Simplification et modernisation de la propagande électorale
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la simplification et à la modernisation de la propagande électorale, présentée par M. Emmanuel Capus et plusieurs de ses collègues, à la demande du groupe Les Indépendants.
Discussion générale
M. Emmanuel Capus, auteur de la proposition de loi . - Trente-quatre, tel est le nombre de listes aux dernières élections européennes, un record. C'est le nombre de panneaux d'affichage électoral posés devant chaque bureau de vote, devant chaque mairie de village, avec des conséquences pratiques lourdes pour les maires qui n'ont reçu aucun moyen supplémentaire, mais la consigne de faire comme ils pouvaient.
Certains ont pourtant dû acheter des panneaux supplémentaires in extremis ou en bricoler à défaut de pouvoir en acheter.
À La Lande-Chasles, l'une des plus petites communes du Maine-et-Loire (M. Stéphane Piednoir le confirme.), le maire a dû utiliser des bâches agricoles. Dès lors que l'on a constaté que plus des deux tiers des panneaux posés n'étaient pas utilisés, il m'a paru utile que l'on propose au candidat au moment du dépôt de sa liste qu'il déclare s'il souhaite ou non bénéficier d'un panneau électoral. Cela se fait déjà dans les communes de moins de 1 000 habitants aux élections municipales, avec même une sanction prévue en cas de panneau non utilisé. Tel est le premier objectif de cette loi.
Les candidats savent parfaitement s'ils vont ou non imprimer des affiches au moment du dépôt de leur candidature. Certains ne souhaitent pas le faire pour des raisons écologiques, ou bien parce qu'ils n'en ont pas les moyens.
La commission des lois et son rapporteur François Bonhomme, que je salue, m'ont convaincu que cette généralisation de la sanction à toutes les élections serait difficile à appliquer. Il n'y a donc plus qu'une obligation de déclaration dans le texte, mais plus de sanction.
S'il y a plus de quinze candidats - soit le nombre de panneaux utilisés lors des dernières élections européennes - j'avais proposé que l'on divise par deux la taille des affiches. La commission des lois a jugé que cela poserait des problèmes matériels puisque les affiches sont imprimées très en amont. Elle a déposé un amendement autorisant les maires à adapter la taille des panneaux et non des affiches, à une triple condition : qu'il y ait plus de quinze candidats, que les panneaux dont elle dispose soient en nombre insuffisant et que l'égalité de traitement des candidats soit respectée.
Je salue la qualité du rapport de la commission des lois et celle des échanges que nous avons eus. J'adhère pleinement aux évolutions introduites par la commission des lois.
Ma proposition de loi comptait un second article sur les bulletins de vote. Lors des élections européennes, l'impression des bulletins à domicile a augmenté. Or le grammage du papier doit être de 70 grammes par mètre carré, au gramme près, alors que les ramettes de papier en circulation se situent plutôt à 80 grammes. En outre, les présidents de bureau de vote sont bien incapables de juger du grammage des bulletins - nous le savons bien pour l'avoir été nous-mêmes. Le Gouvernement a résolu par décret cette difficulté en décembre dernier en proposant un grammage entre 60 et 80 grammes, comme je l'avais fait dans l'article 2 du texte, qui a donc été supprimé à bon droit par la commission des lois, qui a ensuite ajouté d'autres articles.
C'est ainsi que nous pourrons adapter les panneaux à l'explosion du nombre des candidats dans les années à venir. (Applaudissements sur plusieurs travées des groupes Les Républicains et UC)
M. François Bonhomme, rapporteur de la commission des lois . - Ce texte a été déposé en réaction aux élections européennes de mai dernier. Beaucoup de maires ont manqué de panneaux électoraux pour les 34 listes candidates. L'obligation d'affichage électoral remonte à 1914, dans un but d'égalité entre les candidats. Le Sénat, par la bouche d'Alexandre Bérard, déplorait déjà « la multiplicité des affiches », qui donnait aux « candidats riches une supériorité inique relativement à leurs concurrents moins fortunés ». Agissant au nom de l'État qui leur verse une dotation pour frais d'assemblée électorale, les communes installent les panneaux pour tous les scrutins à l'exception des sénatoriales. Tous les candidats bénéficient d'une surface identique. L'État rembourse les dépenses des candidats qui ont recueilli plus de 5 % des voix.
Les maires ont souvent manqué de panneaux lors des dernières élections européennes et n'ont eu que dix jours - dont deux week-ends et un jour férié - pour s'adapter. Ils ont dû scinder en deux ceux dont ils disposaient, en fabriquer par leurs propres moyens ou délimiter des espaces d'affichage sur les murs des bâtiments publics. Ce fut d'autant plus baroque que beaucoup de panneaux sont restés vides, certains candidats ne prévoyant que peu d'affiches.
Le péché originel qui a conduit à ces difficultés tient sans doute à la circonscription unique qui a favorisé une profusion de candidatures : il suffisait ainsi de se trouver 79 colistiers pour s'inviter dans la campagne. Les électeurs ont eu du mal à s'y retrouver dans les 2 686 noms figurant sur les 34 listes. Madame la ministre, vous faisiez valoir que la circonscription unique favoriserait une meilleure intelligibilité du scrutin. On en est loin !
