Évaluation environnementale (Conclusions de la CMP)
M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi ratifiant les ordonnances du 3 août 2016 relatives à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes et portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.
Discussion générale
M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, en remplacement de M. Alain Fouché, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire . - M. le rapporteur étant empêché, il me revient de vous faire part des propos qu'il souhaitait vous tenir ce matin.
L'objectif de ces deux ordonnances du 6 août 2016 est de moderniser des outils et procédures essentiels à la démocratie environnementale : la concertation préalable, l'évaluation environnementale ou la participation du public au stade des procédures d'autorisation.
Il y a lieu de se féliciter de l'accord trouvé en commission mixte paritaire le 20 décembre 2017. Le texte reprend des apports importants des deux assemblées.
Concernant l'évaluation environnementale, signalons deux ajouts provenant des travaux de la commission d'enquête sur la compensation des atteintes à la biodiversité, dont le président était Jean-François Longeot et le rapporteur, Ronan Dantec. Premièrement, l'exigence que le maître d'ouvrage réponde par écrit aux observations de l'autorité environnementale dans son avis sur l'étude d'impact. Il s'agit de généraliser une pratique grâce à laquelle le public dispose de tous les éléments lors de la procédure de consultation.
Deuxièmement, l'étude d'impact intégrera désormais une analyse complète des incidences du projet sur la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers : les mesures d'évitement, de réduction et de compensation, qui ont parfois des conséquences importantes sur les surfaces, seront prises en compte.
Concernant la participation du public, la CMP a retenu une durée de quatre mois pour les recours pour vice de forme ou de procédure, façon de maîtriser les risques contentieux. Le délai est identique pour l'exercice du droit d'initiative qui, comme le voulait le Sénat, a été étendu aux collectivités et aux associations de protection de l'environnement.
Enfin, la CMP a retenu une proposition de la mission commune d'information sur la démocratie de 2017, dont nos collègues Henri Cabanel et Philippe Bonnecarrère avaient été respectivement président et rapporteur : la désignation facultative d'un garant chargé de la phase d'information et de participation intermédiaire, entre la concertation préalable en amont et l'enquête publique en aval, pour les projets non soumis à la Commission nationale du débat public (CNDP).
Je vous invite à adopter sans réserve ce texte très équilibré, enrichi par les travaux de contrôle que nous avons menés l'an dernier. Il renforcera l'efficacité environnementale et l'acceptabilité sociale des projets. (Applaudissements sur tous les bancs, sauf sur ceux du groupe CRCE)
M. Sébastien Lecornu, secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire . - Décidément, le département de l'Eure est à l'honneur au Sénat ce matin... Après M. Maurey, je veux dire combien je suis satisfait que nous ayons collectivement réussi à élaborer un texte équilibré sur deux ordonnances particulièrement techniques. Merci au rapporteur Alain Fouché et aux sénateurs, à commencer par le président Maurey ; grâce à votre démarche constructive, ce texte a fait l'objet d'un consensus, ce qui est particulièrement bienvenu sur des textes consacrés à la concertation. Je rappelle d'ailleurs que ces deux ordonnances sont elles-mêmes le fruit d'une concertation approfondie au sein de la commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique, menée par Alain Richard.
C'est surtout la seconde ordonnance, celle sur la participation, qui a donné lieu à d'importants débats entre les parlementaires. Rien de plus normal puisqu'elle constitue l'une des réponses que le gouvernement de l'époque a voulu apporter à un changement de mentalité après le terrible drame de Sivens. Ce texte reconnaît aux collectivités, aux associations et aux citoyens un droit d'initiative de demander l'organisation d'une concertation préalable en amont de l'instruction d'un projet. Il met en place une véritable concertation préalable en amont de l'instruction d'un projet, plan ou programme. C'est essentiel car nos concitoyens ont eu souvent le sentiment que la concertation arrivait trop tard. Enfin, il prévoit de soumettre les plans et programmes nationaux à la CNDP. Les effets de cette dernière disposition se font déjà sentir : la CNDP a lancé un débat sur la planification spatiale des espaces littoraux et la révision de la programmation pluriannuelle de l'énergie.
L'information et la participation du public le plus en amont sont un facteur de réussite de la transition écologique. Les sénateurs qui ont participé aux groupes de travail sur l'éolien et la méthanisation savent que cela n'est pas un vain mot.
