Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à instituer le Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être.
Discussion générale
M. Franck Montaugé, auteur de la proposition de loi . - Ce texte, comme le précédent, a pour objectif d'améliorer la fabrique de la loi grâce à l'implication effective et structurée des parlementaires dans le processus d'évaluation des politiques publiques. L'article 24 de la Constitution donne au Parlement la mission d'évaluer les politiques publiques, mais aucun organe n'en est chargé explicitement - alors que cette science de l'État en action est la branche la plus récente de la science politique.
Au-delà de l'expérience personnelle de chacun, la question de l'efficience des politiques publiques est posée dans le débat public. La réforme institutionnelle répond à cette nécessité.
Pour ce qui est d'engager le Parlement dans la voie de l'évaluation des politiques publiques, la réponse n'est pas institutionnelle, mais organisationnelle. Les expériences de l'office parlementaire d'évaluation de la législation ou de l'office public d'évaluation des politiques publiques n'ont pas été probantes. Il faut donc montrer nos compétences, en nous appuyant sur le monde académique et les actions de nos deux chambres.
Les politiques publiques sont le lieu où les sociétés définissent leur rapport au monde et à elles-mêmes. Elles se traduisent par un programme d'action gouvernementale. L'évaluation est une activité de contrôle.
L'article premier de ce texte établit un conseil de dix-huit députés et dix-huit sénateurs, assisté d'un conseil scientifique de trente membres nommés pour trois ans, devant informer les parlementaires, animer une plateforme citoyenne participative et organiser chaque année, lors de l'examen de la loi de règlement, une conférence nationale.
L'article 2 dispose que le conseil parlementaire d'évaluation évalue, tous les trois ans, la pertinence des indicateurs de richesse existants.
L'article 3 prévoit qu'une contre-expertise sera organisée tous les deux ans pour l'évaluation des politiques publiques.
La commission des lois considère ce texte comme trop lourd et elle proposera donc un renvoi en commission. C'est décevant, mais peut-être est-il plus sage que notre assemblée se penche sur le sujet dans le cadre de son Règlement intérieur. Les enjeux de développement durable ne souffrent pas le travail en silo : il faut être transversal. Le plus souvent, l'évaluation des politiques publiques concerne plusieurs secteurs, donc plusieurs commissions permanentes ; il faudra en tenir compte.
Les nouveaux indicateurs de richesse sont nombreux. Ils doivent être pertinents - donc évalués. Le consensus entre institutions libérales et moins orthodoxes devrait inciter le Sénat à être exemplaire dans la mesure des inégalités.
La République doit respecter l'équilibre entre les trois valeurs de sa devise ; nous proposons donc que soit organisée chaque année une conférence sur les inégalités. Nous devons changer de paradigme. Depuis la Libération, les politiques publiques ont été le produit d'un État fort, central. La mondialisation, la Constitution européenne, le battent en brèche !
Pierre Muller, chercheur au CNRS et spécialiste de l'évaluation des politiques publiques, le dit bien : nous devons réfléchir au découplage entre évaluation et définition normative. Les responsables politiques devront trouver les nouvelles formes de médiation pour éviter le populisme et les visions simplistes et dangereuses.
Je souhaite que le renvoi en commission ne soit pas un enterrement de première classe. Cela serait une occasion manquée. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur de la commission des lois . - Il existe un pouvoir qu'ont tous les membres du Gouvernement, c'est de ne pas appliquer la loi. C'est scandaleux - et pourtant vrai : la non publication d'un décret d'application rend la loi qui le prévoit non applicable. C'est scandaleux, car le premier rôle de ce serviteur de la loi qu'est le ministre, c'est bien de l'appliquer.
C'est pourquoi il est essentiel de parler d'application et d'évaluation des lois. (M. Claude Kern approuve.) Certes, on peut demander au juge administratif de condamner l'État pour non-application. Mais la procédure très lourde est peu employée.
En 2004, le Sénat a voté une disposition relative au distilbène, produit qui a un effet sur les petites filles et les femmes qu'elles deviennent. Nous avons donc considéré qu'elles devaient bénéficier d'un congé maternité spécifique. Cette disposition a été votée par l'Assemblée nationale ; deux décrets d'application étaient prévus, l'un pour la fonction publique et l'autre pour le secteur privé. Après de multiples rappels, le deuxième décret a été pris 5 ans, 6 mois et 14 jours après le vote définitif. Les femmes concernées étaient contrariées : certaines demandaient si on attendait qu'elles ne puissent plus avoir d'enfants...