La commission des lois est favorable à ce texte qui permet de mieux accompagner les maires en évitant qu'ils s'en remettent au système D. Elle en a différé l'application pour ne pas interférer dans les prochaines élections municipales.
Les candidats devront préciser dans leur déclaration de candidature s'ils souhaitent ou non bénéficier d'un emplacement d'affichage. On éviterait ainsi d'installer des panneaux qui ne seraient pas utilisés.
À un dispositif de sanctions difficile à mettre en oeuvre, la commission des lois a préféré un système de déclaration sur l'honneur avec droit de remords jusqu'au vendredi précédent le scrutin.
Pour les élections européennes, nous avons accordé une semaine supplémentaire aux communes pour installer leurs panneaux.
Le deuxième dispositif introduit par le texte sur la réduction des dimensions des panneaux électoraux posait des problèmes matériels. Nous l'avons adapté, comme nous le verrons lors de l'examen de l'amendement de M. Piednoir. Il s'agira d'adapter les dimensions en fonction des circonstances locales.
La matérialité du vote et sa dimension solennelle sont essentielles à notre démocratie. La dématérialisation n'incite pas les personnes âgées à voter, encore moins si elles résident dans des zones blanches. Le Gouvernement semble d'ailleurs avoir renoncé à cette idée, après trois échecs consécutifs devant le Parlement.
J'ai reçu avec Alain Richard des imprimeurs, afficheurs, routeurs qui sont inquiets sur le déroulement des élections régionales et départementales de 2021. Le calendrier est très serré. Les candidatures du second tour seront connues le mardi soir ; la commission de propagande se réunira le mercredi et l'envoi des courriers se fera le jeudi.
C'est un risque important pour l'acheminement des professions de foi jusqu'aux citoyens. Madame la ministre, comment éviterez-vous ce nouveau casse-tête ? (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, Les Indépendants et LaREM)
Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales . - Notre droit électoral est fait de règles qui poursuivent toutes le même principe : l'égalité de traitement entre les candidats. Tous doivent disposer d'un emplacement d'affichage à proximité du bureau de vote. Cette règle saine leur garantit qu'ils échapperont aux luttes de collage et les assure d'être vus par les électeurs au moins une fois.
Monsieur Capus, vous soulignez une difficulté que je comprends, en tant qu'ancienne maire d'une commune de 4 500 habitants. Monsieur le rapporteur, vous remarquerez qu'avec 50,2 %, les dernières élections européennes affichent une participation nettement au-dessus des précédentes
M. Stéphane Piednoir. - N'exagérons rien !
M. François Bonhomme, rapporteur. - On s'est bousculé !
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - ... surtout chez les écologistes !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Les maires ont su se montrer débrouillards...
M. François Bonhomme, rapporteur. - C'était le concours Lépine !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - ... mais des panneaux sont restés vides. Encore une fois, les dernières élections européennes ont été exceptionnelles. Mais nous devons pouvoir faire face à l'exceptionnel. C'est pourquoi une subvention pour assemblée électorale est décidée à chaque scrutin.
Ce texte risque toutefois d'être inopérant, voire inapplicable. L'absence de dispositif de sanctions notamment manque d'efficacité. L'absence de sanctions conduira toutes les listes à réclamer un panneau par précaution. Des problèmes logistiques insurmontables risquent de se faire jour, en termes de prévision notamment si les listes peuvent changer d'avis en cours de campagne. Je crains que ce texte ne conduise à complexifier notre droit, alors que les objectifs pourraient être atteints par des moyens plus simples.
À l'article premier par exemple, une circulaire suffirait pour réduire la taille des panneaux. Aux dernières élections européennes, les maires ont ainsi été autorisés par circulaire à scinder en deux les panneaux d'affichage.
Enfin, je crains que le texte fasse peser des contraintes trop lourdes sur certains candidats. La liberté laissée aux maires de décider de la taille des affiches pourrait conduire à une rupture d'égalité entre les candidats. Imaginons qu'il faille prévoir plusieurs tailles d'affiches dans une même circonscription...
Gardons de la souplesse à notre droit et adaptons-nous aux situations exceptionnelles. Le Gouvernement ne pourra pas soutenir ce texte. (MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Richard et Marc Laménie applaudissent.)
M. Jean-Marc Gabouty . - Je comprends les motivations totalement fondées des auteurs de la proposition de loi, qui ont voulu rationaliser les modalités d'affichage, vrai casse-tête lors de la dernière élection européenne.
L'occupation du domaine public est un problème quand il faut un linéaire de 35 mètres - comme ce fut le cas lors de la dernière élection. À Paris, les trottoirs s'en trouvaient encombrés. Cela donne aussi une image de gaspillage de matériaux et de temps des équipes municipales (M. Emmanuel Capus le confirme.)
Lors de sa naissance, l'affiche électorale avait pour vocation d'informer sur le programme du candidat, comme le montrent celles qui sont exposées au Sénat près de la salle Clemenceau. Aujourd'hui, elle n'a plus aucun rôle pédagogique et consiste à faire du marketing avec un slogan simple, donc court.
Dans le cadre des élections européennes, la meilleure solution serait d'établir un filtre pour réduire le nombre de listes. La déclaration d'intention d'utiliser le panneau est une bonne idée, mais on ne peut pas imaginer un affichage à géométrie variable en fonction des communes en dehors des municipales : cela coûterait plus cher au candidat et donc, en cas de remboursement, pour l'État.
