Comptes rendus analytiques officiels du 16 février 2017

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux modalités de calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d'agglomération issues de la transformation de syndicats d'agglomération nouvelle.

Discussion générale

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État auprès du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, chargée des collectivités territoriales .  - Les Syndicats d'agglomération nouvelle (SAN), créés au début des années quatre-vingts pour accompagner le développement des villes nouvelles, principalement en Île-de-France, ont bénéficié d'un soutien financier de l'État multiforme. Avec l'adoption de la loi Chevènement de 1999, leur potentiel fiscal a été pondéré pour tenir compte de leurs charges particulières et de leur endettement supérieur à la moyenne nationale. Le Gouvernement a souhaité maintenir cette dérogation au-delà de la loi NOTRe de 2015, qui a supprimé le statut des SAN au 1^er janvier 2017, pour les EPCI ayant intégré un SAN, comme il a voulu l'étendre en 2013 aux dotations de péréquation horizontale, qui ont augmenté de manière inédite sous ce quinquennat.

Lors des débats sur la loi de finances rectificative pour 2016, un amendement de l'Assemblée nationale, repris par le Sénat, a restreint la pondération du potentiel fiscal à la seule cotisation foncière des entreprises (CFE). Déposé tardivement, ses conséquences financières n'avaient pas pu être évaluées - ce qui interroge sur le processus de fabrication de la loi. Parce qu'il était dénué d'impact sur le budget de l'État et rendait, selon ses auteurs, la loi plus conforme à l'intention du législateur, le Gouvernement lui avait donné un avis de sagesse.

Après analyse, ses effets sont trop importants pour ces territoires. Le Gouvernement soutiendra donc cette proposition de loi qui leur évitera une perte brutale de recettes. Nous savons la demande des élus d'un cadre fiscal et financier stable comme leur exigence, tout aussi légitime, d'être associés aux décisions qui les concernent et de disposer de simulations.

Toutefois, j'entends l'argument selon lequel le maintien de cet avantage a des conséquences mécaniques sur les autres territoires. Vaste sujet que la juste répartition des dotations, on se souvient des débats sur la réforme de la DGF... La montée en puissance des instruments de péréquation, notamment du FPIC qui est passé de 150 millions d'euros à 1 milliard d'euros entre 2012 et 2017, rend nécessaire de regarder précisément les critères fondant les contributions de chacun.

La disparition des SAN et leur intégration dans des EPCI plus vastes justifient un retour au droit commun mais ce retour au droit commun ne peut s'envisager que de manière progressive. À l'Assemblée nationale a été prévu un rapport grâce auquel nous pourrons faire le point et trouver une solution pérenne pour 2018.

À l'initiative du Gouvernement, nous reportons à 2018 la désignation des parlementaires membres des commissions départementales des dotations d'équipement des territoires ruraux (DETR) afin de tenir compte des élections parlementaires. Sans cela, nous pourrions observer des retards dans le versement de cette dotation, très appréciée, qui atteint 1 milliard d'euros cette année.

Le Gouvernement est favorable à l'adoption conforme de ce texte équilibré.

M. Claude Raynal.  - Bravo !

M. Charles Guené, rapporteur de la commission des finances .  - Cette proposition de loi concerne les villes nouvelles, constituées sous la forme de SAN, une catégorie temporaire appelée à se transformer en EPCI de droit commun, notamment en communauté d'agglomération. Tenant compte de leur endettement élevé, dû aux investissements considérables qu'elles ont dû réaliser, la loi de 1999 a divisé leur potentiel fiscal environ par deux, pour qu'elles reçoivent des dotations plus importantes. En 2013, cet avantage a été étendu au calcul du potentiel fiscal agrégé, utilisé pour le FPIC.

L'Assemblée nationale a réduit cet avantage dans la loi de finances rectificatives pour 2016, par un amendement passé inaperçu, présenté comme une correction d'erreur. Ses conséquences financières considérables ne peuvent pas être absorbées en un an par les collectivités concernées. Cet avantage ne peut pas être perpétué indéfiniment, le Sénat l'avait dit à l'automne dernier. Cette proposition de loi le maintient uniquement pour 2017 pour le supprimer en 2018 - en ce sens, elle va plus loin que le collectif.

