Praticiens diplômés hors Union européenne (Procédure accélérée)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à sécuriser l'exercice des praticiens diplômés hors Union européenne.
Discussion générale
Mme Christelle Dubos, secrétaire d'État auprès de la ministre des solidarités et de la santé . - Cette proposition de loi est nécessaire. Je remercie le président Milon et la Conférence des présidents d'avoir permis son examen dans des délais si contraints.
À compter du 1er janvier 2019, des centaines de praticiens diplômés hors Union européenne ou Padhue ne rempliront plus les conditions légales pour exercer leurs fonctions. Or ils sont indispensables aux établissements de santé dans lesquels ils exercent, notamment dans les zones souffrant d'un grave déficit de médecins ou dans les spécialités en tension.
Comment en est-on arrivé là ? Il existe plusieurs procédures d'autorisation d'exercice. La liste A repose sur un concours assorti d'une année probatoire. Une procédure dérogatoire d'autorisation sur examen est prévue pour les praticiens ayant la qualité de réfugiés ou d'apatrides, c'est la liste B. Enfin, la liste C consiste en une autorisation temporaire d'exercer. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, en son article 83, a défini les critères d'éligibilité à cette autorisation temporaire : un exercice rémunéré de deux mois continus au moins entre le 3 août 2010 et le 31 décembre 2011, l'exercice dans des services agréés pour la formation des internes pendant trois années en équivalent temps plein. Pour sortir du dispositif temporaire, les praticiens sont soumis à un examen aménagé et à une année d'exercice probatoire. Plusieurs milliers de praticiens ont ainsi obtenu une autorisation pérenne de plein exercice depuis lors. Mais 300 à 350, selon la direction générale de l'offre de soins, continueraient d'exercer munis de la seule autorisation temporaire, faute d'avoir passé l'examen ou pour y avoir échoué.
Ce texte, qui prolonge leur autorisation temporaire de deux ans, répond à une situation d'urgence. Il n'exclut pas une réflexion globale, dont votre commission des affaires sociales a souligné la nécessité, afin de trouver une solution pérenne. S'assurer des compétences dont disposent les praticiens en déstabilisant le moins possible le fonctionnement des établissements, améliorer leur intégration dans le système de santé français, telles sont les premières orientations que le Gouvernement a retenues. Le Parlement sera pleinement associé à ces travaux.
Mme Martine Berthet, rapporteure de la commission des affaires sociales . - (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC) Médecins, sages-femmes, chirurgiens-dentistes et pharmaciens titulaires d'un diplôme obtenu hors de l'Union européenne sont souvent décrits comme les invisibles de l'hôpital. Moins bien rémunérés, cantonnés à la précarité, ils sont pourtant essentiels à nos établissements hospitaliers. Les pouvoirs publics ont fait preuve d'une négligence coupable à leur égard.
Ils représentent un angle mort de nos politiques hospitalières, tout d'abord, parce que ces praticiens ne correspondent pas à une catégorie clairement identifiée de personnels hospitaliers. Ils sont recrutés de gré à gré par les établissements, où ils peuvent exercer pendant de nombreuses années sans plein exercice, sans contrôle de compétences et sans inscription à l'Ordre des médecins. Leur contrat précaire est assorti d'une faible rémunération : stagiaires associés ou faisant fonction d'internes, ils sont engagés pour une durée de six mois renouvelable une fois, pour une rémunération de quelque 15 000 euros bruts annuels.
C'est un angle mort de nos politiques hospitalières, ensuite, parce que leur situation n'a jamais été véritablement réglée par le législateur. Depuis 1972, pas moins de six lois se sont succédé sur ce thème. La dernière réforme d'ampleur date de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Elle a créé plusieurs voies d'accès au plein exercice pour les praticiens titulaires d'un diplôme étranger. La voie d'accès de droit commun, dite de la liste A, consiste en un concours très sélectif, suivi d'une période probatoire de trois ans. Il existe également une liste B, réservée aux candidats réfugiés, apatrides et bénéficiaires de la protection subsidiaire. Enfin, un dispositif spécifique, dit de la liste C, a été prévu pour les Padhue déjà en activité dans les hôpitaux ; c'est sur celui-ci que portent nos travaux de ce jour.
Ce mécanisme à double détente peut être résumé de la manière suivante. Il consiste tout d'abord en une autorisation temporaire d'exercice couvrant, jusqu'au 31 décembre 2018, les diplômés étrangers exerçant dans un établissement de santé public ou privé d'intérêt collectif, à condition qu'ils aient été recrutés avant le 3 août 2010 et qu'ils aient été en poste au 31 décembre 2016. Ce dispositif arrive à expiration, et la pratique de certains Padhue exerçant dans nos hôpitaux deviendra illégale au 1er janvier prochain.