M. Stéphane Piednoir. - Très bien !
M. Jean-Marc Gabouty. - Ce serait inéquitable. Comment diviser par deux les panneaux ? En largeur ou en hauteur ? (Sourires)
M. Pierre Ouzoulias. - En biais !
M. Jean-Marc Gabouty. - Les bulletins sont censés avoir un grammage de 70 grammes par mètre carré, comme le prévoit le décret du 27 décembre 2019 et le confirme l'arrêté du 24 janvier 2020 sur les élections municipales, sous peine de ne pas être remboursés.
L'article R 170 du code électoral affirme cependant que les bulletins ne sont pas nuls entre 60 et 80 grammes par mètre carré. Il y a un manque de cohérence dans la réglementation. J'aurais donc préféré conserver l'article 2 du texte initial.
La réglementation ne pose pas un problème seulement pour l'auto-impression des bulletins, mais aussi pour l'approvisionnement des imprimeurs car le 70 grammes est bien plus rare que l'offset 80 grammes - le plus courant. On le saurait si on écoutait un peu moins ceux qui ont intérêt à ce qu'on utilise le 70 grammes... Le prix finira par grimper artificiellement et les imprimeurs pourraient finir par le payer plus cher que le 80 grammes !
Je suis imprimeur, je sais de quoi je parle. Que cela serve de déclaration d'intérêts ! (Sourires)
M. Pierre Ouzoulias. - Il faut défendre les imprimeurs !
M. Jean-Marc Gabouty. - Ravi du titre de la proposition de loi, j'ai été déçu que l'un des sujets abordés soit supprimé et l'autre maltraité (Sourires). Un balayage plus général du code électoral me semblerait nécessaire.
M. le Président. - Concluez.
M. Jean-Marc Gabouty. - Je préciserai ma position lors des explications de vote.
M. Alain Richard . - Le débat de cet après-midi a un parfum de terroir. C'est vivifiant !
M. Philippe Bas, président de la commission. - C'est sympathique !
Cela nous rappelle l'importance de l'affichage électoral, tradition républicaine qui a gardé tout son sens et qui est un des éléments de contact entre les candidats et les électeurs.
L'excédent de candidats, comme cela fut le cas lors des dernières élections européennes, pose des problèmes de nombre de panneaux.
La ministre a cependant montré les limites de la proposition de loi. La rupture d'engagement quant au collage d'affiches n'est pas sanctionnée dans la loi, mais il devrait toutefois y avoir sanction morale puisque les maires ne manqueraient pas de s'exprimer et les électeurs sauraient que le candidat concerné a occasionné un gaspillage. Le dispositif, tel qu'amélioré par les travaux de la commission, est donc une solution pratique appréciable.
M. Emmanuel Capus. - Très bien !
M. Alain Richard. - Le rapporteur François Bonhomme rouvre une querelle qui nous avait opposés sur les modalités de l'élection européenne. Fait rare, le texte avait été adopté sans le soutien de la majorité sénatoriale - je comprends donc son énervement... (Sourires)
La commission avait pourtant eu la courtoisie de me proposer d'être le rapporteur du projet de loi à l'époque. La circonscription régionale peut aussi conduire au dépôt de nombreuses listes. En 2014, nous en avions 27 en Île-de-France.
L'attractivité de l'élection européenne est liée aux quelques minutes d'audiovisuel public qu'elle fournit à certaines idées qui ont parfois un lien très lointain avec le Parlement européen.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Le quart d'heure de célébrité de Warhol !
M. Alain Richard. - Absolument ! Je n'avais pas eu le cran d'instaurer un filtre, contrairement à ce qui se fait ailleurs ou dans d'autres élections. Il serait utile de l'instaurer. Aux autres élections, il y a toujours un modérateur, qu'il s'agisse du nombre de candidats à trouver pour les municipales ou de la faible chance d'atteindre un deuxième tour décisif pour les départementales. Aux législatives mêmes, qui pourtant déterminent le financement des partis, il n'y a qu'en milieu urbain que l'on atteint 18 à 20 candidats. À l'élection européenne, 15 listes ont obtenu moins de 0,1 % des voix, soit moins d'un électeur tous les deux bureaux de vote. Je travaille sur le sujet.
Par ailleurs, les professionnels de la logistique électorale nous ont alertés sur le risque de non-transmission à temps des matériaux de propagande entre les deux tours des élections régionales si nous gardons un écart de huit jours. En effet, bon nombre de listes seront modifiées. « À la septième fois, les murailles tombèrent. » a écrit Victor Hugo. (M. Emmanuel Capus applaudit.)
M. Pierre-Yves Collombat . - Je suis à la peine. Qui ne voudrait pas faciliter la vie des maires ? Le problème est permanent. À une époque, la manie était de fusionner élections régionales et cantonales pour des raisons nobles - améliorer la participation, ce qui est douteux - ou moins nobles. On se retrouvait à devoir gérer la propagande. On n'était pas content mais on l'a fait.
Faut-il tirer des leçons générales d'un cas particulier ? Plus on sera précis sur grammage... et pâturage (Sourires), plus on tombera sur des curiosités et on suscitera des contentieux.