Selon les auteurs de ce texte, l'article adopté à l'automne dégrade la situation des EPCI à hauteur d'environ 26 millions pour 2017, soit 3,2 % à 8,5 % des recettes de fonctionnement des communautés d'agglomération concernées.

La situation économique et financière a changé depuis 1999. Alors que la péréquation augmente et que les dotations baissent, cet avantage paraît difficilement acceptable. Ce texte y met fin dans des conditions équilibrées, c'est pourquoi la commission des finances vous invite à le voter conforme. C'est sa seule chance d'être adopté durant cette session. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et socialiste et républicain)

M. Joseph Castelli .  - Six communautés d'agglomération bénéficient d'un avantage qui majore leurs ressources aux dépens des autres collectivités. Vingt ans après, ce régime dérogatoire ne se justifie plus, surtout dans l'état actuel de nos finances publiques. Il interroge sur le caractère péréquateur du FPIC.

Le report d'un an de la participation des parlementaires aux commissions départementales chargées de la DETR est nécessaire en raison du calendrier électoral. Néanmoins, notre groupe déplore que la notion de cavaliers législatifs fasse l'objet d'une interprétation à géométrie variable : cette mesure a un lien tout aussi indirect avec le texte que mon amendement sur l'assainissement cadastral qui a été rejeté lors de l'examen du projet de loi ratifiant des ordonnances concernant la Corse.

Les membres du groupe RDSE voteront à une très large majorité contre.

M. Bernard Delcros .  - S'il y a un principe sur lequel nous sommes tous d'accord, c'est celui du besoin de cohérence et de lisibilité de l'action publique. Où est la cohérence, où est la lisibilité quand l'on revient sur la suppression utile, quoique tardive, d'un avantage voté il y a deux mois à peine ?

Les communes nouvelles avaient besoin de dispositifs financiers adaptés, en raison de leurs lourdes charges d'infrastructure lors de leur création. Il était déjà plus discutable, en 2013, d'appliquer cet avantage au potentiel fiscal agrégé, qui sert de base de calcul aux dotations et contributions du FPIC. C'était créer une inégalité de traitement entre les territoires, contraire à la péréquation horizontale. Le potentiel fiscal de ces territoires est largement supérieur à la moyenne nationale : 81 % pour les bases de la CFE, 65 % pour la CVAE, 205 % pour l'IFER, 469 % pour la dotation de compensation de la taxe professionnelle ! Comment justifier le maintien d'un dispositif dérogatoire, qui plus est aux dépens des autres collectivités de France ?

Les temps ont changé. La DGF qui augmentait de 3 % par an a été réduite de 11,5 millions d'euros ces quatre dernières années. Les neuf communautés d'agglomération qui bénéficiaient de cet avantage ont désormais intégré des intercommunalités plus vastes, qui obéissent à d'autres logiques.

Vous l'aurez compris, je voterai contre cette proposition de loi ; le groupe UDI-UC s'abstiendra à une large majorité. Au-delà de l'attachement à nos territoires, veillons à la cohérence et à la lisibilité de l'action publique. Le souci d'équité doit inlassablement guider nos décisions.

M. Jean Desessard .  - L'apparition de villes nouvelles était le résultat d'un grand projet national, leur statut dérogatoire se justifiait par un développement contraint et voulu par l'État. Il n'est pas illégitime, aujourd'hui, de normaliser leur situation. Leur spécificité sera prise en compte, non plus en fonction de leur histoire, mais de critères socio-économiques qu'elles partagent avec d'autres collectivités.

Cette proposition remédie, à titre conservatoire, aux conséquences indésirables d'un travail parlementaire sans doute trop rapide. L'Assemblée nationale a adopté sans débat ce fameux amendement au PLFR, déposé à la dernière minute. Notre rapporteur général à qui rien n'échappe, a noté qu'il n'était pas sans effets mais le Sénat l'a adopté conforme en commission comme en séance. Ce dysfonctionnement n'est pas le fait de tel ou tel parlementaire. Il est le symptôme de problèmes structurels, soulignés par notre collègue Gattolin, dans l'examen automnal des lois financières. Le PLFR est devenu une espèce de voiture-balai fiscale. Le Sénat, attaché à la qualité de la production législative, devrait conduire une réflexion approfondie à ce sujet.