Il comprend également un examen d'autorisation de plein exercice sans quota, ouvert sous deux conditions : l'exercice de fonctions rémunérées pendant au moins deux mois continus entre le 3 août 2010 et le 31 décembre 2011 ; une durée de trois ans d'exercice à temps plein à la date de clôture des inscriptions. Cet examen n'existe plus depuis 2016.
Tous les Padhue actuellement présents sur notre territoire n'ont cependant pas pu en bénéficier, notamment parce qu'ils ne remplissaient pas les conditions d'éligibilité à la liste C. J'ai ainsi rencontré un cancérologue qui a suivi un parcours de surspécialisation aux États-Unis en 2010 et 2011, et qui, en dépit de sa compétence manifeste, n'a pu s'inscrire à cet examen.
En raison du faible nombre de places ouvertes par spécialité, le concours de la liste A n'est pas plus accessible : certains praticiens ont été recalés avec d'excellentes moyennes ; d'autres n'ont pu s'y inscrire parce que leur spécialité n'y était pas représentée. Si le règlement du sort des Padhue n'est pas simple, c'est qu'il recouvre une myriade de situations et de parcours individuels.
Angle mort, enfin, parce qu'il est impossible de savoir précisément le nombre de Padhue actuellement en activité sans plein exercice en raison de l'autonomie de gestion des hôpitaux et de l'absence d'inscription ordinale de ces praticiens. Selon leurs syndicats, 4 000 à 5 000 professionnels seraient aujourd'hui en difficulté ; 3 000 à 4 000 d'entre eux auraient été recrutés après 2012 et ne seraient donc pas éligibles à la liste C. Ces recrutements sont intervenus en toute illégalité, puisque l'interdiction pour les hôpitaux de recruter de nouveaux professionnels a été réaffirmée dans chacune des lois consacrées au sort des Padhue. Que ces recrutements aient eu lieu témoigne d'abord du dysfonctionnement de notre système de santé : face à la pénurie de professionnels médicaux, les Padhue ont servi de variable d'ajustement. Dans de nombreux hôpitaux situés en zone sous-dotée, nécessité fait loi : mieux vaut un poste pourvu par un Padhue sans plénitude d'exercice qu'un poste vacant.
Cette situation est très largement insatisfaisante. Pour ces praticiens médicaux, qui exercent pendant plusieurs années au sein de nos hôpitaux dans des conditions matérielles dégradées, sans visibilité aucune sur leur avenir et sans inscription ordinale. Pour notre système de soins car le même niveau de prise en charge doit être garanti en tout point du territoire et si les praticiens que j'ai rencontrés m'ont semblé présenter toutes les garanties de compétence, cela ne préjuge pas des qualifications de chacun d'entre eux ni de leur maîtrise de la langue française. Elle est insatisfaisante pour les patients qui ont affaire à des praticiens ne disposant pas de la plénitude d'exercice sans en être informés.
Face à cette situation, l'ambition de la proposition de loi est très modeste : prolonger de deux ans, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2020, l'autorisation d'exercice dérogatoire. Ce serait la troisième prolongation, après celles de la loi dédiée de 2012 et de la loi Montagne de 2016. Cette mesure d'urgence évitera que les quelque 300 praticiens concernés se retrouvent hors-la-loi le 1er janvier prochain. Pour autant, elle ne réglera pas la situation des quelque 4 000 Padhue exerçant à titre dérogatoire recrutés après 2010.
La commission des affaires sociales a adopté cette proposition de loi sans modification, prenant acte de la réforme à venir. Le périmètre du dispositif d'intégration devra être suffisamment large pour couvrir l'ensemble des Padhue en activité ou en recherche d'activité. L'épineuse question des binationaux titulaires d'un diplôme étranger ne devra pas être oubliée.
Avant qu'elle ne soit mise en oeuvre, quelles mesures seront prises pour éviter que les établissements continuent de recruter des Padhue ? (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; Mme Jocelyne Guidez applaudit également.)
Mme Jocelyne Guidez . - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) Sur la forme, l'urgence justifie l'inscription de ce texte à notre ordre du jour puisque, sans lui, plusieurs centaines de praticiens ne pourront plus exercer au 1er janvier 2019 ; pour autant, pourquoi avoir attendu décembre alors que le problème était connu ? Certes, le calendrier a été bousculé par la décision du Conseil constitutionnel du 6 septembre dernier de censurer la même disposition inscrite à l'article 42 de la loi Immigration.
Le Sénat, dans un esprit de responsabilité, approuvera cette proposition de loi qui émane d'un député appartenant à la majorité gouvernementale. Le groupe UC note toutefois que l'Assemblée nationale et le Gouvernement ont refusé d'en faire de même lorsque nous leur avons proposé un texte urgent pour améliorer le sort des 11 millions de proches aidants.