La commission des lois propose des améliorations comme de ne pas sanctionner quelqu'un qui demande un emplacement d'affichage et ne l'utilise finalement pas. Dans les grandes villes, cela n'a pas d'importance, mais dans les communes moyennes, l'affichage militant est important. Il ne semble pas nécessaire de rigidifier trop le système d'autorisation.
Les petits candidats verront leur tâche encore plus complexe et difficile. Le mieux est de s'en remettre à la créativité des maires...
M. François Bonhomme, rapporteur. - Laquelle est sans limite !
M. Pierre-Yves Collombat. - ... et à leur capacité de bricolage, qui fait le charme de la fonction.
M. Jean-Marc Gabouty. - Voilà qui est bien libéral !
M. Pierre-Yves Collombat. - Pour une fois, madame la ministre, moi qui m'oppose souvent au Gouvernement, à tous les gouvernements, je suis désolé, je serai d'accord avec vous. (Sourires et applaudissements sur les travées du groupe CRCE ; M. Philippe Bas, président de la commission, applaudit également.)
Mme Françoise Gatel . - Au-delà de l'aspect « terroir », pour reprendre l'expression d'Alain Richard, ce texte soulève une vraie question. Je remercie M. Capus pour son initiative. Il est nécessaire d'anticiper le prochain problème de même nature. Je salue le travail du rapporteur Bonhomme.
Cette proposition de loi rappelle le casse-tête de l'élection européenne de 2019 qui a vu s'affronter 34 listes. L'affichage électoral a nécessité 2,5 millions de panneaux. Par exemple la commune de Morbecque, de 2 538 habitants, a dû installer 102 panneaux dont la moitié est demeurée sans affiche, ce qui a valu à son maire les foudres des habitants qui ne comprenaient pas de tels investissements. Les maires ont été jusqu'à organiser des ateliers de bricolage chez eux et il faut encourager leur ingéniosité.
Les panneaux électoraux sont garants de l'égalité entre les candidats. Il y a sans doute à s'interroger sur les filtres à imposer à ceux qui veulent être candidats. Cela éviterait aux maires des migraines. Je suis d'accord avec M. le rapporteur sur la sanction : un citoyen qui veut servir l'intérêt général ne devrait pas s'autoriser une quelconque légèreté de comportement.
La propagande électorale envoyée à domicile informe dans les meilleures conditions tous les citoyens. C'est important pour la démocratie. Je remercie donc le rapporteur pour son initiative sur le calendrier des élections : dix jours, c'est un délai trop court. Cette proposition de loi rappelle aussi le débat sur la dématérialisation de la propagande électorale.
Le groupe UC votera cette proposition de loi dans la rédaction de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Indépendants et sur le banc de la commission ; M. Marc Laménie applaudit également.)
Mme Laurence Harribey . - En tant que maire, j'ai dû bricoler, mais mon problème n'était pas tant les panneaux que les murs. Peut-être faudrait-il un autre texte pour traiter de ce sujet... (Sourires)
Cette proposition de loi a vu son second volet sur les bulletins satisfait par un décret de 2019. Il ne reste donc que le dispositif sur l'affichage, pour lesquels les maires ont obligation d'installer des panneaux, ce qui peut devenir un casse-tête.
Les 34 listes de l'élection européenne ont présenté un casse-tête. En outre, les panneaux n'ont pas tous été utilisés.
La proposition de loi initiale obligeait les candidats à déclarer s'ils souhaitaient faire usage d'un panneau et prévoyait des sanctions si le panneau n'était pas utilisé. Mais il n'est pas si simple d'en constater l'usage.
Éviter une insécurité financière était l'un des objectifs du texte. La suppression du régime de sanctions par la commission est donc satisfaisante. Un régime d'autorisation nous semble préférable. La proposition de loi proposait que la taille des affiches puisse être adaptée, mais cela aurait contraint les candidats dans des délais très courts. Par exemple, la campagne officielle des prochaines municipales commencera le 2 mars à 0 heure et la clôture du dépôt des candidatures aura lieu le 27 février à 18 heures. Le rapporteur s'est montré créatif en autorisant le maire à adapter la dimension des panneaux si plus de 15 candidats se présentent.
Le texte ne pose pas de problème juridique particulier mais a peu de chances d'aboutir. Nous le voterons, pour que les maires continuent à faire preuve de créativité. (Applaudissements sur les travées des groupes SOCR, Les indépendants et LaREM)
M. Emmanuel Capus. - Très bien !
M. Cyril Pellevat . - (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains) Je salue le travail réalisé par le rapporteur. Cette proposition de loi tire les leçons des dernières élections européennes. Avec 34 listes, certaines communes ont été confrontées à un manque de panneaux. Les maires, sans moyens supplémentaires, ont dû trouver des solutions. Hélas, les panneaux ainsi installés n'ont pas tous été utilisés.
La proposition de loi prévoyait une déclaration assortie d'une sanction en cas de non-utilisation des panneaux, que la commission a supprimée. Celle-ci a également transformé la possibilité pour le maire de réduire la taille des affiches en possibilité d'adapter la taille des panneaux. Les dispositions assouplissant la norme de grammage du papier des bulletins, ayant été satisfaites par un décret, ont aussi été supprimées.
