Adaptation de la société au vieilllissement
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'adaptation de la société au vieillissement.
Discussion générale
Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État auprès de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, chargée de la famille, des personnes âgées et de l'autonomie . - Nous partageons au moins un constat -mais je suis certaine que nous en partagerons d'autres au fil de cette discussion-, les Français vivent plus longtemps. L'espérance de vie a déjà dépassé 80 ans. En 2020, plus d'un tiers des Français auront plus de 60 ans. En 2060, les plus de 85 ans seront trois fois plus nombreux. N'en déplaise aux théoriciens du déclin, nous avons l'un des plus forts taux de fécondité en Europe et notre dynamisme démographique empêche la France de devenir une société vieillissante. Ce que nous voulons, c'est vieillir mieux, pour tous. Si le temps passe pareillement pour tous, nous ne vivons pas tous égaux le vieillissement. À nous de protéger les plus fragiles.
Ce projet de loi, nécessaire, est d'autant plus attendu qu'il n'a cessé d'être annoncé et sans cesse repoussé depuis dix ans. Le Gouvernement le prend, contrairement à celui qui l'a précédé. J'observe également que la première avancée pour l'autonomie a été accomplie en 2001, la seconde sera cette loi dont le Premier ministre s'est engagé à faire en sorte que tous les décrets soient publiés d'ici la fin de l'année.
Ce texte très moderne, irrigué par une réflexion fine, est déjà pour partie en oeuvre avec le plan d'adaptation des logements, le fonds de compensation du handicap ou encore le lancement du portail personnesâgées.gouv.fr. Ce que nous annonçons, nous le faisons.
Au total, 650 millions seront consacrés à cette politique grâce à ce projet de loi, ce qui, en temps de disette budgétaire, est considérable. Son financement est clair : il sera alimenté par la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa), une recette dynamique. Les mesures nouvelles seront intégralement compensées aux départements
Ce projet, qui rassemble, s'inscrit dans les valeurs humanistes que porte la France. Nous pouvons en être fiers. Il change le regard sur la vieillesse, l'avancée en âge ne sera plus associée aux stéréotypes jeunistes des magazines, pas plus qu'au déclin. Tenons compte de la vieillesse dans sa pluralité. Derrière des choix sémantiques qui pourraient paraître anecdotiques, se trouve un véritable engagement politique.
Au côté des acteurs économiques, nous impulsons la Silver économie. Au côté des associations, nous soutenons les projets intergénérationnels tels que le projet Monalisa.
Les départements sont renforcés dans leur rôle de chef de file de la gouvernance locale. Les présidents des conseils départementaux seront également présidents des conseils départementaux de la citoyenneté et de l'autonomie (CDCA) ainsi que de la conférence des financeurs.
Mobiliser la société, c'est aussi adopter les autres politiques publiques au vieillissement : les transports, l'urbanisme et les formes d'habitat collectif pour les personnes âgées avec les logements foyers et le forfait autonomie.
Autre pilier de ce projet de loi, la prévention. Retardons la perte d'autonomie, anticipons-la en coordination avec la modernisation de notre santé, menée par Mme Touraine : usage modéré des médicaments, aides techniques sont autant de mesures qui vont dans ce sens.
Il serait toutefois illusoire de vouloir retarder toujours la perte d'autonomie. Après 2001, ce texte constitue l'acte II de l'APA, qui donne de nouveaux droits, notamment avec l'octroi d'une heure supplémentaire hebdomadaire pour les personnes en GIR 3 ou 4 et la reconnaissance du droit au répit pour les aidants.
L'entrée en établissement est cependant parfois une bonne chose. Mieux informer sur les Ehpad, garantir le choix éclairé des patients, harmoniser les tarifs, renforcer la garantie des droits des résidents sont autant d'avancées dans ce texte.
Je salue le travail accompli par vos commissions. Nous reviendrons sur le secteur des services à domicile, la structuration territoriale de l'offre, la professionnalisation des salariés et le reste à charge. La commission des affaires sociales a ouvert le débat en adoptant un article mettant fin à l'agrément, intéressant mais à creuser. Je propose une concertation rapide et approfondie sur ce sujet, en réunissant quatre parlementaires des deux assemblées et les fédérations du secteur au sein d'un comité de pilotage.
