Coopération judiciaire avec les États-Unis
M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique relatif au renforcement de la coopération en matière d'enquêtes judiciaires en vue de prévenir et de lutter contre la criminalité grave et le terrorisme.
Discussion générale
M. Jean-Marc Todeschini, secrétaire d'État auprès du ministre de la défense, chargé des anciens combattants et de la mémoire . - Cet accord est particulièrement important dans le contexte international et européen. Cet accord vise à renforcer la coopération entre la France et les États-Unis en matière judiciaire pour lutter contre le terrorisme.
La coopération judiciaire et policière entre les deux pays est déjà très forte, mais n'est pas centralisée. Outre-Atlantique, de nombreux acteurs fédéraux interviennent : les départements de la sécurité intérieure (DHS), de la défense (DOD), de la justice (DOJ), sont chargés, chacun dans leur domaine, d'appliquer la loi. Une fois ratifié, cet accord renforcera indéniablement les échanges opérationnels entre nos deux pays.
Aussi étonnant que cela puisse paraitre, aucune convention franco-américaine n'a jamais été signée en la matière, alors qu'une vingtaine de pays européens ont signé un tel accord avec les États-Unis.
J'en viens à son contenu. Vous le savez, les groupes criminels sont très internationaux, très mobiles, capables de jouer les frontières pour tromper les enquêteurs. L'échange de renseignements est donc crucial. C'est grâce au Renseignement américain que nous avons pu saisir 113 kg de cocaïne en juin 2012 dans le port du Havre.
Seules les données dactyloscopiques et génétiques permettent d'identifier avec certitude des individus. L'enjeu est de renforcer la coopération franco-américaine dans ce domaine. L'objectif est de permettre aux points de contact nationaux d'accéder mutuellement aux bases de données dactyloscopiques et génétiques pour une consultation automatisée, au cas par cas.
Le point de contact national de l'État requérant est informé par voie automatisée de l'absence de concordance ou des données indexées pour lesquelles une concordance a été constatée.
Les consultations de données dactyloscopiques s'opèrent dans le respect de la législation nationale de l'État à l'origine de l'interrogation.
La consultation automatisée de données génétiques n'est permise pour constater s'il y a concordance ou pas que lorsque chaque législation nationale l'autorise et selon le principe de réciprocité.
Pour la France, les fichiers concernés sont le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) pour les profils ADN et le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), dont la finalité est exclusivement judiciaire. L'État requérant est informé si l'empreinte figure bien dans le fichier. Ces « données indexées » ne permettent pas l'identification directe de l'individu, laquelle n'intervient que dans un second temps. Les dispositions de l'accord limitent les droits de consultation aux fins de prévention et de détection des infractions entrant dans son champ d'application ainsi qu'aux enquêtes exclusivement dans le domaine du terrorisme et de la criminalité organisée.
L'accord prévoit aussi la transmission spontanée de données en urgence pour prévenir la commission d'un crime.
La prolongation du programme d'exemption de visa mis en place en 1986 par les États-Unis pour les ressortissants d'un certain nombre de pays, dont les États membres de l'Union européenne - sauf la Bulgarie, la Roumanie, la Pologne, la Croatie et Chypre - dépend de la conclusion d'accords avec les États-Unis. Nos principaux partenaires européens ont déjà ratifié un tel accord. L'enjeu de cet accord, que je vous invite à ratifier, concerne aussi l'attractivité économique de notre pays. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées . - Mon rapport, sur ce texte qui s'inscrit dans une tradition ancienne d'entraide pénale entre la France et les États-Unis a été adopté à l'unanimité par la commission.
La France et les États-Unis ont en effet conclu un accord le 23 avril 1996 sur l'extradition et le 10 décembre 1998 sur l'entraide judiciaire. Depuis 2007, 475 demandes d'entraide ont été adressées par les autorités françaises aux États-Unis, dont 48 en matière de terrorisme et 225 par les autorités américaines dont 37 en matière de terrorisme.
À cette coopération bilatérale, s'ajoute une coopération opérationnelle très efficace, notamment avec le FBI et la Drug Enforcement Administration. Le renforcement de cette coopération est nécessaire pour identifier des criminels et des terroristes, extrêmement mobiles, qui recourent à des identités multiples.