Je suis favorable à l'auto-impression des bulletins, mais il faut aller plus loin. L'impression des bulletins de vote par millions alors que la quasi-totalité est détruite sans jamais avoir servi est un désastre écologique. J'ai ainsi déposé une proposition de loi pour instaurer un bulletin de vote unique, comme cela existe en Allemagne, en Belgique et aux États-Unis. Cela aurait des vertus écologiques, car lors des élections présidentielles de 2017, pas moins de 1 300 tonnes de papier ont été utilisées pour produire les bulletins ; avec un bulletin unique, on passerait à 110 tonnes.
Enfin, le dispositif favoriserait aussi une plus grande égalité entre les parties, les petits partis n'ayant pas les moyens d'imprimer des bulletins pouvant figurer sur le bulletin unique. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC ; M. Emmanuel Capus applaudit également.)
M. Stéphane Piednoir . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Simplifier la propagande électorale ne doit pas conduire à museler le débat démocratique. Après les 16 candidats à l'élection présidentielle de 2002, un nouveau record est tombé en 2019 avec 34 listes aux élections européennes, soulevant des problèmes techniques dans les communes liées à la réception des professions de foi et à l'installation des panneaux électoraux.
Le texte propose des mesures adaptatives, voire punitives, potentiellement différentes d'une commune à l'autre. Je ne crois pas que ce soit la bonne solution. Pourquoi une telle explosion de pseudo vocations politiques ? Certains y voient l'occasion de satisfaire leur égo à moindre frais puisque les dépenses de campagne sont remboursées au-delà de 5 % des votes. Comme le disait un président adepte de la mythologie socialiste de l'inépuisable argent public : « ça ne coûte rien, c'est l'État qui paie ». (Sourires) Même une campagne a minima donne un accès inespéré aux médias pour porter des messages parfois farfelus. Une telle dispersion de l'offre ne contribue pas à éclairer le choix des électeurs.
Il faudrait revoir ce système qui coûte fort cher, entre 26 et 89 millions d'euros par élection, selon un rapport sénatorial de 2015. La question du filtrage, par exemple via des parrainages, mérite d'être posée.
La disposition de la proposition de loi prévoyant des sanctions, inapplicable, a judicieusement été supprimée par la commission des lois.
Celle relative au lien entre le nombre de panneaux et les déclarations d'intention des candidats apparaît en revanche pertinente.
Je m'interroge enfin sur la faisabilité de la mesure permettant de réduire la taille des panneaux d'affichage lorsque le nombre de candidatures est supérieur ou égale à quinze. La décision interviendrait à la clôture du dépôt des listes, quinze jours avant le premier tour, ce qui poserait de sérieux problèmes logistiques aux candidats qui auront déjà imprimé leurs affiches... Va-t-on faire se chevaucher des affiches trop grandes pour les formats de panneaux ? S'en saisir pour cacher un soutien gênant ?
La proposition de loi, bien intentionnée mais fragile, ne me semble pas de bon sens, même si elle a le mérite de poser d'intéressantes questions. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
M. Ladislas Poniatowski. - Excellent !
M. Marc Laménie . - Je salue l'auteur de la proposition de loi et son rapporteur. Les problèmes abordés par le texte sont bien connus des élus locaux que nous avons tous été. Maire d'un village de 160 âmes dans les Ardennes, je devais faire avec six panneaux métalliques, en mettant deux affiches par panneau ; heureusement, mes employés communaux avaient des talents de menuisiers... (Sourires)
Au-delà de l'affichage, le nombre élevé de circulaires représente aussi une charge considérable et demande toute une organisation.
Je reste, pour ma part, attaché au papier : il ne faut pas aller trop loin dans la dématérialisation. Aucun texte n'est parfait, mais le problème de la multiplication des listes aux différentes élections mérite d'être traité. L'installation des panneaux a un coût pour la collectivité, or nous sommes responsables du bon usage des deniers publics. Il convient de rechercher des économies tout en garantissant l'équité entre les candidats. Merci à M. Capus et à la commission des lois, et restons positifs ! (Applaudissements)
M. Jean-Louis Lagourgue . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants) Cette proposition de loi entend tirer les leçons des élections européennes de 2019. Pour assurer l'égalité entre candidats, les communes installent des panneaux, sauf pour les élections sénatoriales, en respectant des règles précises concernant la taille, l'ordre et l'emplacement. Le système a trouvé ses limites lors des dernières élections européennes qui ont vu s'affronter 34 listes, même si seule une quinzaine aurait apposé des affiches.
La proposition de loi apporte des réponses pratiques aux problèmes des territoires. L'article premier renforce la visibilité des communes en s'inspirant du régime applicable aux élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants : les candidats devront préciser s'ils souhaitent ou non réserver un panneau. S'ils ne l'utilisent pas, ils seront sanctionnés.
Le texte optimise également les conditions d'utilisation des panneaux d'affichage. Un décret en Conseil d'État fixera le nombre et la dimension des affiches, qui pourront être réduits de moitié s'il y a plus de quinze candidats. La commission a instauré une certaine souplesse avec un droit au remord et la possibilité de solliciter l'installation de panneaux jusqu'au vendredi précédant le début de la campagne. La commission a également supprimé la disposition de sanction, disproportionnée pour les candidats de bonne foi et complexe à mettre en oeuvre pour les maires.