Autre sujet, les résidences services de première génération où les services sont accordés par la copropriété. Pour l'Igas, il ne faut pas remettre en question leur fonctionnement actuel. Ce que le Sénat propose, tout en favorisant les résidences de seconde génération, que vous appelez les résidences senior. Nous retravaillerons également la question du consentement éclairé pour les personnes âgées les plus fragiles. Nous tiendrons compte, pour cela, des bonnes pratiques des professionnels.
Quand les interrogations sur le vivre ensemble se multiplient dans notre belle République, quand une personne âgée dérange dans un immeuble parce qu'elle se lève souvent la nuit, je crois à la nécessité d'un Haut Conseil qui associera tous les acteurs de la famille, de l'enfance et de l'âge.
Je me réjouis que nous ayons un débat utile et constructif durant ces trois jours : les Français attendent un consensus de la classe politique sur ce sujet majeur. (Applaudissements sur les bancs socialistes, écologistes et RDSE)
M. Georges Labazée, co-rapporteur de la commission des affaires sociales . - On peut citer bien des chiffres à propos du vieillissement. Il y a cinquante ans sortait le film intitulé Les vieux de la vieille. Noël Noël, Pierre Fresnay et Jean Gabin y jouaient trois amis qui décident de se rendre à l'hospice. Le film montrait leurs difficultés à se faire comprendre de la société. Lors du tournage, deux acteurs avaient une petite soixantaine d'années, le troisième, Jean Gabin, avait 56 ans. Le regard a bien changé !
Anticiper, adapter, accompagner le vieillissement, tel est l'objet de ce projet de loi. En favorisant le maintien à domicile, il rejoint le choix de la majorité des Français. Certes, des limites financières brident cet objectif. Pour autant, cet obstacle vaut aussi pour l'entrée en établissement.
Merci aux rapporteurs pour avis de leur contribution, merci aux commissaires de leurs témoignages sur les expériences de terrain. Expériences de terrain qu'il nous appartient de mieux diffuser, organiser à travers un Haut conseil de l'âge plutôt qu'un Haut conseil de la famille et de l'âge -ces thèmes sont trop éloignés les uns des autres.
La Cnasa voit sa gouvernance renouvelée, les départements conservent leur rôle pivot, les commissions départementales de la citoyenneté et de l'âge associeront largement les personnes âgées et, enfin, de la souplesse est laissée pour créer des maisons départementales de l'autonomie qui resteront dépourvues de la personnalité morale : un accord de l'autorité constitutive d'une MDPH, groupement d'intérêt public, suffira pour la transformer en MDA.
Nous avons supprimé l'article 10 sur le volontariat civique seniors mais nous avons renforcé en contrepartie la valorisation de l'engagement associatif des personnes âgées.
M. Jean Desessard. - Très bien !
M. Georges Labazée, co-rapporteur. - Pour introduire une solution intermédiaire entre maintien à domicile et entrée en établissement, notre commission a sécurisé et amélioré le cadre juridique des résidences première génération, qui relèvent du droit de la copropriété, et défini pour la première fois celles de seconde génération, dites résidences seniors.
Concernant l'entrée en établissement, notre commission a voulu garantir la protection des personnes âgées résidentes : choix éclairé avec appel au médecin et intervention d'une équipe pluridisciplinaire en cas d'altération des facultés cognitives, facilitation de la résiliation des contrats. Nous accompagnons davantage les aidants dans le processus.
Nous aurons un débat riche, le nombre d'amendements soumis à votre examen en témoigne, dans l'intérêt des personnes âgées de notre pays. Nous devrions donc trouver les accords qui s'imposent. (Applaudissements sur les bancs socialistes, écologistes et RDSE)
M. Gérard Roche, co-rapporteur de la commission des affaires sociales . - (Applaudissements sur les bancs UDI-UC) Mon premier souvenir de sénateur : quelques semaines après la création de la Cnasa à la suite de ma proposition de loi, le Gouvernement créait la contribution additionnelle de solidarité à l'autonomie. C'est sur cette recette que repose le financement de ce projet de loi. Son produit est dynamique ; en inscrivant dans la loi sa répartition, nous sécurisons les moyens dévolus à la perte d'autonomie. M. Labazée et moi-même voulions ajouter 250 millions à l'enveloppe, face à l'extension de la CSA aux travailleurs indépendants pour réformer l'APA. Cela a paru trop lourd aux indépendants...