La CMP a retenu le seuil de 5 millions d'euros de dépenses prévisionnelles pour déclencher l'exercice du droit d'initiative. C'était un marqueur important pour les députés, je remercie le Sénat de l'avoir accepté. De son côté, les députés ont accepté de réduire à quatre mois le délai dans lequel peuvent être déposés les recours en illégalité pour vice de forme ou de procédure. L'articulation entre les concertations du code de l'environnement et de celui de l'urbanisme a été conservée ainsi que l'amendement du sénateur Dantec pour prendre en compte globalement les incidences d'un projet sur les surfaces agricoles, naturelles et forestières - le Gouvernement présentera sur ce point un amendement purement rédactionnel en accord avec les rapporteurs des deux assemblées.
Apprendre à prendre du temps en amont des projets permet de ne pas en perdre en aval. C'est fort de cette conviction que je vous invite à adopter ce projet de loi qui fera l'objet d'une évaluation prévue par le projet de loi pour une société de confiance que vous examinerez bientôt. (Applaudissements sur tous les bancs, sauf sur ceux du groupe CRCE)
Mme Nelly Tocqueville . - Encore une élue normande pour saluer ce texte consensuel et transpartisan... Les deux ordonnances que nous avons à ratifier ont été prises, par le précédent gouvernement, sur le fondement de l'article 106 de la loi Macron. Ce projet de loi s'inscrit donc dans le beau principe de continuité républicaine. Ces ordonnances, qui s'inspirent des conclusions des groupes de travail spécialisés et du rapport de mars 2015, constituent une réponse au drame de Sivens. Le dialogue environnemental, consacré à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est consacré. La séquence « éviter, réduire, compenser » de la loi Biodiversité est mise à l'honneur.
Un haut niveau de dialogue et de participation du public est promu à travers le renforcement du rôle de la CNDP, la création du droit d'initiative citoyenne, la facilitation de la participation du public et la clarification des procédures d'évaluation environnementale. Ce projet de loi est d'autant plus important qu'il transpose une directive européenne et améliore la conformité du droit français avec le droit européen.
Des compromis ont été trouvés en CMP, je me réjouis de la réintroduction du seuil de 5 millions d'euros pour l'exercice du droit d'initiative citoyenne.
Le groupe socialiste votera ce texte tout en soulignant qu'il reste beaucoup à faire sur ces sujets. Nous serons sans doute amenés à reprendre ces dispositions prochainement une fois que le projet de loi aura été évalué. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR ; M. Alain Fouché, rapporteur, applaudit aussi.)
M. Ronan Dantec . - Il était temps qu'un Breton prenne la parole dans cet hémicycle après tant de Normands... (Sourires)
M. Ladislas Poniatowski. - Et alors ?
M. Ronan Dantec. - Le chantier de la modernisation du droit de l'environnement a été engagé sous la précédente mandature. Tous, nous sommes favorables au renforcement du dialogue environnemental. Il est indispensable si nous voulons apaiser les tensions, mobilisations et affrontements qui ont eu accompagné la marche de certains projets - remarquez que j'utilise le passé. Ce dialogue est également essentiel pour débloquer des projets. Grands aménageurs et associations de protection de l'environnement ont dorénavant un intérêt commun à des débats apaisés dans lesquels toutes les données sont mises sur la table.
Monsieur le Ministre, vous vous êtes engagé à simplifier les procédures sur l'éolien, il le faut pour rattraper le retard que la France a accumulé dans la transition énergétique.
De ce projet de loi, inspiré par les travaux menés par Alain Richard et Jacques Vernier, retenons ces deux novations majeures que sont, d'une part, l'enrichissement de l'étude d'impact qui précisera les impacts du projet sur le changement climatique, la biodiversité et le suivi des mesures compensatoires et, d'autre part, la prise en compte globale des incidences d'un projet sur le foncier agricole - les députés se sont finalement rendus à nos arguments comme le ministre en séance.
D'autres propositions de la commission d'enquête que présidait M. Longeot et que je rapportais ont été reprises, dont la réponse systématiquement écrite du maître d'ouvrage aux observations de l'Autorité environnementale. C'est une façon de garantir la bonne information du public et, donc, d'éviter des contestations qui surviennent le plus souvent après les enquêtes publiques. En revanche, je regrette que nous n'ayons pas été suivis sur la clause filet ou clause de rattrapage. Le droit européen nous obligera à y revenir.
Si ces ordonnances ne répondent pas à tout, elles apaiseront les débats publics. L'État et les maîtres d'ouvrage, par le passé, se montraient frileux, craignant que la contestation se nourrisse de l'information. Nous pensons exactement l'inverse.
L'accord en CMP constitue un signal positif - je dirai même un second signal si j'étais malicieux. Le groupe RDSE votera ce texte en veillant à ce que les simplifications administratives à venir n'occasionnent pas des retours en arrière. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE et SOCR ; M. Alain Fouché, rapporteur, applaudit également.)