Plutôt que la réduction de la dimension des affiches au-delà de quinze candidats, la commission a préféré un dispositif plus souple : le maire pourra adapter la dimension des panneaux, à condition de maintenir une égalité entre les candidats. Soucieux de répondre aux préoccupations des collectivités territoriales, mon groupe votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants ; M. Marc Laménie applaudit également.)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
Les amendements nos3 et 4 ne sont pas défendus.
ARTICLE PREMIER
L'amendement n°5 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°6 rectifié, présenté par M. Piednoir, Mme Deroche, M. Paccaud, Mmes Noël et de Cidrac, MM. Morisset et Bascher, Mmes Gruny et Dumas, MM. Chaize, Mouiller, Lefèvre et Saury, Mme Procaccia, MM. J.M. Boyer, Pellevat et Poniatowski, Mme Lassarade, M. Savin, Mme L. Darcos, MM. Longuet, Babary, Vaspart et Rapin, Mmes Imbert, Bories et A.M. Bertrand, M. Charon, Mme Lanfranchi Dorgal, MM. Bonne et Danesi, Mmes Micouleau et Garriaud-Maylam et MM. B. Fournier et Laménie.
Alinéa 8
Supprimer cet alinéa.
M. Stéphane Piednoir. - Réduire la dimension des panneaux dans le cas où plus de quinze candidats seraient déclarés et où la commune ne disposerait pas d'un nombre suffisant de panneaux me semble difficilement applicable sur le terrain.
Pour les élections municipales, la campagne officielle débute trois jours après la clôture des déclarations de candidatures. À ce stade, les affiches sont déjà imprimées. Or comment ne pas changer la dimension des affiches dès lors que l'on change la dimension des panneaux ?
Cette mesure, manifestement réglementaire, ne rend pas service, d'autant que le Gouvernement peut toujours proposer un dispositif adapté en cas d'afflux de candidatures.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Je remercie M. Piednoir d'avoir soulevé ce sujet. La proposition de loi initiale risquait en effet de condamner un grand nombre d'affiches au pilon. Dans un souci de compromis, la commission des lois a adopté un dispositif plus souple en autorisant le maire à adapter la taille des panneaux, qui pourront être scindés en deux. Je préfère m'en tenir à ce compromis, même si je comprends votre point de vue. Avis défavorable.
M. Ladislas Poniatowski. - Demander le retrait eût été plus élégant.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Avis favorable. Le Gouvernement a dit ses réserves sur l'alinéa 8 qui ne précise pas dans quelle mesure le maire peut réduire la dimension des panneaux.
La taille des affiches étant, elle, fixée par décret, on risque de se retrouver avec des affiches inadaptées aux panneaux : cela porterait atteinte à la liberté d'expression des candidats. La taille des panneaux décidée par le maire pourrait être inférieure à celle des affiches déjà imprimées. Une solution existe déjà pour les maires en cas de candidatures pléthoriques.
M. Alain Richard. - Cela me désole de manifester ne serait-ce que la plus petite différence avec le Gouvernement (Sourires), mais la difficulté soulevée me semble surmontable. Les panneaux sont bien plus grands que la taille des affiches, qui est toujours de 60 sur 80 centimètres. Nous le savons pour en avoir tous collé.
M. Gérard Longuet. - Ou décollé.
M. Ladislas Poniatowski. - Pas forcément les mêmes.
M. Alain Richard. - Les maires savent diviser les panneaux de sorte qu'il reste au moins 60 centimètres de large, ou 80 en cas d'affiche à l'italienne. L'amendement me paraît inutile. (M. Emmanuel Capus applaudit.)
M. Jean-Marc Gabouty. - Le texte est inopérant puisque le problème est celui du manque de panneaux, pas de leur taille. Les maires ne vont pas raboter tous leurs panneaux pour fabriquer un panneau supplémentaire avec les bouts ! (Rires) Le plus souvent, on les coupe en deux.
La plupart des affiches sont imprimées avant le délai dans lequel le maire doit prendre sa décision. L'affiche sert d'identification, ce n'est plus un programme à lire, comme il y a un siècle. Le nombre de panneaux a déjà été réduit, notamment dans les communes rurales. Faut-il envisager d'en réduire la superficie ? Je rappelle que la loi autorise deux affiches identiques par panneau. Est-ce indispensable ? Cela peut faire partie du toilettage nécessaire, madame la ministre.
À la limite, je préférais le dispositif initial qui prévoyait une sanction. Là, le maire va être embêté... Bref, la mesure n'est pas opérationnelle.
M. Stéphane Piednoir. - Je me satisfais, comme M. Collombat, de rejoindre le Gouvernement sur ce point particulier. Monsieur Richard, ce que vous venez de dire est parfaitement dans la ligne de la ministre : c'est d'ordre réglementaire. Une circulaire suffit pour indiquer aux maires ce qu'ils ont à faire. Nous sommes tous d'accord : je vous enjoins donc à voter cet amendement !