M. Charles Revet. - C'est vrai !
M. Gérard Roche, co-rapporteur. - ...qui ont déjà vu leurs prélèvements obligatoires augmenter. Il n'en reste pas moins qu'il faudra aller au bout de cette réforme avant de créer une deuxième journée de solidarité.
En revanche, la commission a approuvé notre proposition de créer, au sein du budget de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, une nouvelle section dédiée à l'aide à l'investissement dans le secteur médico-social, afin de diminuer le reste à charge pesant sur les familles.
Nous approuvons le rôle pivot confié aux départements, que l'on disait il y a peu moribonds (Sourires), et la création de conférences départementales sur la citoyenneté et l'âge et de conférences des financeurs, présidées par le président du conseil départemental. Les aidants sont définis à l'article 35 du texte et sont rendus éligibles aux plans d'aide en cas d'hospitalisation.
Un point important : nous connaissons tous les difficultés de l'aide à domicile. Des mesures de soutien ont été prises en 2012 ; plus récemment, le Gouvernement a pris deux avenants à la convention avec le secteur. Il faut cependant aller plus loin : mettre fin au modèle dépassé des tarifs horaires, généraliser les CPOM et les conventions pluriannuelles. Des questions restent en suspens : quelles sont les conclusions de l'Igas sur les expérimentations conduites sur les nouvelles tarifications ? Notre commission veut rapprocher autorisation et agrément. D'où un régime unique avec signature d'un CPOM. Cela représente un bouleversement, d'où notre amendement déposé ce matin introduisant une phase expérimentale.
Pour finir, je regrette le calendrier de l'examen de ce projet de loi : en raison des élections départementales, de nombreux présidents de conseils généraux ne pourront pas prendre part à nos débats, qui les intéressent pourtant au premier chef. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Le vieillissement de la population est devenu un enjeu majeur pour notre société, pour notre économie ; les rapports sur le sujet se multiplient.
Au 1er janvier, 2015, 18 % de la population française avaient plus de 65 ans et 9 % plus de 75 ans. Selon les projections de l'Insee, entre 2007 et 2060, le nombre de Français âgés de plus de 75 ans aura doublé. Ce phénomène touche également nos voisins européens.
À la différence de l'agence Moody's, le Commissariat général à la stratégie et à la prospective voit dans le vieillissement de la population mondiale non un frein à la croissance mondiale mais une opportunité de croissance pour la France. Dans le cadre de ce qu'il est convenu d'appeler la Silver économie, les seniors constituent un marché en expansion auquel les entreprises ont intérêt à s'adapter. La commission Innovation 2030 a également classé la Silver économie parmi les sept secteurs d'innovation pour la France en 2030. Le chiffre d'affaires des entreprises de cette filière est estimé à 16,6 milliards d'euros avec un taux de croissance annuel évalué à 14 %.
Le vieillissement de la société emporte également des conséquences sur notre politique du logement. Dès lors que 85 % de nos concitoyens souhaitent rester le plus longtemps possible à leur domicile, il faut réaliser des travaux d'adaptation ou d'accessibilité, sachant que seulement 6 % des logements sont adaptés aux personnes âgées de plus de 65 ans. De tels travaux, utiles pour nos artisans, seraient sources d'économies sur les dépenses de santé ou le recours à des aides à domicile.
La possibilité d'obtenir des aides pour les réaliser joue beaucoup dans la décision de demeurer ou non à domicile. La personne âgée peut bénéficier d'un crédit d'impôt pour de telles dépenses ; étendre celui-ci à ses descendants créerait du lien intergénérationnel. Les plus modestes peuvent bénéficier du soutien de l'Anah. L'agence a contribué au financement de travaux d'adaptation de 15 000 logements en 2014, elle maintient le même objectif pour 2015.