Cela ne doit plus exister dans la République française. On pourrait citer des centaines d'autres exemples. Il faut donc que nous suivions l'application des lois que nous votons. C'est une impérieuse nécessité.
Franck Montaugé propose de créer un organe de 36 membres : 18 parlementaires de chaque assemblée. La commission des lois a trouvé l'objectif de cette proposition de loi pertinent mais a considéré que l'instrument n'était pas le plus adapté. Le contrôle doit être mené de la manière la plus pratique possible, c'est-à-dire en commission. Un organe comme l'Opesct ne pourra pas examiner les dispositions ligne à ligne... Nous continuerons d'en parler.
Avec Franck Montaugé, je déposerai une proposition de résolution relative au Règlement du Sénat, afin que notre Règlement prévoit que le rapporteur d'un texte le resterait jusqu'à la fin de son mandat, pour chaque année d'application de la loi. Ainsi, le rapporteur suivra l'élaboration de la loi, mais il en suivra aussi l'application, chaque année. Il pourra dire au ministre : sur 20 décrets, il n'y en a que 3 de parus ; et le président de la commission concernée ne manquera pas de relayer cet appel à mieux appliquer la loi.
Nous allons ensemble travailler aux différents outils d'un scrupuleux et vigilant suivi de l'application de la loi. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR, RDSE et UC)
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics . - Cette proposition de loi favorise le développement des nouveaux indicateurs de richesse pour développer une autre culture de l'évaluation. Elle enrichit la loi de 2015 en créant un conseil parlementaire sur le modèle de l'Opecst, en charge d'évaluer tous les trois ans la pertinence des nouveaux indicateurs ; elle dispose que le rapport du Gouvernement soit l'objet d'une contre-expertise.
Le Gouvernement et le président de la République veulent donner au Parlement tous les outils nécessaires à sa mission de contrôle. Nous passons trop de temps à imaginer les effets attendus d'une réforme et pas assez à évaluer leurs effets réels. Il n'est pas sain que le Parlement marche ainsi sur une seule jambe.
Les discussions engagées cette semaine en vue de la révision constitutionnelle permettront d'avancer, avec les missions revues de la Cour des comptes par exemple.
Le calendrier de l'examen de ce texte perturbe celui de la révision constitutionnelle.
L'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques (Opepp) a été supprimé en 2000 et l'Office parlementaire d'évaluation de la législation (OPEL) en 2009, celui-ci ayant produit que trois rapports en treize ans. Le Gouvernement ne voit pas d'un très bon oeil la création d'une nouvelle instance - d'autant qu'il se l'est interdit pour l'exécutif. La commission parlementaire permanente est plus qualifiée pour évaluer et contrôler l'application d'un texte qu'elle a examiné. Le Gouvernement soutient donc la motion de renvoi en commission et la proposition du rapporteur Sueur de modifier le Règlement du Sénat.
Le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) est aujourd'hui chargé d'un suivi des décrets d'application de manière à éviter les situations évoquées par M. Sueur.
Les nouveaux indicateurs des richesses prévus par la loi Sas sont d'ores et déjà pris en compte dans de nombreuses administrations et notamment dans les indicateurs de performances à Bercy. Dès l'année prochaine, les études d'impact en tiendront compte.
L'Assemblée nationale et le Sénat ont également pris les choses en main, avec la mise en place d'un groupe de travail au sein de leurs commissions du développement durable respectives, qui examinera les expériences étrangères de présentation du budget à l'aune d'objectifs de développement durable.
Cette proposition de loi contribue utilement au débat sur l'évaluation des politiques publiques. Il est vertueux qu'en cette première année de législature, si importante pour les relations entre le Gouvernement et le Parlement, alors qu'est lancée la révision constitutionnelle, nous prenions le temps du dialogue. Comme votre commission des lois, le Gouvernement relève donc l'utilité de cette proposition de loi mais l'estime insuffisante pour répondre aux enjeux de l'évaluation des lois. C'est pourquoi il soutiendra la motion de renvoi en commission.