M. Guillaume Chevrollier . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Nous devons l'accord en CMP au travail de synthèse d'Alain Fouché et à l'esprit constructif de la majorité sénatoriale. Personne ne peut s'opposer à ce que l'on simplifie la vie quotidienne des collectivités et des porteurs de projets ainsi qu'à une meilleure association de nos concitoyens.
Désormais, les études d'impact seront élaborées projet par projet, et non procédure par procédure. Le document d'évaluation environnementale avant autorisation du projet sera soumis aux collectivités pour avis. Tout cela faisait consensus, les débats se sont concentrés sur le seuil de 5 millions pour le droit d'initiative du public - un marqueur politique pour les députés, les délais de recours pour vice de forme et pour exercer son droit d'initiative qui ont été harmonisés - le Sénat a été entendu.
Le groupe Les Républicains votera les conclusions de la CMP. Espérons que cela permettra de débloquer les projets de méthanisation et le photovoltaïque. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et Les Indépendants)
Mme Éliane Assassi . - La Seine-Saint-Denis aussi s'intéresse à ce texte... Nous avions examiné ce texte en première lecture deux semaines seulement après les élections sénatoriales, c'était peu compte tenu de sa technicité. De fait, il crée ou modifie quelque 60 articles du code de l'environnement.
Si nous prenons acte du résultat conclusif de la CMP, nous continuons de regretter la réduction du délai de recours à quatre mois et, plus fondamentalement, le recours aux ordonnances conjugué à la procédure accélérée. Le temps parlementaire n'est pas du temps perdu, il est le temps nécessaire à la prise de décision démocratique.
Je suis satisfaite que le seuil de 5 millions ait été inscrit dans la loi. Le Sénat avait préféré s'en remettre au pouvoir réglementaire, ce qui, selon nous, constituait une incompétence négative du législateur.
Une meilleure association du public aux projets est souhaitable. L'objectif ne sera cependant pas atteint avec ce texte qui n'évitera pas un nouveau Sivens : le droit d'initiative est si encadré qu'il risque d'être fictif. Barbara Pompili a raison, il sera difficile de rassembler 500 000 signatures pour saisir la CNDP... Le droit d'initiative n'est, non plus, associé à aucune obligation de prise en compte par le maître d'ouvrage. Notre regard reste critique sur l'évaluation : elle sera faite au cas par cas par les services de l'État dont la faiblesse des moyens est flagrante. Quant à la clause de rattrapage pour les petits projets à fort impact environnemental, le Gouvernement a renvoyé son inscription à un autre véhicule législatif alors que l'arrêt du Conseil d'État du 8 décembre 2017 et le droit européen l'imposent.
Le groupe CRCE confirme son vote défavorable. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)
M. Philippe Bonnecarrère . - Ces deux ordonnances s'inspirent de bonnes intentions, ce qu'il faut saluer. Nous verrons dans la pratique si elles sont utiles.
Ces textes témoignent de ce qu'une transition est à l'oeuvre : nos concitoyens aspirent à être de plus en plus associés à la décision publique. Les droits nouveaux que sont l'information et la participation du public doivent être conciliés avec la facilitation des projets. L'équilibre est difficile à trouver ; peut-être le balancier est-il allé un peu trop loin du côté du maître d'ouvrage.
Parmi les compromis de la CMP, je salue la réduction du délai de recours pour vice de forme ou de procédure de six à quatre mois. Je me réjouis aussi que les conclusions de notre mission sur la démocratie représentative aient été reprises : la désignation d'un garant rassurera.
La CMP n'a pas opté pour la simplification et la convergence entre codes de l'urbanisme et de l'environnement, conformément au souhait du Sénat. Dommage ! La voie législative n'était pas nécessaire pour la fixation du seuil de déclenchement de l'initiative citoyenne.
Le groupe UC votera ce texte dont il partage sinon la lettre, du moins l'esprit. Madame Assassi, il y a certes une part de risque dans la mise en oeuvre de ces ordonnances mais le risque serait encore plus grand si nous ne donnions pas plus grande place à la concertation. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC ; M. Alain Fouché, rapporteur, applaudit également.)
Mme Colette Mélot . - La CMP est parvenue à un compromis dont il faut se féliciter. Ces ordonnances prises en 2016 ont connu une histoire mouvementée depuis la loi Macron : déposées par Mme Royal puis retirées, elles ont été redéposées par M. Hulot. Complétées par deux décrets d'application datant d'août 2016 et d'avril 2017, elles mettent en conformité le droit français avec le droit européen. Par un avis motivé, la Commission européenne avait relevé la nécessité d'une telle évolution en mars 2015. L'enjeu est aussi d'éviter d'éventuelles sanctions.