Sur le fond, le recours aux praticiens diplômés hors de l'Union européenne s'explique par la désertification médicale. Des heures d'attente aux urgences, des mois de délais avant d'obtenir un rendez-vous avec un spécialiste... Le plan d'accès aux soins que le Gouvernement a présenté en octobre 2017 vise à mieux organiser la permanence des soins grâce à l'exercice regroupé ; la fin du numerus clausus, voulue par le président de la République, est une piste supplémentaire. En attendant, des praticiens diplômés hors Union européenne occupent les postes restés vacants. Selon la Fédération des praticiens de santé, ils représenteraient environ 10 % de l'effectif national. Si cette proposition de loi n'aboutissait pas, ce serait des prises en charge médicales en moins et une difficulté à assurer la permanence des soins.
Le groupe UC votera ce texte et invite le Gouvernement, dans le cadre du plan « Ma Santé 2022 », à prendre en compte la précarité dans laquelle se trouvent les Padhue. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC ; M. Alain Marc applaudit également ; applaudissements sur quelques bancs du groupe Les Républicains.)
M. Daniel Chasseing . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants) Cette proposition de loi sécurise l'exercice des Padhue, ces praticiens qui exercent surtout dans des territoires sous-dotés dans la précarité. Essentiels au fonctionnement des hôpitaux, notamment périphériques, ils n'ont quelquefois pas le droit d'établir eux-mêmes les prescriptions alors qu'ils assurent le plus de gardes.
Cela a été expliqué, la dernière modification législative, celle de 2006, a créé plusieurs voies d'accès, dont la procédure dérogatoire d'autorisation temporaire de la liste C que cette proposition de loi vise à prolonger pour la troisième fois. Cela est nécessaire mais ne réglera pas la question des 4 à 5 000 Padhue recrutés en toute illégalité. Il est anormal que ces praticiens continuent d'exercer dans l'incertitude de leur avenir et sans être inscrit à l'Ordre des médecins.
Une réforme, préparée en concertation avec les syndicats de Padhue, sera présentée lors du projet de loi Santé. En attendant, le groupe Les Indépendants votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Indépendants et LaREM et sur quelques bancs du groupe RDSE)
M. Martin Lévrier . - La stratégie nationale de santé et le plan Ma Santé 2022 ont pour ambition de placer le patient au coeur du système, de mieux articuler médecine de ville, médico-social et hôpital et de repenser les métiers et la formation des professionnels de santé. Difficile, voire impossible, si nous manquons de praticiens et l'on en manque dans les hôpitaux, en particulier périphériques, où le recours à des praticiens à diplôme hors Union européenne, qui n'est pas nouveau, a pris de l'ampleur.
Inquiets de leur situation et de celle des hôpitaux qui les embauchent, de nombreux parlementaires ont attiré l'attention de la ministre de la santé sur la situation de ces praticiens, notamment par des questions écrites. Ils devraient brutalement cesser leur activité au 31 décembre 2018, si rien n'était fait. D'où cette proposition de loi qui autorise une troisième prolongation. Une quatrième serait impensable.
D'abord, les Padhue sont précaires et mal rémunérés : ceux qui font fonction d'interne perçoivent une rémunération annuelle de 15 000 euros bruts quand les plus chanceux, qui obtiennent le statut de praticien attaché associé, peuvent espérer 36 à 39 000 euros et un CDI mais sans jamais être inscrits à l'Ordre des médecins.
Ensuite, pour le fonctionnement des hôpitaux. La responsabilité pénale du directeur d'établissement peut être mise en cause. Surtout, le fait que ces praticiens n'aient pas l'autorisation de plein exercice et, donc, de prescrire complique la gestion des plannings.
Enfin, pour les patients. Bien que présentant toutes les garanties de compétence et d'implication, ces praticiens ont parfois des lacunes en français. Cela ne peut qu'inquiéter une patientèle déjà fragilisée par la maladie.
Le groupe LaREM votera ce texte mais demande que la question des Padhue soit réglée globalement dans le projet de loi Santé. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM)
Mme Laurence Cohen . - Environ 300 à 350 Padhue seraient sous le régime transitoire qui prend fin au 31 décembre. Cette proposition de loi s'impose donc pour garantir la continuité du fonctionnement des établissements de santé français. On peut s'étonner néanmoins que la réflexion n'ait pas été menée plus tôt quand le syndicat représentant les Padhue avait lancé l'alerte il y a un an.
Ces praticiens vont là où leurs collègues titulaires d'un diplôme français ou de l'Union européenne ne veulent pas aller, ils exercent dans les spécialités peu attractives que sont la gériatrie, la réanimation et la psychiatrie sans bénéficier des conditions offertes à leurs confrères. Ils sont devenus indispensables au bon fonctionnement de nos hôpitaux. Entre 2007 à 2017, le nombre de médecins exerçant en France ayant un diplôme étranger, dans l'Union européenne et hors de l'Union européenne, a quasiment doublé. L'hôpital de Château-Thierry, couplé avec celui de Soissons, emploie 30 titulaires français, 10 praticiens diplômés dans l'Union européenne et 19 praticiens diplômés hors Union européenne ! Puisque leur place est si importante, il leur faut un véritable statut. Ils pallient les insuffisances de notre système de santé, ils sont « le visage des impasses de nos hôpitaux », lisait-on dans Libération.