Mme Josiane Costes . - Le bien-être dépend des ressources économiques et des caractéristiques non économiques de la vie des gens : ce qu'ils font, ce qu'ils peuvent faire, leur appréciation de leur vie, leur environnement naturel, leur environnement. Telles étaient les conclusions du rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi, commandé par Nicolas Sarkozy en 2008. Depuis, peu d'initiatives législatives ont été prises pour leur donner forme. C'est qu'elles s'adressaient en premier lieu aux instituts de statistiques à partir desquelles sont construites nos politiques publiques, ainsi qu'à la communauté scientifique. Néanmoins, elles continuent de faire leur chemin : le Parlement s'est récemment saisi de la question en adoptant la loi du 13 avril 2015.
Dans le même temps, la position de la France s'est dégradée dans le classement du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) : entre 1995 et 2016, elle est passée de la 8e à la 21e place ; la valeur absolue de l'indice s'est également affaiblie, passant de 0,93 à 0,89.
À raison, les auteurs de cette proposition de loi cherchent à prolonger le débat ouvert en 2008. Pour autant, l'échec de l'office parlementaire d'évaluation de la législation puis de l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques respectivement supprimés en 2000 et 2009 ne plaide guère pour la création d'un Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être. Les nouveaux indicateurs sont contestés. En 2017, l'indice de développement humain pour la Libye en guerre était supérieur à celui du Maroc ; certains s'en sont étonnés.
Avant de créer un nouveau conseil, intégrons les indicateurs de bien-être dans les études d'impact et associons davantage nos chercheurs, dont certains se distinguent sur la scène internationale sur les questions de l'élaboration de nouveaux indicateurs de richesse, de l'évaluation des inégalités, de la prise en compte des activités non marchandes ou encore de l'évaluation de la soutenabilité. Entre parenthèses, que des pays à faible densité comme la Norvège ou le Canada se trouvent en tête des classements devrait nous inciter à mieux prendre en compte le mal-être lié aux grandes concentrations de population dans nos politiques publiques.
Le groupe RDSE votera la motion tout en soulignant l'intérêt du texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)
M. François Bonhomme . - En 2008, le Gouvernement sollicitait la création d'une commission sur la performance économique et le progrès social, présidée par J. Stiglitz. Dans son rapport final, cette commission établissait que le seul indicateur du PIB comme instrument de richesse nationale posait problème. Depuis, les indicateurs de prospérité se sont multipliés. En 2012, lors de la conférence Rio+20, l'ONU a proposé un nouvel indicateur de richesse globale, un « PIB vert » intégrant le « capital naturel ».
La France a, de son côté, adopté une loi en 2015 visant à prendre en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques.
La proposition de loi de M. Montaugé s'inscrit dans cette lignée. Elle institue un Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être composé de dix-huit députés et dix-huit sénateurs, appuyé par un comité scientifique indépendant chargé d'organiser une conférence citoyenne - adjectif galvaudé. Elle prévoit que le rapport gouvernemental prévu par la loi de 2015 devra faire l'objet d'une contre-expertise réalisée par des experts indépendants. Ça se complique dans un pays où chacun est expert de quelque chose...
Cette proposition de loi a le mérite d'ouvrir une réflexion intéressante. Pour autant, la multiplication des structures risque d'être contre-productive. Pourquoi créer de nouveaux indicateurs alors que leur utilisation est encore limitée ? La loi Sas est peu appliquée : pourquoi prévoir l'intervention d'experts indépendants ?
Le groupe Les Républicains est réservé sur ce texte qu'il ne votera pas.
M. Pierre-Yves Collombat . - Un Conseil parlementaire, assisté d'un comité scientifique encore plus pléthorique... Qu'en penser ? Peu de chose quand les nouveaux indicateurs de richesse ont disparu, enfin quasiment... Franchement, je ne vois pas le bénéfice qu'il y aurait à créer une délégation parlementaire chargée d'évaluer des indicateurs, qui feraient eux-mêmes l'objet d'une contre-expertise - ça fait beaucoup !
Le groupe CRCE soutiendra, en toute logique, la commission des lois. (M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, applaudit.)