M. Emmanuel Capus. - M. Piednoir s'inquiète que l'on mette au pilon des affiches imprimées en amont qui ne correspondraient pas à la taille décidée par les maires. La commission des lois en a tenu compte en autorisant le maire à adapter la taille des panneaux plutôt que celle des affiches. M. Piednoir, agrégé de mathématiques, sait parfaitement qu'on peut faire entrer plusieurs affiches sur un panneau. Je fais confiance aux maires pour réduire les panneaux au minimum à la taille de l'affiche. La commission des lois a fait preuve de sagesse. Je ne voterai donc pas l'amendement de mon excellent collègue angevin.
M. Pierre-Yves Collombat. - Si j'avais encore quelques doutes, ce débat me montre que moins on en mettra dans le texte, mieux ce sera ! (Sourires)
L'amendement n°6 n'est pas adopté.
L'article premier est adopté.
ARTICLE ADDITIONNEL
M. le président. - Amendement n°7 rectifié ter, présenté par M. Paccaud, Mme A.M. Bertrand, M. J.M. Boyer, Mme Bruguière, MM. Capus et Cardoux, Mme Chain-Larché, M. Chaize, Mme L. Darcos, M. Charon, Mmes Deroche et Deromedi, M. Dufaut, Mmes Eustache-Brinio et Garriaud-Maylam, M. Grosdidier, Mme Gruny, M. Houpert, Mme Imbert, MM. Joyandet et Kennel, Mmes Lamure et Lassarade, MM. D. Laurent, Lefèvre et Longuet, Mmes Lopez et Noël, MM. Pellevat, Pemezec, Piednoir et Poniatowski, Mme Raimond-Pavero, MM. Rapin, Saury et Savin, Mme Thomas et M. Vaspart.
Après l'article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l'article L. 52-3 du code électoral, il est inséré un article L. 52-... ainsi rédigé :
« Art. L. 52-.... - La mention et la présence d'une autre personne que la candidate ou le candidat et sa suppléante ou son suppléant sur les affiches électorales et les bulletins de vote sont interdites. »
M. Vincent Segouin. - Très bien.
M. Olivier Paccaud. - Lors des dernières élections législatives, les candidats de la majorité présidentielle ont tous fait figurer sur leur affiche électorale le portrait du chef de l'État, candidat dans les 577 circonscriptions. Or on n'est pas député par procuration.
Le Président de la République est le Président de tous les Français, pas le député de tous les Français. On déroge à la sacro-sainte séparation des pouvoirs. Raymond Aron qualifiait la Ve République d'« empire parlementaire » ; elle est de plus en plus monarchique, de moins en moins républicaine.
D'autres candidats choisissent de faire figurer sur leur affiche le leader national de leur mouvement, au risque de générer une forme de confusion, de dépersonnalisation ou d'anonymisation des candidatures.
Je propose que ne puissent figurer que les noms et photographies des candidats et suppléants à l'élection, sur les affiches et bulletins.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Nous avons évoqué le sujet dans la loi Richard. À compter du 30 juin prochain, seul le nom du candidat pourra figurer sur le bulletin de vote, qui gagnera en clarté.
M. Olivier Paccaud. - Sur le bulletin, oui.
M. François Bonhomme, rapporteur. - La question se pose pour les affiches. Dans la Manche, le candidat Lepourry avait pour slogan : « Voter Lepourry, c'est voter de Gaulle ». (Sourires)
M. Philippe Bas, président de la commission. - Il a donc été élu. (Sourires)
M. François Bonhomme, rapporteur. - Plus récemment, le Président de la République figurait sur les affiches de son parti à la veille des élections européennes. On voit bien la confusion que cela peut introduire.
Cependant les affiches comme les professions de foi, contrairement aux bulletins, sont un espace de libre expression. Les candidats peuvent s'y montrer entourés d'habitants. Difficile de l'interdire. Retrait ou avis défavorable.
Mme Françoise Gatel. - Quelle sagesse !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - L'article 10 de la loi du 2 décembre 2019, qui entrera en vigueur au 30 juin prochain, règle la question pour les bulletins.
L'interdiction est beaucoup moins justifiée pour les affiches. Auriez-vous oublié ce qui avait cours lors des élections législatives de 2007 ? Il faut laisser le candidat libre d'afficher ses soutiens.
C'est la liberté d'expression. On a même vu, lors d'élections législatives, des candidats n'affichant pas leur propre portrait mais celui d'une autre candidate !
Mme Françoise Gatel. - C'est vrai.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Avis défavorable.
M. Jérôme Bascher. - Je voterai cet amendement. On ne peut parler de liberté d'expression s'agissant d'affiches électorales qui sont strictement encadrées par la loi.
Certains élus aux dernières législatives l'ont été par la volonté d'un chef de parti ou du Président de la République sans avoir jamais connu la réalité du terrain. Nous voulons que les gens sachent pour qui ils votent, même si le Gouvernement préférerait entretenir la confusion, comme le montre la récente circulaire Castaner.
La vieille tradition de la République suppose de revenir à des candidats de terrain, affichant clairement leurs opinions. (Applaudissements sur quelques travées du groupe Les Républicains)
M. Olivier Paccaud. - Le contenu de l'affiche électorale n'est pas libre. Ainsi, la combinaison des couleurs est strictement encadrée par le code électoral : le bleu-blanc-rouge est interdit pour ne pas conférer au document un caractère institutionnel. Si le portrait du Président de la République n'est pas « institutionnel », le mot hypocrisie n'a plus de sens ! Soyons cohérents. L'élection de candidats hors sol élus grâce à l'appui d'un non-candidat est-elle une bonne chose pour la démocratie ? Je ne le pense pas.