Le numerus clausus a entraîné une pénurie de professionnels de santé, nourrissant le recours aux intérimaires et aux praticiens à diplôme étranger. Cela va empirer puisque 30 % des praticiens partiront à la retraite d'ici 2020, laissant 12 500 postes de praticiens hospitaliers vacants.
La fin du numerus clausus est une sage décision : nous l'appelions de nos voeux depuis longtemps, la ministre la refusait jusqu'à il y a peu. Mais il n'y aura pas plus de praticiens formés si l'on n'accorde pas davantage de moyens aux universités. De toute façon, les effets de cette décision ne se feront sentir que dans dix ans. Il faut donc, sans attendre, mettre un coup d'arrêt aux coupes budgétaires, aux fermetures de services et aux suppressions de lits ; revaloriser les services devenus peu attractifs comme la gériatrie ou la psychiatrie ; maintenir les hôpitaux de proximité en y adossant systématiquement des centres de santé, et, enfin, offrir un réel statut à ces praticiens à diplôme étranger sans qui certains hôpitaux fermeraient, de l'aveu du directeur de celui de Nevers.
La ministre de la santé ne pourra pas faire l'économie d'une réflexion globale, une simple réorganisation de notre système de santé ne suffira pas. Je déplore que le projet de loi Santé, que nous attendons avec impatience, comprenne des ordonnances, qui musèleront les parlementaires que nous sommes. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)
M. Yves Daudigny . - Les Padhue contribuent au fonctionnement quotidien de nombre d'établissements dans les zones sous-dotées. Selon une enquête récente de Libération, dans l'Aisne, l'hôpital de Château-Thierry emploie 30 médecins titulaires de diplômes français, 10 venant de l'Union européenne et 19 de pays hors UE. L'hôpital François-Mitterrand de Nevers fonctionne avec 62 médecins à diplôme français, 15 issus de l'Union européenne et 21 de pays hors UE. Au 1er janvier 2017, la France comptait 22 619 médecins diplômés étrangers exerçant de manière régulière, dont deux tiers à l'hôpital ; ils représentent 11,8 % du total ; leur nombre est en hausse de 7,8 % par rapport à 2007.
Sécuriser l'exercice de ces professionnels est indispensable. En 1975, l'ouverture de la pratique aux médecins européens n'a pas suffi à combler les manques. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a instauré la procédure d'examen de liste C, dispositif prorogé en 2012 puis en 2016. En attendant de passer l'examen, les Padhue ont l'autorisation temporaire d'exercer sous la responsabilité d'un praticien de plein exercice. Dix mille Padhue ont réussi l'examen, d'autres ont échoué ou ne l'ont pas passé. C'est pour ces autres, dont le nombre serait compris entre 300 et 350, que cette proposition de loi est nécessaire. Sans elle, ils seraient contraints de cesser leur activité au 31 décembre, ce qui mettrait les établissements en grand danger.
Au-delà, il faut mettre fin à ce statut précaire et injuste ; d'autant que le flux de recrutements dans ce cadre ne se tarit pas. Le syndicat national des Padhue dénonce leur précarité : contrats courts, rémunération près de deux fois inférieure à celles de leurs collègues français pour un même niveau de responsabilités. Alors que 2 000 à 3 000 postes de praticiens hospitaliers sont vacants, que 12 500 pourraient le devenir d'ici à 2020 avec les départs à la retraite, il appartient au Gouvernement de proposer un dispositif efficace. La direction générale de l'offre de soins semble avoir avancé dans l'élaboration d'une réforme qui serait intégrée à la future loi Santé.
Le groupe socialiste s'en félicite et, en attendant, votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)
Mme Véronique Guillotin . - (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE) Cette proposition de loi est urgente. La procédure dérogatoire a conduit les établissements à adopter des solutions de court terme. Cette proposition de loi ne règle rien mais elle a le mérite d'exister, elle est indispensable pour garantir l'égalité et une forme de continuité territoriales.
Le Gouvernement a démontré, depuis un an, sa capacité à imaginer des solutions pour garantir l'accès aux soins. Nous en verrons bientôt les premiers effets. En attendant, il faut intégrer les Padhue, qui font partie intégrante du système de soins dans certains territoires que je connais bien, dont la Meurthe-et-Moselle.