M. Philippe Bonnecarrère . - Est-il, oui ou non, pertinent d'examiner des dispositions qui seront à nouveau soumises à notre débat dans quelques semaines, à l'occasion de la révision constitutionnelle ? Le groupe UC n'est pas opposé au renvoi en commission. Notre assemblée reproche régulièrement au Gouvernement de créer trop d'autorités administratives indépendantes. N'alimentons pas, par une sorte de parallélisme parlementaire, une forme de « comitologie » !
Plus fondamentalement, nous avons des marges considérables de progrès sur l'évaluation et le contrôle de l'application des lois. En aval, les rapporteurs pourraient assurer le suivi du texte, a minima que les décrets d'application ont été publiés. En amont, on pourrait imaginer, en reprenant les recommandations que nous avions formulées au sein de la mission sur la démocratie, une plate-forme numérique de consultation, des panels citoyens ou encore des conférences de consensus sur les grandes questions de société. Quoi qu'il en soit, un continuum est souhaitable.
Je forme le voeu que nous poursuivions cette réflexion que ce soit dans le cadre de la révision constitutionnelle ou celui, plus modeste, de l'évolution de notre Règlement intérieur. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC et sur celui de la commission)
M. Alain Marc . - Un Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être, un état bien difficile à évaluer ; une contre-expertise sur le rapport prévu par la loi Sas, plus simple, il n'y a pas ! L'évaluation et le contrôle, insuffisamment valorisés, sont au coeur de la mission du Parlement. Les commissions permanentes pourraient mieux l'exercer si on leur donnait la faculté de saisir la Cour des comptes d'une demande d'enquête comme peuvent le faire actuellement les deux présidents des assemblées. Autre piste, lever l'impossibilité de créer des commissions d'enquête sur des faits donnant lieu à des poursuites judiciaires sans l'accord du garde des Sceaux. Cette règle de recevabilité a, par le passé, limité les investigations sur le Service d'action civique, les sectes, le régime étudiant de la sécurité sociale ou encore le Crédit Lyonnais. Le comité Balladur s'était prononcé en faveur de sa suppression.
On pourrait également penser à imposer au Gouvernement un délai impératif de deux mois pour répondre aux questions écrites des parlementaires.
Une réflexion plus large semble nécessaire. Le groupe Les Indépendants votera le renvoi en commission. (Applaudissements sur le banc de la commission)
M. Jérôme Durain . - L'indicateur du PIB a été instauré en 1945 pour quantifier les besoins des Français, en période de pleine reconstruction. Il a besoin d'évoluer car trop lacunaire, il ne mesure pas la répartition des richesses ; il ne prend en compte ni les ressources naturelles ni la pérennité de la croissance. Ce n'est qu'un indicateur-bilan. Notre société ne doit pas se focaliser sur les enjeux économiques.
Ce constat est largement partagé : création de la commission Stiglitz en 2008 par Nicolas Sarkozy ; institution dès 2000 de nouveaux indicateurs de richesse dans la région des Hauts-de-France, chère à Xavier Bertrand. Plus récemment, le député Bruno Bonnell du nouveau monde se plaignait de n'entendre parler que du pouvoir d'achat « comme si la vie se résumait au pouvoir d'acheter ». Si je refuse d'occulter la question du pouvoir d'achat, je pense également que le PIB ne dit rien de la situation écologique ou de la soutenabilité de la dette.
Au vrai, la problématique est beaucoup plus large que le seul contrôle parlementaire. Il s'agit d'une véritable révolution culturelle. Le PIB n'a pas de vocation sociale ni transformatrice. Satisfaction dans la vie, empreinte carbone, artificialisation des sols : les indicateurs de la loi Sas forcent le Gouvernement à changer de politique. « Cette dynamique n'est pas un travail en chambre. Elle a un sens politique profond » disait Édouard Philippe. Voyez, j'ai de belles références ! (Sourires)
Les nouveaux indicateurs de richesse sont révélateurs des valeurs de notre société. Encore faut-il les évaluer dans leur efficacité, leur utilité et leur impact concret, ce qui conduira nécessairement à les compléter. On pourrait ainsi imaginer des blocs d'indicateurs, un bloc social par exemple, un autre sur le patrimoine national ou encore un bloc écologique.
Pour l'instant, le rapport annuel est principalement utilisé dans le cadre des lois de finances. Un élargissement est essentiel.