Dans le parc social, les organismes d'HLM sont d'autant plus attentifs à l'adaptabilité des logements qu'ils comptent 28 % de personnes âgées de plus de 60 ans, selon une étude de 2006, dont 16 % ont plus de 70 ans. Ils développent des stratégies globales d'adaptation de leur parc à leurs locataires âgés.
Le maintien à domicile n'est pas toujours possible. Différentes formes d'hébergement se sont mises en place afin de sortir d'une logique binaire entre domicile et Ephad. La réponse ne peut pas être uniforme. Des formules d'habitat intergénérationnel ont vu le jour dans le parc privé. Cela reste marginal et n'est pas sans poser des problèmes juridiques. Notre commission sera très attentive aux rapports que le Gouvernement doit remettre au Parlement sur ce sujet, prévu à l'article 11 bis.
D'autres personnes âgées ne peuvent plus ou ne souhaitent plus demeurer à leur domicile ; elles choisissent de rejoindre un endroit plus convivial et plus sécurisé tel que les résidences services ou encore les logements foyers. Pouvez-vous me confirmer que les normes incendie y sont bien respectées ? Je me réjouis que l'on encourage les résidences de seconde génération, pourvu que l'on protège mieux les résidents sans entraver le fonctionnement des établissements. C'est pourquoi j'ai maintenu certains de mes amendements rejetés par la commission.
D'autres personnes, qui ont perdu leur autonomie, ont la faculté de rejoindre l'Ehpad qui assure leur prise en charge globale. M. Labbé nous a fait observer qu'en Bretagne l'habitat partagé, pour les malades d'Alzheimer notamment, existe depuis longtemps mais hors de tout cadre juridique. Le milieu rural n'est pas oublié. S'y sont développées les maisons d'accueil rural pour personnes âgées, les Marpa.
Je vous invite à améliorer ce texte encore (Applaudissements à droite et au centre)
M. Jean-Claude Lenoir. - Excellent rapport !
Mme Catherine di Folco, rapporteure pour avis de la commission des lois . - Le vieillissement représente un défi pour nos sociétés, dans lesquelles la part de la population âgée ne cesse de croître. On les appelle les « anciens », les « seniors », les « personnes âgées » les « âgés » : autant de dénominations, autant de tentatives illusoires de proposer une vision unique d'une réalité multiple ; du jeune retraité actif à la personne en perte d'autonomie ou privée de ses capacités, chaque situation réclame une prise en compte adaptée. C'est pourquoi élaborer une politique du vieillissement cohérente est une démarche ambitieuse et louable, qu'il faut saluer.
La commission des lois partage l'ambition et les objectifs du texte. Sur de nombreux points, les analyses des commissions ont convergé. A l'article 15, relatif aux résidences services en copropriété de première génération, nous avons estimé qu'il n'était pas opportun de bouleverser le cadre juridique actuel. La commission des affaires sociales nous a rejoints sur ce point. Je regrette toutefois que notre amendement qui visait à assouplir les règles de vote applicables aux décisions de suppression de services lorsqu'elles mettent une copropriété en difficulté n'ait pas été retenu.
Nos deux commissions ont souhaité de concert supprimer l'article 19 A, la discrimination pour perte d'autonomie étant déjà couverte par l'interdiction des discriminations en raison de l'âge ou du handicap. La commission des lois a également supprimé à titre conservatoire l'enregistrement des mandats de protection future au fichier central des dispositions de dernières volontés (FCDDV), support non pertinent.
Le contentieux de l'aide sociale a été revu pour répondre aux critiques du Conseil constitutionnel, le champ de l'habilitation ayant été réduit ; les juridictions pourront ainsi recommencer à fonctionner rapidement. La commission des lois -elle a été suivie par son homologue des affaires sociales- a toutefois supprimé l'habilitation donnée au Gouvernement pour une réforme d'ensemble. La question de principe pourra être tranchée dans le cadre du projet de loi relatif à la justice du XXIe siècle, car le sujet mérite un véritable débat.