Les États-Unis soumettent le renouvellement du programme d'exemption de visas à la conclusion d'un accord de coopération.
Cet accord s'inspire du traité de Prüm du 27 mai 2005, conclu entre le France, la Belgique, l'Allemagne, l'Espagne, les Pays-Bas et l'Autriche, relatif à la coopération judiciaire pour lutter contre le terrorisme et la criminalité transfrontalière, et partiellement intégré dans la décision du Conseil de l'UE du 23 juin 2008.
Le texte qui nous est soumis prévoit l'échange de données dactyloscopiques et génétiques, en encadrant le processus d'échange de données.
L'échange se fait en deux temps : d'abord une reconnaissance de la concordance de l'empreinte. Ce n'est que lorsque celle-ci est établie définitivement que la transmission de données à caractère personnel est réalisée selon la législation nationale de la partie requise. C'est à ce stade que devra être précisément justifiée l'inscription de la demande de transmission des données personnelles dans un cadre de police judiciaire. Pour que les données puissent être valablement utilisées comme preuves ultérieurement, leur transmission se fera encore souvent par le biais d'une demande d'entraide judiciaire.
En France le point de contact sera la sous-direction de la police technique et scientifique de la Direction centrale de la police judiciaire.
La consultation ne pourra voir lieu que dans le cadre d'une procédure judiciaire ou d'une procédure d'enquête relatives à des crimes graves, à des actes de terrorisme, passibles d'une peine privative de liberté supérieure ou égale à trois ans et concernant une ou plusieurs personnes déterminées.
Les fichiers concernés en France sont le FNAD et FNAEG.
Dans les cas d'urgence ou de périls imminents, l'accord prévoit la possibilité d'une transmission spontanée de données personnelles, à titre préventif, au vu de circonstances particulières faisant présumer qu'une personne est susceptible de commettre des infractions terroristes ou liées à la grande criminalité. C'est l'Unité de coordination de la lutte antiterroriste (Uclat) en France qui sera alors le point de contact.
La longueur des négociations est due aux exigences de la France en matière d'échange des données personnelles, car les États-Unis ne sont pas considérés comme une État tiers hors Union européenne qui assure « un niveau de protection suffisant de la vie privée et des libertés et des droits fondamentaux » au sens de l'article 68 de la loi du 6 janvier 1978.
Les garanties obtenues figurent à l'article 10 qui érige en principe le respect de la confidentialité et la protection appropriée des données à caractère personnel transférées. En conséquence, les parties s'engagent à ne transmettre que les données à caractère personnel « adéquates, pertinentes et non excessives par rapport aux finalités pour lesquelles elles sont communiquées » et à ne conserver les données que pendant la durée de l'enquête judiciaire. Un registre des échanges retracera toutes les demandes.
La France peut refuser d'exécuter une demande d'entraide si elle peut porter atteinte à ses intérêts, à ses valeurs, ou si elle implique la peine de mort pour un suspect par exemple. Une autorité de contrôle indépendante est prévue par l'accord. Pour la France, la Cnil sera compétente. Toute victime d'une violation de ses droits à la protection des données personnelles aura droit à un recours, quels que soient sa nationalité ou son lieu de résidence. Cela suppose une révision par le Congrès du Privacy Act, actuellement réservé aux citoyens américains. Cette extension, toutefois, n'a toujours pas été décidée, en dépit des engagements de M. Obama.
Une consultation est expressément prévue en cas d'évolution des négociations de l'accord dit « parapluie » entre l'UE et les États-Unis relatif à la protection des données personnelles.
L'accord pourra aussi être suspendu en cas de manquement substantiel et après consultation des deux parties.
Cet accord est indispensable au moment où nos services ont besoin d'échanger des données dans un contexte juridique sûr. Il permettra aussi la prolongation du programme d'exemption de visa pour les séjours de moins de trois mois de nos compatriotes aux États-Unis.
Je vous propose de l'adopter. (Applaudissements des bancs socialistes à la droite)
M. André Gattolin . - Cette convention, comme la loi sur le renseignement en cours de discussion au même moment, soulève la question de l'arbitrage entre la protection de la liberté individuelle et la lutte contre le terrorisme, qui est à l'origine de la philosophie politique et qui avait déjà été posée par Thomas Hobbes. Sécurité et liberté entretiennent une relation complexe. La première constitue à la fois la condition de la jouissance de la seconde, et la source de sa restriction.