Le périmètre de la proposition de loi est restreint : 300 à 350 praticiens. Il faudrait viser plus haut et prendre un peu de hauteur. Pourquoi ne pas prévoir que l'année probatoire se déroule en cabinet plutôt qu'à l'hôpital ? Ce qui vaut pour les étudiants vaut pour ces praticiens : le lieu de stage détermine souvent le lieu d'installation. Cela suppose d'augmenter le nombre de maîtres de stages et, donc, de rendre cette fonction plus attractive.
Le groupe RDSE votera donc ce texte en attendant une réforme globale. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE et UC)
M. Bernard Bonne . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Cette proposition de loi a été déposée par un collègue député de la Loire, lui aussi médecin ; il sera sans doute voté conforme par le Sénat.
Le cadre juridique qui régit les Padhue est particulièrement complexe. Ceux qui n'ont pas pu obtenir l'autorisation de plein exercice relèvent d'un régime transitoire qui prend fin au 31 décembre. Trois cents à trois cent cinquante Padhue seraient concernés, mais 4 000 à 5 000 médecins exercent hors de tout cadre légal. Cette situation n'est pas acceptable.
Les conditions de travail de ces médecins, plusieurs collègues l'ont dit, sont très difficiles. Comment se fait-il que les pouvoirs publics n'aient pas, depuis 2016, réglé la question du cadre juridique d'emploi de ces médecins ? Si cette question doit être examinée dans la loi Santé, une solution pérenne doit être trouvée pour tous.
Les hôpitaux recrutent de gré à gré et se sont tournés vers les Padhue en toute illégalité. Dans bien des départements, les recrutements et installations de médecins étrangers dépassent souvent les 50 %. Sans préjuger de leur compétence, il est inacceptable qu'ils ne soient pas inscrits à l'Ordre des médecins qui ne peut ni réguler leur recrutement, ni contrôler leurs qualifications. Il est incroyable que l'on bloque les études de médecine pour les Français et qu'on soit ensuite contraints de recruter des étrangers. Nous attendons de la future réforme un peu de bon sens ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
La discussion générale est close.
Discussion de l'article unique
Mme Claudine Lepage . - Nous devrions tout faire pour intégrer les Padhue. Mais il faut parler des Padhue français ou binationaux. Plus de 3 millions de Français vivent à l'étranger. Leurs enfants peuvent faire des études dans leur pays d'accueil. Ils peuvent avoir envie de faire leur spécialisation ou occuper un poste en France. Or ils n'ont pas les mêmes droits que les Padhue étrangers. Je veux dénoncer cette discrimination injuste et j'espère que le projet de loi que vous prévoyez pour 2019 la résoudra.
Mme Martine Berthet, rapporteure . - Cette proposition de loi ne régularise que 300 à 350 situations sur les 4 000 à 5 000 concernées. En attendant la loi Santé, quelles mesures seront-elles mises en oeuvre pour garantir que les hôpitaux ne recrutent plus illégalement ?
L'article unique est adopté et la proposition de loi est définitivement adoptée.
Mme Christelle Dubos, secrétaire d'État . - Le plan « Ma Santé 2022 » permettra de répondre aux objectifs suivants : mettre fin à la précarité de nombreux professionnels dans les hôpitaux, assurer la qualité et la sécurité des soins, par les compétences et maintenir également, de façon pérenne, l'offre de soins pour nos concitoyens. Le Parlement sera pleinement associé à ce texte.
Indivision successorale et logement outre-mer
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer.
Discussion générale
Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer . - Il y a quelques jours, j'étais à La Réunion, largement secouée par une crise profonde. Certains ressorts de la crise étaient locaux, d'autres communs à toute la France. Sont revenues, à plusieurs reprises, lors des échanges avec les Réunionnais, la question foncière et la difficulté à obtenir un logement, qui sont aussi un trait commun à toutes les collectivités ultramarines. Les Réunionnais ont voulu exprimer avec force - parfois avec excès lorsque le principe même de la représentation était remis en cause - une exigence à l'égard de leurs élus locaux ou nationaux. J'ai rappelé que ce n'est qu'avec les élus que la sortie de crise à La Réunion devait se construire.
Nos concitoyens veulent des solutions pratiques, rapides et concrètes. La proposition de loi du député Letchimy en est un bel exemple.
C'est un projet collectif d'un parlementaire n'appartenant pas à la majorité, accompagné par le Gouvernement, amélioré par les deux assemblées et notamment par la commission des lois du Sénat - soyez-en remercié, monsieur le président Bas.
Le texte est désormais finalisé. L'enjeu n'est pas anodin. Il est bien documenté, notamment par un rapport de juin 2016 de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, monsieur le président Soilihi.