Pour des indicateurs efficaces, il faut favoriser une évaluation qualitative des lois en prenant en compte leurs incidences sur la vie de nos concitoyens. La proposition d'une contre-expertise indépendante est importante car elle garantira l'impartialité des données, favoriserait la confiance dans la vie politique - pour reprendre l'intitulé d'un projet de loi que nous avons examiné cet été.
Le groupe SOCR soutient la création d'un Conseil d'évaluation des politiques publiques et du bien-être. L'Opecst, la délégation aux entreprises auraient-ils été créés si l'on avait raisonné à l'époque avec les arguments avancés par la commission des lois ? L'impatience de M. Montaugé fait honneur au Parlement. Dire que le calendrier n'est pas idéal est un faux argument. Ce n'est jamais le bon moment. Nous ne nous opposerons pas au renvoi en commission, pleins d'espoir dans le travail à venir. Cependant, nous nous abstiendrons avec sagesse car il ne faut pas toujours remettre à demain des dispositions que nous souhaitons et qui n'arrivent jamais. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)
Mme Nicole Duranton . - On ne peut évidemment s'en remettre à la seule création de richesse pour mesurer la bonne santé d'un pays et de ses habitants. Les indicateurs de richesse doivent prendre en compte le développement durable selon l'objectif défini en 1987 par la commission mondiale sur l'environnement et le développement de l'ONU, soit un développement qui réponde aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. L'idée que la performance économique améliore automatiquement la situation sociale est fausse.
Pour mesurer la richesse d'un pays, il faut aussi s'intéresser aux facteurs physiques, psychologiques et sociaux et éléments constitutifs du bien-être d'une personne : l'espérance de vie en bonne santé, l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée, les liens sociaux, l'accès à l'éducation pour ses enfants ou encore le respect des droits fondamentaux.
Cette proposition de loi va donc dans le bon sens mais le dispositif reste insatisfaisant. L'OPEL et l'Opepp créés en 1996 ont été supprimés de même que la commission sénatoriale pour l'application des lois, créée en 2011. Instaurer une nouvelle structure entraînerait un risque de dispersion des parlementaires et un travail moins efficace.
La mission d'évaluation des lois et des politiques publiques est le coeur de mission des commissions permanentes. Le manque de pertinence du PIB pour évaluer les politiques publiques est reconnu par tous. Poursuivons la réflexion afin de la parfaire. Nous voterons le renvoi en commission. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)
La discussion générale est close.
Discussion de la motion
M. le président. - Motion n°1, présentée par M. Sueur, au nom de la commission.
En application de l'article 44, alinéa 5, du Règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission la proposition de loi visant à instituer le Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être (n°611 rectifié, 2016-2017).
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je ne peux que me référer aux arguments avancés lors de la présentation de mon rapport pour défendre cette motion qui constitue une ardente incitation à travailler sur l'amélioration de l'évaluation des lois.
M. Philippe Bas, président de la commission . - Le groupe de travail sur la révision constitutionnelle présidé par Gérard Larcher, et dont M. Pillet est le rapporteur, est parfaitement conscient du problème soulevé par cette proposition de loi puisqu'il a formulé des propositions utiles ; entre autres, sur le renforcement des études d'impact dont la substance n'est pas suffisamment vérifiée par le Conseil constitutionnel. Autrement dit, notre assemblée est force de proposition pour améliorer la qualité de la loi. Quand l'on parle de modernisation des institutions, le Sénat répond toujours présent. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État . - Je vous remercie pour la qualité de vos interventions. Le Gouvernement est favorable à la motion de renvoi pour les mêmes arguments que ceux défendus par le rapporteur.
La motion n°1 est adoptée.
En conséquence, la proposition de loi est renvoyée en commission.
La séance est suspendue à 18 h 20.
La séance reprend à 19 h 35.
M. le président. - Je vais immédiatement suspendre la séance. (Protestations) La Conférence des présidents a eu lieu ; certains groupes souhaitent se réunir avant l'examen de la proposition de loi sur la revalorisation des pensions de retraite agricoles en France, qui a posé quelques problèmes. La séance reprendra à 21 h 30. (Huées)
La séance est suspendue à 19 h 36.
présidence de M. Vincent Delahaye, vice-président
La séance reprend à 21 h 30.