Au fil des années les États se sont lancés dans une surenchère sécuritaire, en instaurant, comme on le voit avec le texte sur le renseignement, une surveillance accrue, presque généralisée, de la population, sans pour autant dresser un bilan de leur action, pour examiner ce qui fonctionne ou pas.
Cet accord facilitera la communication des données dactyloscopiques ou génétiques pour lutter contre le terrorisme et le crime organisé. Si cet impératif est louable, et j'ai plaidé en ce sens, au cours de ces derniers mois, tant en commission des affaires européennes que dans cet hémicycle, on ne doit pas pour autant remettre en cause les libertés des citoyens.
Il est regrettable que la Cnil n'ait pas été associée. Or le Gouvernement aurait pu le faire. Certes, l'article 10 prévoit un contrôle par une autorité indépendante et pose le principe du droit au recours. Toutefois, les États-Unis ne disposent pas d'autorité équivalente à la Cnil. Le texte prévoit la création d'une telle autorité au moyen « d'arrangements administratifs ultérieurs », formule bien vague...
Ce renvoi à une date ultérieure empêche le Parlement de se prononcer sur ce point. De plus, le droit américain réserve le droit de recours juridictionnel aux citoyens américains en cas de violation de la législation sur la protection des données personnelles. Malgré les promesses du président Obama, aucun acte législatif n'a été pris par le Congrès.
La ratification d'un « accord parapluie » sur l'échange de dossiers avec l'Union européenne achoppe sur le droit de recours aux citoyens européens. Pourtant, ces garanties sont les corollaires de la liberté, comme le prévoit la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et la Convention européenne des droits de l'homme en ses articles 6 et 13. Montesquieu insistait déjà sur le lien intime qui unit procédure et libertés.
Approuver un tel accord irait à l'encontre de nos valeurs. Pour ces raisons, le groupe écologiste votera contre.
M. Michel Billout . - Ce texte traite d'un sujet sensible. Comme l'a rappelé notre rapporteur, la coopération en matière d'entraide pénale avec les États-Unis remonte aux années 1990. Puis, en 2008, les Américains ont souhaité étendre la coopération à l'échange de données pour lutter contre le terrorisme et le crime organisé.
Cet accord prévoit une coopération judiciaire et pénale reposant sur l'échange informatisé des données dactyloscopiques et génétiques. En France, le FNAD et le FNAEG sont concernés. Les négociations ont été longues car les droits fondamentaux sont en jeu.
Pourtant, l'absence de consultation de la Cnil et l'absence d'autorité indépendante équivalente aux États-Unis m'inquiètent. La France ne doit pas non plus ratifier cet accord uniquement pour obtenir la prolongation du programme d'exemption de visa. La France ne sollicite pas de faveur, elle ne marchande pas non plus.
L'accès non réciproque aux fichiers, la transmission immédiate de données à titre préventif, le cadre des contrôles, l'absence d'effectivité de droit au recours, sont des motifs d'inquiétude.
La concomitance avec le projet de loi sur le renseignement n'est pas fortuite. Les États-Unis, depuis les attentats de 2001, pratiquent une surveillance massive, s'appuyant sur les États européens pour mieux les espionner. Voyez le scandale qui a éclaté lorsque l'on a su qu'un partenariat germano-américain sur les interceptions avait conduit à l'écoute de responsables politiques et d'industriels européens, dont certains français.
Cet accord ne doit pas être déséquilibré. La lutte contre le terrorisme ne justifie pas toutes les entraves à l'État de droit et aux libertés des citoyens. Pour toutes ces raisons, le groupe CRC votera contre. (M. Éric Bocquet applaudit)
M. Jean-Claude Requier . - L'amitié franco-américaine, illustrée par Lafayette ou Thomas Jefferson, est ancienne et repose sur des valeurs communes.
M. Jeanny Lorgeoux. - Très bien !
M. Jean-Claude Requier. - L'attentat contre Charlie Hebdo a frappé d'effroi le monde entier, comme celui contre le World Trade Center. Cet accord participe d'une lutte nécessaire contre le terrorisme. Il constitue le prolongement de deux accords de coopération sur l'entraide judiciaire et la lutte contre la criminalité.