Parfois liée à la coutume, parfois aux cinquante pas géométriques, la question foncière est toujours liée à l'indivision, à cause de dévolutions successorales non réglées, parfois même non ouvertes sur plusieurs générations. En Martinique, 26 % du foncier privé est géré en indivision et 14 % supplémentaires correspondent à des successions ouvertes. À Mayotte, le territoire de certaines communes est presque totalement en indivision. Les indivisions en Polynésie française comportent parfois des centaines d'indivisaires à la faveur de successions non liquidées depuis quatre à cinq générations et alimentent l'abondant contentieux des « affaires de terre ».
Un désordre réel règne souvent. L'indivision a longtemps été renvoyée à l'application des règles de droit commun. Pendant trop longtemps, au nom de ce principe, aucune solution n'a été trouvée. Il a fallu de l'audace, dans les assemblées et au ministère de la Justice, pour en trouver une. Le Gouvernement a répondu favorablement à une proposition du Sénat, étendant la fiscalité incitative prévue pour Mayotte à tous les outre-mer.
L'article 2 bis comporte une erreur : l'article du code général des impôts visé n'est pas applicable dans les « trois Saints » - Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon. Merci, monsieur le sénateur Artano, d'avoir signalé ce fait à notre attention collective.
En plein accord avec les propriétaires polynésiens, il a été décidé de retirer les dispositions relatives à leur territoire qui devront être réglées dans un autre texte. Notre droit doit être agile pour correspondre aux besoins locaux. C'est lorsque nous ne nous donnons pas la peine d'adapter la loi aux spécificités locales que nous créons des décalages entre les territoires d'outre-mer et la République, entre les citoyens et les élus.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement vous incite à soutenir sans réserve cette proposition de loi. (Applaudissements sur le banc de la commission)
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur de la commission des lois . - Comme l'a souligné notre collègue Serge Letchimy, ce texte est inspiré de notre rapport d'information de 2016 sur la sécurisation des droits fonciers dans les outre-mer, que nous avions fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer avec nos collègues Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu, que je salue.
L'indivision inextricable, durable et généralisée, dont nous donnions les raisons dans ce rapport, prévalant dans les territoires ultramarins, stérilise une grande partie du foncier disponible qui est rare. La proposition de loi propose un mécanisme dérogatoire et temporaire de de sortie de l'indivision.
En première lecture, les articles 3 et 4 avaient été supprimés et intégrés à l'article 2. L'article 5, ajouté par l'Assemblée nationale, adopte les dispositions aux spécificités polynésiennes, créant une attribution préférentielle pour l'héritier ou résident si celui-ci résidait pendant dix ans dans le bien, « antérieurement à l'introduction de la demande ».
L'article 6 détermine les droits de l'héritier omis qui a droit, en cas de partage judiciaire, à recevoir sa part. Le Sénat a apporté d'importantes modifications au texte.
À l'article premier, nous avons notamment étendu le mécanisme à Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; nous avons modifié la majorité requise pour les actes de gestion, qui passe des deux tiers des droits à la moitié, par cohérence.
À l'article 2, nous avons prévu pour tout indivisaire d'exercer un droit de préemption. Nous avions adopté, en séance publique, un amendement de M. Arnell passant de trois à quatre mois le délai lorsque les indivisaires sont nombreux ou que certains résident à l'étranger. Nous avons introduit, à l'initiative de Lana Tetuanui, un nouvel article 5 A, ouvrant la possibilité de faire un partage par souches lorsque le partage par tête est impossible.
Le Sénat a adopté la proposition de loi ainsi modifiée le 4 avril 2018. Elle a été adoptée sans modification de fond par l'Assemblée nationale, moyennant cinq amendements du Gouvernement : levée du gage, retrait des dispositions relatives à la Polynésie française pour les intégrer aux futurs projet de loi et projet de loi organique relatifs à la Polynésie, clarification rédactionnelle.
La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification pour qu'elle puisse être adoptée définitivement avant la fin de l'année. (MM. Bruno Sido, Charles Revet, Marc Daunis et Didier Rambaud applaudissent.)
M. Jean-François Longeot . - (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe UC) Le groupe UC et moi sommes heureux de voir revenir cette proposition de loi.
Vue de la Métropole, l'indivision successorale peut paraître anecdotique, mais c'est une question cruciale pour les outre-mer, car elle bloque la libération d'un foncier déjà rare, avec des problèmes de logement endémiques.
Nombre de nos compatriotes peinent à loger leur famille ; pendant ce temps, des biens non bâtis restent sans construction, détenus qu'ils sont par de multiples héritiers, certains résidant au loin.
Les successions sans issue limitent la disponibilité du foncier et la circulation des biens. Faciliter la sortie des indivisions ne réglera pas tous les problèmes de logement outre-mer mais marquera un pas en avant significatif. Ces situations favorisent aussi le développement de l'habitat insalubre, des squats, et compliquent la collecte de la taxe foncière. Le problème concerne tout l'outre-mer, et je salue l'extension du texte aux collectivités territoriales non mentionnées à l'article 73 de la Constitution.