Le renforcement de la concertation vivifiera le débat public. M. Sébastien Lecornu a bien résumé les choses : il faut apprendre à prendre du temps au début des projets pour ne pas en perdre plus ensuite.
Le groupe Les Indépendants, à l'écoute de la parole citoyenne, votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants)
M. Alain Richard . - Ces ordonnances que nous avons à ratifier sont déjà en vigueur. Elles visent à concentrer l'évaluation sur les projets les plus significatifs et à familiariser notre République avec une participation qui soit la plus en amont et la moins formaliste possible. Une partie des objectifs est atteinte, cela est une satisfaction.
L'un de ces obstacles mineurs qui se dresse pour atteindre le premier objectif tient à l'ignorance de l'interministériel au sein de l'Union européenne. Chaque conseil statue dans son domaine en ne prenant en compte qu'un seul angle de vision sur l'intérêt général. L'évaluation au cas par cas que nous avons choisie a bien des défauts mais il était difficile, dans ces conditions, de faire mieux. Les règles européennes, auxquelles nous souscrivons parfois avec légèreté, exclut tout seuil.
Seuls les projets émanant des collectivités ou ayant bénéficié d'une subvention publique sont soumis à la démarche de concertation préalable.
L'allégement des règles de concertation est un acquis à saluer. Il faudra voir si la nouvelle procédure permet de rapprocher les points de vue ou au contraire cristallise les oppositions. L'évaluation permettra d'en juger.
Je suis l'un des quelques soldats perdus qui restent à défendre au Parlement le principe des ordonnances, parce qu'elles me semblent utiles dans certains cas. Mais en février 2018, aboutir à un texte urgent en 2014, soit trois ans et demi après, ce n'est pas de nature à nourrir notre argumentation... Le débat parlementaire a ses vertus et il arrive, comme on le voit ici, que le Gouvernement puisse prendre plus de temps que nous pour délibérer. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM)
La discussion générale est close.
Discussion du texte élaboré par la CMP
ARTICLE 2
M. le président. - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.
Alinéa 65
Remplacer les mots :
, ainsi que
par les mots :
résultant du projet lui-même et
M. Alain Fouché, rapporteur. - Merci de m'excuser pour mon retard dû à un incident indépendant de ma volonté.
Je voulais saluer la qualité du travail avec le Gouvernement. Ce projet de loi clarifie et simplifie les procédures pour plus d'efficacité. Avis favorable.
ARTICLE 5
M. le président. - Amendement n°2, présenté par le Gouvernement.
I. - Après l'alinéa 1
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
1° A À la première phrase du quatrième alinéa du I, les mots : « aux conseils départementaux, » sont supprimés ;
II. - Alinéa 12
Rédiger ainsi cet alinéa :
III. - Le b du 19° du I de l'article 30 de la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République est abrogé.
M. Sébastien Lecornu, secrétaire d'État. - Amendement rédactionnel.
M. Alain Fouché, rapporteur. - Avis favorable.
M. le président. - Nous nous prononcerons par un seul vote sur les amendements et le texte de la CMP.
M. Hervé Maurey, président de la commission. - Je me réjouis de l'accord en CMP et salue la qualité du travail avec le Gouvernement : le point de vue des deux assemblées a été pris en compte, y compris, donc, celui de la Haute Assemblée. Ce n'est pas toujours le cas. Il semble, en effet, que le Gouvernement et sa majorité à l'Assemblée nationale, regarde négativement tout texte venu de notre hémicycle. Cela a été le cas de la proposition de loi de Bruno Retailleau sur l'assainissement : l'Assemblée nationale l'a renvoyée en commission, alors que les députés de la majorité déposaient, simultanément, une proposition qui s'en inspire très directement. Même chose, la semaine dernière, la proposition de loi de M. Vaspart sur le littoral : Brune Poirson, secrétaire d'État, l'a tout simplement dédaignée mais on apprenait par la suite que le cabinet de Nicolas Hulot préparait « une proposition de loi » - vous avez bien entendu : une proposition, pas un projet de loi... - « portée par les députés »... Et hier encore, interrogé en commission sur le calendrier qu'il entendait donner à la proposition de loi de M. Chaize tendant à sécuriser et à encourager les investissements dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit, Julien Denormandie est resté on ne peut plus flou...
Le Sénat n'est pas dans l'opposition systématique. Il est prêt sur tous les textes mettant en jeu l'intérêt général à travailler en bonne entente avec l'Assemblée nationale : merci de faire passer le message, Monsieur le Ministre ! (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, Les Indépendants, SOCR, UC et RDSE)
Les conclusions de la CMP sont adoptées.
En conséquence, le projet de loi est définitivement adopté.
La séance est suspendue à 11 h 35.
présidence de M. Gérard Larcher
La séance reprend à 15 heures.