Deux points restent en suspens. Comme aux articles 15 et 27 bis, la commission des lois a souhaité mettre en place des moyens adaptés aux buts poursuivis : d'où le souci de protéger le patrimoine des personnes âgées à l'article 23, qui étend aux personnes intervenant à domicile le champ des incapacités légales à recevoir des dons et legs. La commission des affaires sociales a limité le champ de l'interdiction mais celle-ci demeure attentatoire à la liberté de tout individu de disposer de des biens -c'est l'article 902 du code civil. Les exceptions doivent être strictement limitées. Cette mesure n'est guère cohérente avec la volonté de favoriser l'autonomie. La commission des lois proposera la suppression de l'article 23.
Elle s'est attachée à préserver le temps de la réflexion nécessaire sur l'acquisition de la nationalité française par déclaration au bénéfice des personnes âgées de 60 ans au moins, résidant régulièrement en France depuis au moins vingt-cinq ans et ascendants de Français -c'est l'article 28 bis. Les rapporteurs de l'Assemblée nationale ont relevé que le sujet était trop important pour être traité par voie d'amendement. La commission des lois vous propose de supprimer cette mesure qui a vocation à être traitée dans le cadre du projet de loi relatif au droit des étrangers, à venir.
Sous ces réserves, la commission des lois a donné un avis favorable à ce projet de loi. Si la jeunesse est la plus belle des fleurs, la vieillesse est le plus savoureux des fruits ! ?uvrons ensemble dans son intérêt. (Applaudissements)
M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales . - Annoncé et attendu de longue date, ce projet de loi est un texte important au regard de son objet, de ses dispositions et de ses objectifs : anticiper le vieillissement, adapter la société à celui-ci, accompagner la perte d'autonomie.
Rien, dans ce texte, ne me parait susciter de vives controverses. Mises bout à bout toutefois, ces mesures ne sauraient à elles seules constituer la réponse aux besoins d'aujourd'hui, et moins encore à ceux de demain.
Les évolutions démographiques ont des conséquences profondes dans de multiples domaines. Ce projet de loi prend en compte le vieillissement de manière globale. Espérons qu'il renforcera la conscience de ses enjeux chez nos concitoyens
Favoriser le maintien à domicile, développer les formules de logement adapté sont opportuns. Toutes ces mesures bénéficieront d'un financement supplémentaire, certes limité mais bienvenu, la pleine affectation de la Casa à la CNSA avec, grâce à la commission, la sanctuarisation de la répartition des différents volets de la réforme au sein de la caisse. Les moyens serviront d'abord à améliorer l'APA à domicile, à renforcer les aides, la prévention et l'adaptation des logements et le développement de ce que nous avons appelé les résidences autonomie.
La définition d'un socle minimum de prestations, le forfait autonomie, l'amélioration du cadre juridique applicable aux résidences services sont bienvenus. La commission des affaires sociales estime qu'il faudra aller plus loin et définir un régime plus adapté pour les résidences de deuxième génération.
La reconnaissance de la notion de proche aidant d'une personne âgée apportera un bénéfice très concret à ceux qui supportent de si lourdes charges.
Les mesures proposées ne sont toutefois pas à la hauteur des enjeux, identifiés depuis longtemps.
Le niveau élevé du reste à charge en établissement continue de poser problème -la question est encore repoussée. Le maintien à domicile n'est malheureusement pas toujours possible et il aurait fallu anticiper la croissance des besoins en établissements spécialisés. Les travaux du Sénat de 2008 comme le débat national de 2011 pointaient déjà ces risques.
Les différentes options pour couvrir le risque de dépendance font toujours débat -solidarité nationale, assurance obligatoire spécifique, couverture privée facultative. Au plus fort de la crise, le gouvernement d'alors avait ajourné la décision. Quatre ans plus tard, et après une hausse de deux points de PIB des prélèvements obligatoires, la question reste posée.
Si les Français ont perçu le phénomène du vieillissement et les besoins qu'il va générer, ils ne se posent guère la question pour eux-mêmes. L'Insee y voit une préférence pour le présent, voire une certaine myopie... Or nous savons que plus nous repoussons le problème, plus il se posera avec acuité.
Je salue le travail fourni par nos collègues et souhaite que nos débats comme la navette améliorent encore le texte. Mais je reste convaincu qu'il nous faudra, très prochainement, remettre l'ouvrage sur le métier. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Charles Revet. - Absolument !