À ce problème de procédure s'ajoute l'absence d'évaluation. Aucune simulation lors du vote ! Il y a de quoi s'interroger aujourd'hui encore : les seules simulations dont nous disposons ont été réalisées par des cabinets privés.

Le simple fait que nous n'ayons pas légiféré dans des conditions satisfaisantes justifie le vote conforme de ce texte. Une proposition de loi votée en deux semaines, un record sous la V^e République !

Le groupe écologiste, favorable à une extension progressive de cette dérogation, votera en faveur de cette proposition de loi. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Philippe Dallier.  - Une fois n'est pas coutume, je suis sur la même ligne !

M. Vincent Éblé .  - Sur les sept communautés d'agglomérations bénéficiant de cette fiscalité dérogatoire, trois se situent dans le département que je représente, la Seine-et-Marne. Dans des conditions contestables, la LFR de 2016 a abrogé ex abrupto le régime institué par la loi Chevènement de 1999 pour compenser l'endettement extrêmement important de ces collectivités qui devaient construire massivement des logements sociaux, créer des équipements publics et des infrastructures. Cette suppression représenterait une perte considérable : 12 millions de pertes pour Saint-Quentin-en-Yvelines dès cette année.

Ces communautés d'agglomération sont de véritables pôles urbains, facteurs d'équilibre et de croissance. Le statut dérogatoire de ces villes nouvelles était indispensable pour ces territoires qui ne partaient de rien ; certains ont dû réaliser jusqu'à 15 000 logements par an durant les périodes les plus soutenues.

Certes, le potentiel fiscal de ces entités est élevé, mais leur dette l'est également d'autant que des dotations stagnantes, voire baissières, annulent les effets de cette richesse trompeuse. Oui, elles doivent sortir de cet état d'exception mais pas en payant la facture salée d'un aménagement voulu par l'État - qui délivre les permis de construire, dans le cadre des opérations d'intérêt national. Travaillons dès maintenant à une sortie en sifflet comme nous en avions prévu une, dans la loi Rocard de 1983, pour les ZAN et les territoires hors ZAN, en concertation avec les élus. Le groupe socialiste votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes socialiste et républicain et écologiste)

M. Bernard Vera .  - Quelle remarquable célérité ! Le Sénat propose l'adoption conforme de ce texte quand d'autres propositions de loi n'ont toujours pas trouvé le chemin de l'ordre du jour... L'actualité récente nous rappelle l'urgence de la politique de la ville. Pourquoi, ne pas avoir fait preuve de la même rapidité pour le droit de vote des étrangers aux élections locales ?

La grande aventure des villes nouvelles, voulue et pensée par l'État, a transformé de petits villages, en région parisienne, en véritables villes dotées de routes, de voies ferrées, de gares, d'équipements publics et de programmes massifs de logements sociaux : ainsi d'Évry, de Melun-Sénart dans l'Essonne et de Cergy passé de 2 500 à 60 000 habitants ! Dans le Val d'Oise, depuis 1975, 40 % des nouveaux habitants s'installent dans ces villes nouvelles. La dissolution des SAN a entraîné une recomposition des territoires par-delà les limites des départements : la nouvelle communauté d'agglomération Grand Paris Sud Essonne-Sénart compte 330 000 habitants.

Les frontières urbaines ont évolué, le cadre des finances locales également : la taxe professionnelle a été réformée puis remplacée par la CET, dont une partie, la CFE, bénéficie aux communes et intercommunalités. Le développement économique des villes nouvelles a fait de ces territoires des contributeurs nets potentiels du FPIC. Avec la réforme de la carte intercommunale par les lois Maptam et NOTRe, la facture apparaît particulièrement salée : avec la suppression du potentiel fiscal minoré, Saint-Quentin contribuerait à hauteur de 3 à 15 millions d'euros. La charge de la péréquation horizontale, alors que le nombre d'EPCI à fiscalité propre diminue, est de plus en plus lourde. Pourquoi avantager les ex-SAN ? Des villes doivent-elles être pénalisées pour avoir su conserver leur industrie et une population à caractère populaire ? En définitive, ce texte pose la question de la péréquation : quand un fonds de 1 milliard d'euros pose problème, c'est sans doute qu'il faut y réintroduire de la verticalité. L'intérêt des populations au sens strict doit être notre seule motivation.