Si l'Assemblée nationale a supprimé les dispositions utiles pour la Polynésie française, introduites grâce à la députée Maina Sage et à la sénatrice Lana Tetuani, c'est pour mieux les reprendre dans un prochain texte spécifiquement consacré à ce territoire.
Le groupe UC soutiendra cette proposition de loi, bel exemple de la qualité de l'initiative parlementaire, du travail en bonne intelligence entre les différentes sensibilités politiques et entre les deux assemblées. (Applaudissements sur les bancs des groupes UC et Les Républicains)
M. Alain Marc . - Dans les territoires ultramarins, les successions non réglées sont nombreuses, avec des indivisions inextricables. Elles sont dues au poids des taxes, au recours tardif ou notoire, ou à la crainte de la spoliation.
Ainsi, le législateur a voulu intervenir pour instaurer un mécanisme temporaire de sortie d'indivision jusqu'au 31 décembre 2028. Le texte est consensuel, simple, clair, de bon sens et très attendu.
Le groupe Les Indépendants ne peut que s'en réjouir et souhaite son adoption prochaine et unanime. L'Assemblée nationale a retiré les dispositions sur la Polynésie française pour les inclure dans la loi sur le futur statut de ce territoire.
Je veux enfin saluer le travail de notre rapporteur sur la sécurisation du foncier outre-mer, sujet crucial. Ce texte est un bon exemple de travail transpartisan, signe de l'union de toute la Nation en faveur de l'outre-mer.
M. Mathieu Darnaud . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) L'indivision successorale est devenue un obstacle insurmontable pour l'outre-mer, gelant la mise en valeur du foncier et bloquant de nombreux projets. Le groupe Les Républicains votera ce texte en l'état afin qu'il entre en vigueur rapidement.
La proposition de loi a été améliorée en première lecture au Sénat et l'Assemblée nationale a eu la sagesse de conserver nos apports principaux. Ce texte consensuel illustre la richesse du bicamérisme. Il faudra s'en souvenir lors de nos prochains débats sur la réforme des institutions.
Notre délégation sénatoriale pour l'outre-mer avait fait des propositions dès juin 2016, à la suite du rapport que nous avions produit avec M. Laufoaulu, notamment sur les règles de majorité allégées.
J'espère aussi que les textes sur la Polynésie française seront examinés rapidement. Je salue la sagesse constructive des députés.
L'article 73 de la Constitution fait la preuve de sa pertinence et de son utilité : il ne déroge pas au droit commun ni n'instaure des privilèges, mais il permet d'ajuster les règles à la réalité des territoires. Le groupe Les Républicains, très attaché à cette différenciation territoriale, votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
Mme Éliane Assassi . - Ce texte fait consensus et répond à la problématique des indivisions outre-mer et de son absence de traitement, qui n'a que trop duré. Il faut respecter les identités, le lien viscéral et symbolique à la terre, pivot des sociétés ultramarines, dominées par les principes de la solidarité et du consensus.
Le groupe CRCE est favorable à l'abaissement à 51 % des ayants droit, du plancher à partir duquel un partage est possible en l'absence de recours après un délai de dix ans, plus prudent que celui de cinq ans initialement prévu.
Nous sommes aussi favorables à la possibilité ouverte, sans limitation dans le temps, à 51 % des indivisaires, d'effectuer diverses opérations, comme des actes administratifs relatifs au bien indivis.
Enfin, nous sommes favorables aux mesures qui facilitent les formalités de publication des dispositions relatives à l'exercice de l'indivision. Toutes ces mesures devraient enclencher un cercle vertueux pour les familles et pour le développement du territoire.
C'est pourquoi, le groupe CRCE votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE et sur le banc de la commission)
M. Bruno Sido. - C'est rare !
Mme Catherine Conconne . - Je suis particulièrement heureuse que l'examen de ce texte, entamé il y a plusieurs mois, touche à son terme, au Sénat. La proposition de loi de Serge Letchimy est en adéquation avec les voeux du parti progressiste martiniquais, auquel j'appartiens, non sans fierté. Il en fallait de la persévérance et de la volonté pour sortir enfin des « y a qu'à » et des « faut qu'on ». Comme disait le poète, « seul le dur est arable ».
La réalité est là : notre histoire jeune, tourmentée, n'a pas fait rimer propriété et sérénité. « Liberté, égalité, fraternité » cette belle devise républicaine n'a pas toujours trouvé d'écho sous nos cieux. Point n'est besoin de rappeler l'histoire. Cette loi est un bel outil pour dénouer la pelote emmêlée de fils pas toujours soyeux d'une jeune humanité.
Oui, il fallait accepter le cousu main pour l'outre-mer. La reconnaissance de notre particularité n'a pas toujours été de mise. Ce texte crée une boîte à outils juridiques pour dix ans, afin de donner les moyens d'agir aux maires, pour lutter contre l'insalubrité urbaine, pour éviter que des milliers de maisons ne soient livrées à la vindicte de la nature.