M. Laurent Duplomb. - Je voterai cet amendement. Quand on autorise une autre personne que le candidat sur l'affiche, il y a tromperie sur la marchandise. Faire figurer le titulaire sans son suppléant, mais avec un autre, est un manque de respect pour l'électeur. Il y a tromperie : on ne peut pas être candidat à l'élection présidentielle et candidat à l'élection législative ! En outre, l'électeur vote tant pour le titulaire que pour le suppléant. Ce dernier doit être présent sur l'affiche. (Applaudissements sur quelques travées du groupe Les Républicains)
M. Jérôme Bascher. - Question de traçabilité !
M. Jean-Marc Gabouty. - Ces pratiques ne sont pas nouvelles. Lors des législatives de 2012, j'avais face à moi une candidate qui faisait figurer le Président de la République sur son affiche. La faute à l'inversion du calendrier électoral ! (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains) Les élections législatives sont devenues des élections subsidiaires de l'élection présidentielle. (Même mouvement)
Qu'un chef de file national, régional ou départemental figure sur l'affiche ne me choque pas.
M. Olivier Paccaud. - Cela vaut pour la profession de foi, pas pour l'affiche.
M. Jean-Marc Gabouty. - Interdire toute référence à un chef de file sur l'affiche reviendrait à anonymiser la candidature, à la neutraliser.
M. Olivier Paccaud. - Au contraire ! On peut toujours mettre le logo du parti.
M. Ladislas Poniatowski. - Je voterai pour cet amendement, car son auteur est excellent !
M. Pierre-Yves Collombat. - Si l'on est contre l'hypocrisie, suivons donc M. Gabouty ! Oui, l'origine du problème tient à l'inversion du calendrier électoral. Le Président de la République est devenu le chef de la majorité de l'Assemblée nationale, c'est-à-dire le chef de tout.
M. Stéphane Piednoir. - Ce n'est pas l'objet de la proposition de loi.
M. Pierre-Yves Collombat. - Il n'y a plus de séparation de pouvoirs. Cela vous aurait-il échappé ? Nous allons déposer une proposition de loi pour inverser le calendrier électoral. Je suis sûr que vous la voterez.
M. Olivier Paccaud. - Chiche !
M. Philippe Bas, président de la commission. - Lors des élections législatives mais aussi cantonales, il s'agit d'apporter son soutien à un exécutif. Il n'est pas inutile pour l'électeur de savoir que tel candidat compte soutenir le Président de la République ou le potentiel président du conseil départemental. Nous sommes arrivés à une forme d'hystérisation qui exige un débat de fond.
M. Pierre-Yves Collombat. - On ne les aborde jamais...
M. Philippe Bas, président de la commission. - Malgré ma sympathie pour l'inspiration de l'amendement, je reste convaincu que la loyauté en démocratie et l'information des électeurs reposent en partie, selon moi, sur le fait de savoir si le candidat soutient ou non le Président de la République. Quoi de mieux, dans une démocratie incarnée, qu'une photo pour le signifier ? Tous les partis politiques ont utilisé cette faculté après l'élection de leur candidat à la présidence de la République. La clarté due aux électeurs suppose de maintenir ce type d'informations sur les affiches électorales.
M. Ladislas Poniatowski. - Pas sûr...
L'amendement n°7 rectifié ter n'est pas adopté.
ARTICLE PREMIER BIS
M. Jean-Marc Gabouty . - La concomitance des élections régionales et départementales est source d'inquiétudes. Dépôt des listes, possibilité de fusion, rédaction de nouvelles professions de foi, impressions, tout cela suppose des délais. Les imprimeurs ne sont pas forcément les mêmes pour les élections régionales et départementales pour des questions de capacité matérielle liée aux volumes.
Les élections régionales exigent des moyens importants alors que le délai est extrêmement court. Une organisation par territoire peut faciliter le processus. Il faudrait que les bulletins des régions soient imprimés dans chaque région. Le papier n'est pas le problème, il est recyclable six fois ; l'empreinte carbone est clairement dans le transport des imprimés d'un bout à l'autre du territoire.
L'article premier bis est adopté.
L'article 2 demeure supprimé.
ARTICLE 3
M. le président. - Amendement n°8, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission.
Alinéa 4
Remplacer les mots :
n° 2018-509 du 25 juin 2018 relative à l'élection des représentants au Parlement européen
par les mots :
n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral
M. François Bonhomme, rapporteur. - Coordination avec la loi Richard du 2 décembre 2019.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Avis favorable.
L'amendement n°8 est adopté.
L'article 3, modifié, est adopté.
L'article 4 est adopté.
La proposition de loi, modifiée, est adoptée.
(Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants ; M. Marc Laménie applaudit également.)
M. François Bonhomme, rapporteur . - La concomitance des élections cantonales et régionales risque de poser des problèmes d'organisation inédits, et donc des polémiques. Je ne vois pas ce que le Gouvernement fait pour éviter cet écueil...
Mme Jacqueline Gourault, ministre . - Je transmettrai vos remarques au ministre de l'Intérieur, responsable des élections ; il vous apportera une réponse.
La séance est suspendue quelques instants.