Le groupe CRC, très réservé sur cette proposition de loi, s'abstiendra.

M. Philippe Dallier .  - Cette proposition de loi a été déposée à l'Assemblée nationale il y a quinze petits jours et voici que nous sommes prêts à l'adopter conforme. Quelle célérité exceptionnelle ! Elle s'explique sans doute parce que le texte est porté par des parlementaires d'Île-de-France, mais surtout parce qu'il est cosigné par des députés de droite et de gauche. Nous ne pouvons pas l'écarter d'un revers de main. L'affaire est plus compliquée que le clivage traditionnel entre l'urbain et le rural, nous devons apporter des solutions à des collectivités dans l'urgence financière à cause d'un amendement, déposé à la dernière minute, adopté en séance de nuit et sans débat, à l'Assemblée nationale, et surtout, sans étude d'impact.

Les villes nouvelles ont été créées à marche forcée, sous l'effet d'une volonté de l'État qui, compte tenu des charges très lourdes qu'il leur imposait, a minoré leur potentiel fiscal. Les fusions d'EPCI en cours justifiaient des dispositions spécifiques pour éviter la dilution de l'avantage accordé aux anciens SAN. Pour autant, la suppression est brutale. Les élus sont inquiets, on comprend pourquoi : comment absorber une perte de recette de 10 % ? C'est ce que subira Quentin-en-Yvelines si nous n'adoptons pas ce texte ; ce sera 8,9 millions à l'horizon 2020 pour Marne-la-Vallée et 14,2 millions pour Grand Paris-Sud.

Une sortie en sifflet est préférable à ces baisses brutales ; c'est pourquoi la majorité du groupe Les Républicains soutient cette proposition de loi qui démontre l'importance, pour le Parlement, de se doter de ses propres outils de simulation. Notre commission des finances y travaille depuis longtemps, sans succès... Merci au rapporteur d'avoir demandé le vote conforme. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et écologiste et sur quelques bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Claude Raynal .  - Je n'y comprends vraiment rien. Je lis partout que le travail parlementaire serait trop lent. Ici, deux semaines du dépôt à l'adoption. Quel talent ! Le fait que les territoires concernés soient principalement franciliens n'y est bien entendu pour rien...

Cette proposition de loi a pour objet de revenir sur un amendement voté en décembre dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2016. Cet amendement, à juste titre, limitait les dérogations fiscales et supprimait la pondération du potentiel fiscal pour le FPIC, aboutissant au transfert de 30 millions des SAN vers les autres collectivités. Il n'y a eu aucune simulation ? Mais il n'y en a pas eu davantage en 2016 lorsque cet avantage a été créé !

Le rapporteur de l'Assemblée nationale indique que cet amendement avait des effets importants pour les ex-SAN, mais il ne dit rien sur les effets des changements de périmètre sur le FPIC pour les autres collectivités territoriales. J'aurais donc toute raison de voter contre ce texte.

Néanmoins, je m'abstiendrai. La première raison est que la contribution de la communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines serait alourdie de 12 millions d'euros d'une année sur l'autre. La seconde est que le texte ne revient sur cet amendement que pour 2017 : à partir de 2018, tout nouvel avantage accordé aux ex-SAN devra faire l'objet d'un article en loi de finances. Une telle mesure, vous pouvez y compter, fera l'objet de mon attention sourcilleuse. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Alain Richard .  - La méthode a été légère, c'est le moins que l'on puisse dire. Les connaisseurs des finances locales savent que l'on ne doit pas prendre de telles dispositions sans réflexion.

Le rapporteur général du Sénat a dû se prononcer sur l'article alors qu'il n'en avait pas encore le texte écrit ! Il importe de changer nos manières de légiférer. J'étais au Conseil d'État dans la réforme de la taxe professionnelle : un article de 80 pages de Journal officiel la première année, avec 20 pages de rectifications l'année suivante.