Il était nécessaire d'étendre la coopération en la matière pour lutter contre le terrorisme et les filières djihadistes, menace sans cesse mouvante qui tente de se rendre insaisissable. La commission d'enquête du Sénat sur le djihadisme avait d'ailleurs prôné un tel renforcement de la coopération.
Cet accord s'inspire du traité de Prüm de 2005. Il vise l'échange de données dactyloscopiques et génétiques dans les cas de terrorisme et de crime grave.
Toutefois, il importe de rechercher l'équilibre entre efficacité et protection des droits, pour laquelle la France et l'Europe sont plus exigeantes que les États-Unis. Certaines dispositions du Patriot Act sur la collecte massive et indiscriminée de données en témoignent, et le USA Freedom Act, adopté mardi dernier, semble encore timide en matière de respect de la vie privée.
Cependant, des garde-fous ont été posés. La consultation aura lieu au cas par cas. La garantie d'un droit de recours et l'information des personnes concernées vont dans le sens que nous souhaitons, conformément au traditionnel attachement à la protection des libertés du groupe RDSE, le plus ancien du Sénat.
Il est nécessaire de renforcer les moyens des démocraties dans la lutte contre le terrorisme. C'est pourquoi le RDSE votera ce texte.
Mme Nathalie Goulet . - Le groupe UDI-UC votera ce texte qui ne pose pas de véritables difficultés.
Il y a quelques mois, la commission d'enquête sur le risque djihadiste, que j'ai présidée, a rencontré Paul Brennan, le directeur de la CIA, qui a insisté devant nous sur l'importance de cette convention.
Il a rappelé la qualité de la coopération avec nos services. Leur compétence et leur engagement dans leurs missions sont reconnus. Il est normal que le Parlement leur donne les moyens dont ils ont besoin pour lutter contre le terrorisme qui n'a pas de frontière.
Il est vrai que la peine de mort reste en vigueur aux États-Unis. Mais l'accord prévoit des garanties. D'ailleurs, monsieur le ministre, les décrets d'application relatifs à la base militaire d'Abou Dhabi posent encore des difficultés s'agissant de la peine de mort ; nos agents en poste là-bas, et susceptibles d'être jugés par un tribunal local, sont directement concernés.
Toutefois l'évolution du Congrès à l'égard de la NSA montre que nous nous rapprochons du bon équilibre.
La coopération devra, comme pour le PNR, s'étendre à l'Europe.
L'Uclat est le point de contact naturel. Je souhaiterais aussi que la délégation parlementaire au renseignement soit davantage associée, et que ce texte soit mieux articulé avec le projet de loi relatif au renseignement que nous examinons en ce moment.
Le groupe UDI-UC votera ce texte essentiel. (Applaudissements des bancs socialistes à la droite)
M. Jeanny Lorgeoux . - Ce texte est un outil supplémentaire pour faire pièce à la guerre insidieuse que le terrorisme nous livre avec constance et virulence.
La seule question politique est de savoir si ce texte présente toutes les garanties pour protéger les libertés publiques. Ces craintes sont sans fondement. Cet accord permet l'échange et le rapprochement de données génétiques ou dactyloscopiques. La procédure est très encadrée. La concordance constatée entre les données n'entraînera pas automatiquement l'identification de la personne. Une seconde demande sera nécessaire. Du harpon, pas de la pêche au chalut !
En cas d'urgence, l'échange sera accéléré mais toujours au cas par cas, sous le contrôle de l'Uclat, qui sera la plateforme de contact national en ce cas, et assurera une certaine homogénéité dans le traitement des données.
Cet accord est également limité : un État tiers ne recevra pas de données personnelles. Ces données ne pourront venir à l'appui d'aucun procès à l'étranger.
La transmission est encore limitée et bornée dans le temps ; un mécanisme de contrôle est en outre prévu ; un registre des données sera tenu, qui conservera leur traçabilité.
Si de graves manquements étaient mis à jour, les personnes concernées pourront intenter un recours ; le droit américain a à cet égard une lacune à combler.
Enfin, l'application de l'accord pourra être suspendue en cas de dysfonctionnement.
Vous le voyez : cet accord est pragmatique. Il devra aider à débusquer au plus vite les sectateurs semeurs de haine et les terroristes de tout acabit.
