs du développement : les rapports de la banque africaine indiquent que les investissements directs étrangers sont désormais supérieurs aux transferts des migrants et à l'aide publique au développement.

Nous sommes satisfaits du sort réservé à plusieurs de nos amendements. Le groupe RDSE a soutenu ce projet de loi en première lecture. Sans surprise et sans état d'âme, bien sûr, nous l'approuvons à nouveau dans la rédaction issue de la CMP. (Applaudissements)

Mme Leila Aïchi . - Pour la première fois, les parlementaires ont pu débattre de questions majeures de la politique internationale, tournant définitivement la page d'années de coopération opaque, déséquilibrée et intéressée. Les enjeux économiques, environnementaux, sociaux et financiers sont interdépendants. Nous devons adopter notre action à chaque situation, en mettant en place des programmes ciblés, d'autant que notre aide publique au développement s'est réduite de 10 % en 2013. Systématiquement, nous devons mesurer l'impact de notre politique sur les droits de l'homme ; ce texte le permet.

L'absence d'un volet budgétaire laisse néanmoins planer un doute sur l'exécution de notre politique de développement dans les prochaines années. Si nous voulons être crédibles, nous devons exercer un contrôle beaucoup plus strict sur nos aides. Il importerait de se montrer plus ambitieux et rigoureux en matière de responsabilité sociétale des entreprises. La France doit bannir les comportements qui ne la respectent pas et prendre des mesures contraignantes à l'encontre des maisons mères et de leurs filiales.

Je me réjouis que ce projet de loi mette en avant la dimension environnementale et durable du développement. L'inscription des pays en grande difficulté climatique dans la politique de développement est une avancée notable. Les Philippines ou le Vietnam sont parmi les pays les plus exposés aux risques climatiques, qui ajoutent des risques de déstabilisation majeurs. En tant qu'écologiste, je regrette l'absence d'engagement clair et fort de la France en amont de la conférence des parties, la COP21. Les écologistes voteront bien évidemment en faveur de ce projet de loi. Toutefois, nous devons considérer ce texte comme une première étape vers une conception plus ambitieuse de notre politique de développement. (Applaudissements)

Mme Évelyne Didier . - Le Sénat avait amélioré le projet de loi, en restructurant et renforçant son apport normatif. Nous avions revu le pilotage de l'aide publique au développement et rassemblé les organismes en matière d'expertise en une seule instance.

En matière d'évaluation, la CMP a trouvé un accord sur la gouvernance d'un observatoire qui sera efficace. Il en va du contrôle des utilisateurs de l'argent public par le Parlement. Jusqu'à ce projet de loi, le Parlement devait se contenter de l'examen du budget de l'aide au développement. Difficile d'avoir une vue d'ensemble sur une politique aussi éclatée...

Quelques faiblesses risquent d'affaiblir la portée du texte. Je pense notamment à l'opacité des transactions financières, avec l'utilisation de places offshore par l'Agence française de développement.

Je regrette que la notion de responsabilité sociétale des entreprises dilue leur responsabilité fiscale et sociale.

L'absence de programmation financière dans la loi est la principale lacune du texte : sans moyens afférents, ces engagements risquent de n'être que voeux pieux. Déjà, en 2013, l'aide aux pays africains s'est réduite... Ce texte laisse une impression d'inachevé. Il comporte toutefois des avancées et nous le voterons dans la rédaction issue de la commission mixte paritaire. (Applaudissements)

M. Robert del Picchia . - Si ce texte a un mérite, c'est celui d'exister. C'est la première fois que l'aide publique au développement aura sa loi de programmation. Le groupe UMP s'en félicite : c'était une demande de tous les acteurs du développement. Nous pouvons nous réjouir de la rédaction de la commission des affaires étrangères du Sénat : le texte issu de l'Assemblée nationale ressemblait plus à une série de déclaration d'intentions... Je remercie donc Christian Cambon et son co-rapporteur ; grâce à leur travail, le projet de loi est plus lisible, plus pertinent et plus cohérent. Il consacre pleinement le rôle des collectivités locales, ce qui tient à coeur au Sénat. Les démarches de coopération seront simplifiées et mieux articulées. La signature d'une convention -impossible en situation de crise- ne sera plus obligatoire.

Je salue la transmission du rapport des collectivités territoriales à la CNCD, qui assurera un meilleur suivi par les ambassades, gage d'efficacité. L'exécutif disposera d'un état des lieux. Je me félicite aussi de l'extension de la loi Oudin-Santini au secteur des déchets. Face aux dangers liés à la prolifération des déchets, il importait de créer ce nouveau champ d'intervention, où les collectivités apporteront une expertise dans un domaine où la France est en pointe, alors qu'elle doit faire face à la concurrence.

La création de l'Afeti est une très bonne chose. L'agence sera placée sous la double tutelle du quai d'Orsay et de Bercy. Elle sera conçue comme une holding, maintenant le lien avec le vivier des experts actuels. Il faudra rester vigilant quant au fonctionnement pour éviter toute concurrence entre les anciens opérateurs et les administrations d'origine.

Le migrant banking existe ailleurs dans l'Union européenne. Il était temps de modifier le titre premier du livre III de notre code monétaire et financier, à l'heure où le micro-crédit prend son essor.