J'étais stagiaire de l'ENA lorsque les SAN ont été créés. L'avantage fiscal était la contrepartie d'investissements considérables dus à une augmentation rapide de la population. La contribution est plafonnée alors que la population continue d'augmenter.

Cette proposition de loi est justifiée. Ses délais d'examen courts sont dus au fait que nous ne siégeons pas les mois prochains.

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État .  - Nous sommes tous d'accord. Le cadre fiscal des collectivités territoriales doit être stable, et les dotations de péréquation solidaires.

Ce texte vise à revenir sur un dispositif créé en 2016 tout en garantissant la soutenabilité des finances de ces collectivités territoriales.

Il me semble que nous sommes tous d'accord sur la nécessité d'adopter en la matière une solution provisoire.

Mme Nicole Bricq.  - Très bien !

La discussion générale est close.

Discussion des articles

À la demande du groupe socialiste et républicain, l'article premier est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°100 :

Le Sénat a adopté.

L'article 2 est adopté.

ARTICLE 3

M. le président.  - Amendement n°1, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Rédiger ainsi cet article :

Le Gouvernement remet au Parlement avant le 30 septembre 2017 un rapport sur le niveau d'endettement des collectivités territoriales et l'alimentation du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales.

Ce rapport présente des simulations portant sur le maintien des dispositifs en vigueur, l'extinction progressive des régimes dérogatoires existants, la prise en compte de la réalité des charges pesant sur les collectivités et liées à la situation économique et sociale.

Ces simulations comprennent également une mesure des effets d'une péréquation fondée sur la distribution d'un nouveau produit fiscal.

M. Bernard Vera.  - Le FPIC est un instrument de péréquation horizontale créé après la suppression de la taxe professionnelle. Pour pallier une perte de ressources, les collectivités territoriales ont été sollicitées pour organiser elles-mêmes la solidarité et partager les ressources. Les territoires sont ainsi mis en opposition les uns aux autres. On ne peut faire comme si la situation des villes nouvelles était déconnectée de celle de l'ensemble des collectivités.

Aucune péréquation horizontale n'est suffisante. La péréquation doit être avant tout verticale.

M. Charles Guené, rapporteur.  - Je comprends l'esprit de cet amendement qui pose quelques grands principes... pour une réforme complète des finances locales à laquelle je serais volontiers favorable. Mais je ne vois pas, quel que soit le résultat des élections, comment une telle réforme pourrait aboutir avant le 30 septembre. Et vous disposez déjà du rapport que j'ai rédigé avec Claude Raynal.

Avis défavorable.

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État.  - Le FPIC garantit une péréquation entre communes aisées et moins riches : il représentait 150 millions d'euros en 2012, 1 milliard d'euros en 2017. Vous souhaitez un rapport d'évaluation sur ses effets : le Gouvernement en présente déjà un à l'occasion du PLF. Il montre la soutenabilité de l'effort pour les contributeurs et l'effet de la péréquation pour les bénéficiaires. Avis défavorable.

L'amendement n°1 n'est pas adopté.

L'article 3 est adopté.

Intervention sur l'ensemble

Mme Nicole Bricq .  - Cette solution est provisoire. Il faudra trouver une sortie en sifflet. Les élus qui ne sont pas d'Île-de-France ont souvent l'impression que tout est fait pour notre région. C'est oublier la redistribution par l'impôt sur le revenu et la TVA.

La moitié des communes de Seine-et-Marne ont été classées en zones sinistrées après les inondations de juin. Elles ont été indemnisées par le mécanisme de la DETR, ce qui signifie que certaines communes ont été avantagées et que d'autres ont contribué par solidarité. C'est la logique de la péréquation.

Le FPIC est né ici, au Sénat, chambre des collectivités territoriales, dans la douleur. L'Île-de-France a été la première région à mettre en oeuvre un mécanisme de solidarité.

Les avantages dont on parle visent à dédommager les communes qui ont accueilli de nouvelles populations venant du sud de la Loire. À cet exode rural, il faut ajouter le fait que beaucoup ont été chassés de Paris par la hausse des prix de l'immobilier. Il est normal de soutenir ces collectivités territoriales.

À la demande du groupe socialiste et républicain, la proposition de loi est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°101 :

Le Sénat a adopté.