La recherche de l'équilibre entre sécurité et liberté est l'apanage des démocraties. Les Américains l'ont montré avec le Freedom Act qui éloigne le spectre d'un Big Brother omnipotent.
Nous ne versons pas dans le « tout sécuritaire » ; il s'agit de renforcer les moyens d'assurer notre sécurité. Nous voterons ce texte. (Applaudissements des bancs socialistes à la droite)
M. Didier Guillaume. - Excellente intervention !
Mme Christiane Kammermann . - Je veux d'abord remercier Joëlle Garriaud-Maylam, qui s'est beaucoup investie, et a rencontré de nombreuses personnalités, notamment aux États-Unis, ainsi que le président de la commission des affaires étrangères.
Cet accord est très important. La coopération franco-américaine est, en matière d'entraide judiciaire, essentielle, car nos deux pays sont également victimes du terrorisme.
Il facilitera les échanges d'informations relatives aux empreintes digitales et génétiques. Les inquiétudes que ces procédures suscitent chez certains sont légitimes, mais des garanties efficaces sont prévues. Les articles 68, 69 et 70 de la loi du 6 janvier 1978 qui transpose la directive du 24 octobre 1995, encadrent précisément le traitement et la circulation des données à caractère personnel. Seuls les États assurant un niveau suffisant de protection des libertés peuvent se les voir transférer.
Comme la Commission européenne estime que le degré de protection offert aux États-Unis n'est pas équivalent à celui des pays membres, les échanges ne seront ni automatiques ni systématiques, mais auront lieu via des points de contact nationaux ; ils seront retracés au moyen d'un registre spécifique ; ils concerneront seulement des faits très graves : terrorisme, groupes criminels organisés, conspiration.
La lutte contre la criminalité grave est également en jeu ; les États font face à des réseaux transnationaux qui diversifient leurs activités criminelles. Selon Kofi Annan, les armes utilisées pour combattre le crime international seraient devenues obsolètes. Les mafias n'ont pas disparu, bien au contraire. Elles peuvent même déstabiliser des régions entières du globe. Cet accord renforce les moyens de les combattre. Nous le voterons (Applaudissements sur les bancs Les Républicains)
M. Jean-Marc Todeschini, secrétaire d'État. - Nous sommes d'accord : la lutte contre le crime organisé et le terrorisme est indispensable et requiert des moyens renouvelés. Le renforcement de la coopération transatlantique est, dans ce cadre, une nécessité absolue.
Le droit de recours figure clairement dans l'accord. Des garanties ont été négociées, comme la suspension de l'application de l'accord en cas de manquement grave.
La Cnil n'est pas habituellement saisie des projets de loi de ratification d'accords internationaux. C'est néanmoins une possibilité. Nous avons besoin de cet accord ; je vous invite à l'adopter. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
La discussion générale est close.
Discussion de l'article unique
M. André Reichardt . - En ma qualité d'ancien co-président de la commission d'enquête sur les réseaux djihadistes, j'approuve cet accord, qui arrive à point nommé dans la lutte contre le terrorisme.
Joëlle Garriaud-Maylam a rappelé l'équilibre auquel nous devions parvenir entre sécurité et liberté ; tout ce qui peut être fait pour nous rapprocher des méthodes américaines de lutte contre le terrorisme doit être fait.
Le code frontières Schengen doit être pleinement appliqué -ce n'est pas le cas aujourd'hui- et de manière urgente. D'aucuns dénoncent un système passoire ; je ne suis pas loin de reprendre le qualificatif à mon compte. L'actualité est tragiquement pleine des drames de ces migrants qui s'échouent sur nos côtes ; il est devenu impératif d'appliquer le code Schengen. Une résolution européenne a été prise dans ce sens par notre commission des affaires européennes. Renforçons nos efforts à l'échelle européenne.
Le projet de loi est adopté.
(Applaudissements au centre et à droite)
M. Jean-Marc Todeschini, secrétaire d'État auprès du ministre de la défense, chargé des anciens combattants et de la mémoire . - Je remercie la rapporteure et tous les sénateurs présents. Cet accord était nécessaire.
(Applaudissements sur les bancs socialistes ainsi que sur quelques bancs au centre et à droite)