Les rapporteurs ont effectué un formidable travail de fond. Le groupe UMP s'abstiendra, regrettant que ce texte soit exempt de tout volet budgétaire et financier. À titre personnel, avec Christian Cambon et Jacques Gautier, nous voterons pour. (Applaudissements)

M. Gilbert Roger . - La CMP a adopté un texte commun sans difficulté et avec une grande volonté d'efficacité. Le texte issu de ses travaux ne diffère guère de celui adopté par le Sénat le 26 mai dernier, ce qui prouve que les deux chambres peuvent travailler en harmonie. Je rends hommage au travail des ministres et des rapporteurs.

La création, par amendement en CMP, d'un Observatoire de la politique de développement et de solidarité internationale répond à l'objectif d'efficacité et de transparence. Je me réjouis que les députés n'aient pas souhaité revenir sur l'article 8 bis. Le Sénat a adopté une profonde réforme de l'expertise technique. Depuis 2000, tous les rapports constataient l'éclatement du dispositif français inadapté aux appels d'offres internationaux.

Notre pays n'était pas assez compétitif. La France avait besoin d'un tel opérateur public, pour fédérer ses offres et les rendre plus visibles. Je me félicite aussi du fléchage du dispositif Oudin-Santini sur les déchets ménagers. Nos collectivités territoriales disposent en ce domaine d'une expertise reconnue.

Les campagnes de sensibilisation en milieu scolaire seront utiles. La reconnaissance par la loi du concept de pays en grande difficulté climatique est aussi très positive. Le dérèglement climatique est l'une des plus grandes menaces pour le développement des pays les plus vulnérables. Il est de notre responsabilité qu'ils puissent choisir un mode de développement économique soutenable.

Le groupe socialiste se réjouit de ce travail législatif exemplaire. Nous voterons le texte de la CMP, qui est l'aboutissement de ce processus. (Applaudissements)

M. Harlem Désir, secrétaire d'État . - Merci aux intervenants. La réforme de l'expertise internationale était attendue, elle est maintenant en marche, grâce à votre Haute assemblée. C'est un facteur essentiel d'influence à l'international. Le Gouvernement est déterminé à avancer rapidement pour la traduire en actes. Un délégué interministériel sera nommé dès la loi promulguée, sur proposition du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'économie. Il travaillera dans un esprit d'écoute, d'efficacité et de détermination. Serons-nous capables de gagner des parts de marché dans les appels d'offre internationaux ? Nous le croyons et ce sera le gage de notre réussite.

M. Christian Cambon, co-rapporteur. - Absolument.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Le Gouvernement tiendra le Parlement informé. Une politique doit être évaluée pour être efficace. L'observatoire créé par la loi sera mis en place dans les meilleurs délais. Là encore, le Gouvernement tiendra le Parlement étroitement informé. (Applaudissements)

M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères . - Je remercie Jean-Claude Peyronnet et son co-rapporteur... Christian Cambon. (Sourires) De sensibilités pourtant différentes, ils ont su améliorer considérablement ce texte. Les députés ont suivi leur position, je salue leur esprit d'ouverture. Je n'en doutais pas puisqu'outre Mme Guigou, il faut dire que le rapporteur pour l'Assemblée nationale était M. Dufau, député des Landes, et, quand on se mêle de politique, dans les Landes, c'est ainsi que cela se passe... (Sourires)

A nos amis de l'UMP, que je ne veux pas ennuyer, je rappelle que leur groupe avait voté le budget de l'aide publique au développement en commission...

M. Robert del Picchia. - Je le sais bien !

M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères. - Je regrette que votre groupe s'abstienne aujourd'hui et je le dirai à votre hiérarchie ! C'est en se rassemblant que l'on consolidera la République et luttera le plus efficacement contre les extrêmes, ce que nous souhaitons tous ! (Applaudissements)

M. Christian Cambon, co-rapporteur. - Merci à tous. Cher président Carrère, ne tentez pas d'entrer dans les subtilités du fonctionnement interne du groupe UMP -elles nous échappent souvent ! (Sourires) Merci aux collègues, aux services du Quai d'Orsay, à nos collaborateurs et à l'un d'entre eux en particulier, qui a rejoint le banc des commissaires du Gouvernement. M. Peyronnet quittera bientôt ces bancs puisqu'il ne se représente pas. Je veux lui dire mon admiration et mon amitié. J'ai eu beaucoup de plaisir à travailler avec ce parlementaire plein de sagesse dont le nom restera attaché à cette loi. (Applaudissements)

La discussion générale est close.

Vote sur le texte élaboré par la CMP

Mme la présidente. - En application de l'article 42-12 du Règlement, le Sénat, examinant après l'Assemblée nationale les conclusions de la CMP, se prononce par un seul vote sur l'ensemble du texte.

M. Robert del Picchia. - Je m'associe à l'hommage rendu à Jean-Claude Peyronnet, dont je n'arrivais pas à retrouver le nom tout à l'heure! (Applaudissements)

M. Harlem Désir, secrétaire d'État. - Cette loi restera dans l'histoire. À mon tour de rendre hommage à M. Peyronnet, comme à M. Cambon. Je remercie l'ensemble des groupes : il était important de se rassembler sur un pareil sujet. Au nom de Mme Girardin, de M. Fabius, du gouvernement de Manuel Valls, merci à la Haute assemblée d'adopter cette loi qui rendra notre politique de développement plus efficace.

Le projet de loi est définitivement adopté.

La séance est suspendue à 18 h 15.

présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, vice-président

La séance reprend à 21 h 35.