L'adaptation du droit à nos territoires est justifiée, preuve que cette exception, qui pour nous n'a pas toujours été sans embûche, et qui en appelle d'autres, est possible, dans le respect de l'État de droit.
Ce texte montre aussi que le Sénat n'est pas ce « truc inutile » parfois décrié dans ces temps agités, non sans caricature, non sans mépris ! Oui, le Sénat a enrichi, ô combien, cette loi, et l'Assemblée nationale a repris nos amendements. Contrairement à certaines clameurs, le Sénat a fait la preuve de sa pertinence et, contrairement à la légende, de sa légitimité. L'équilibre et la diversité des pouvoirs et de la représentation populaire trouvent là une belle expression.
Je vous exhorte à voter ce texte très attendu : tout le monde piaffe d'impatience ! J'en appelle à votre confiance : transformons-la en détermination, et en dynamique de renouvellement urbain !
Je voulais enfin remercier madame la ministre, et notre rapporteur, mon ami, mon frère de Mayotte, M. le vice-président Thani Mohamed Soilihi, pour ses apports judicieux. (Vifs applaudissements sur les bancs des groupes SOCR, RDSE, LaREM et UC)
M. Stéphane Artano . - (Applaudissements sur les bancs du RDSE) Difficile de tenir la tribune après une telle vigueur, que je salue ! (Sourires)
Les problématiques de l'outre-mer ne sont pas moins explosives que celles de la Métropole. Depuis le XIXe siècle, des indivisions s'accumulent à cause de successions non réglées. Dans certains territoires, 90 % des terrains sont concernés. Beaucoup d'indivisaires n'ont parfois pas les moyens de s'acquitter des droits de succession, ce qui ralentit d'autant plus le règlement des procédures.
L'abaissement à 50 % de la règle de la majorité va dans le bon sens, tout comme l'extension du texte à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
L'adaptabilité de la loi a été renforcée, conjoint survivant ou l'héritier copropriétaire peut désormais demander l'attribution préférentielle du droit au bail ou de la propriété, dans les limites du montant de ses droits.
Il s'agit d'une loi équilibrée, qui jugulera les conflits de succession et facilitera les opérations de partage afin de remédier à des situations trop longtemps figées. Elle est de plus limitée dans le temps, en donnant une marge suffisante pour régler ces problèmes, sans toutefois prolonger indéfiniment un régime très dérogatoire par rapport au droit commun.
Je veux cependant attirer votre attention sur un angle mort à l'article 2 bis : l'exonération fiscale suppose une modification du code général des impôts, qui n'est pas applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon, ni à Saint-Barthélemy, ni à Saint-Martin. En outre, cette exonération sera aussi ouverte aux métropolitains. Ce n'est pas juste au regard de l'objectif de cette proposition, qui est de remédier à des problèmes spécifiques à l'outre-mer. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)
M. Abdallah Hassani . - La complexité technique de ce sujet est proportionnelle à sa nécessité ! L'accumulation de dévolutions successorales non réglées, fléau endémique à l'outre-mer, est particulièrement préoccupante à Mayotte. Pour démêler l'écheveau de cet imbroglio foncier, ce texte prévoit un régime dérogatoire et temporaire de sortie de l'indivision après dix ans.
Le Sénat s'est inscrit dans la continuité des travaux de l'Assemblée nationale. La fabrication législative a été tempérée par l'art de la mesure. Il fallait articuler l'opérationnalité de l'exercice juridique et le droit existant.
Le Sénat a introduit le droit de préemption au sein de la famille si un tiers des acquéreurs du bien se prononcent pour. Il a renforcé le mécanisme de l'information des héritiers, il a étendu à Saint-Barthélemy et Saint-Martin les dispositions du texte, et élargi le droit d'attribution préférentielle. L'Assemblée nationale s'est alignée sur ces propositions.
Les dispositions sur la Polynésie française ont été intégrées dans le projet de loi et le projet de loi organique sur ce territoire.
J'ai plaisir à noter le consensus fort autour de cette proposition de loi.
Cher rapporteur, à l'évidence, votre entreprise fut un franc succès. Aucune conception hexagonale surplombante ne vient écraser les réalités ultramarines. L'organisation territoriale ne doit plus être un simple prêt-à-porter ; elle exige du sur-mesure.
Nous renouerons ainsi avec l'esprit de l'article 73 : la démocratie, c'est avant tout tenir compte de la réalité du terrain, du concret ! Ce texte nous montre la voie.
Le groupe LaREM le votera donc sans réserve. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM)
La séance est suspendue à 16 h 30.
présidence de M. Gérard Larcher
La séance reprend à 16 h 45.