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Compte rendu analytique officiel du 3 mars 2020

Parquet européen et justice pénale spécialisée (Procédure accélérée - Suite)

M. le président. - L'ordre du jour appelle les explications de vote des groupes et le vote par scrutin public solennel sur le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée.

Explications de vote

M. Philippe Bonnecarrère . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; M. Julien Bargeton applaudit également.) Vous saluerez la création du Parquet européen, si vous croyez à la construction européenne, si vous pensez qu'on lutte mieux à l'échelle de l'Union contre la corruption et la fraude transfrontalière à la TVA, si vous êtes convaincu que l'Union européenne n'est pas qu'un marché unique mais un État de droit dans un monde qui ne croit plus qu'aux rapports de force.

Vous saluerez son organisation si vous êtes attentifs à la souveraineté nationale, en particulier judiciaire : un collège de 22 membres, une présidente qui supervise l'enquête, pas de magistrature européenne et deux procureurs délégués, magistrats français en détachement, qui, sortant de leur chrysalide, se mueront en juges d'instruction sous le contrôle de la chambre de l'instruction, avec toutes les garanties procédurales classiques. Ne boudons pas notre plaisir. C'est une solution simple, pragmatique, pour un Parquet européen que nous souhaitons opérationnel fin 2020.

Vous clarifiez le rôle du parquet national anti-terroriste en matière d'entraide judiciaire en étendant sa compétence aux affaires d'espionnage et étendez les compétences du parquet national financier aux ententes et abus de position dominante. Sur proposition du procureur François Molins, vous apporterez la dernière pierre à notre système de résolution des conflits entre juridictions.

Vous accepterez de spécialiser un tribunal judiciaire par cour d'appel sur les délits en matière d'environnement. Ce n'est pas une juridiction nouvelle qui vous est proposée ; il s'agit de traiter les affaires du milieu du spectre. Le haut du spectre, type Lubrizol, restera aux pôles de Paris et Marseille.

L'objectif de ces juridictions spécialisées est surtout pédagogique. La vraie novation, c'est l'extension de la Convention judiciaire d'intérêt public (CJIP), instaurée par la loi Sapin II pour les affaires d'évasion fiscale et de blanchiment, au domaine de l'environnement.

Si votre objectif est de muscler les peines, comme Joël Labbé, vous avez satisfaction avec une sanction qui pourra atteindre 30 % du chiffre d'affaires et un plan de mise en conformité.

Si, comme la présidente Assassi, vous craigniez une absolution discrète des puissants de ce monde, vous dotez notre justice d'un nouvel outil efficace.

S'agissant des mesures diverses, vous réintroduisez une pratique ancienne de réquisition générale par le parquet : l'OPJ pourra faire des actes évidents mais le magistrat restera le patron de l'enquête.

Vous créez une peine complémentaire en matière de transports collectifs, objet original que nous rendons efficace par l'inscription au fichier des personnes recherchées, avec des garde-fous en matière de libertés publiques.

Après deux censures par le Conseil constitutionnel, le débat sur les notaires et commissaires judiciaires est enfin conclu, calmant le différend qui opposait ceux qui pensent que les professions doivent se gérer elles-mêmes et ceux qui se méfient de l'entre soi. La commission des lois a trouvé un équilibre. Le groupe UC est favorable à ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, LaREM, RDSE et Les Indépendants ; M. Simon Sutour applaudit également.)

M. André Reichardt . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Ce projet de loi est la dernière étape sur la voie que le Conseil constitutionnel a qualifiée de saut qualitatif majeur pour la coopération judiciaire européenne.

Si le marché unique est un acquis fondamental, il a aussi élargi le champ d'action des fraudeurs. La fraude transfrontalière à la TVA représente plus de 50 milliards d'euros chaque année !

Europol, Eurojust ou l'Office européen de lutte contre la fraude n'ont pas su endiguer le phénomène car ils n'en ont pas les moyens. Le Parquet européen les aura : il pourra diligenter des enquêtes dans plusieurs États membres et engager lui-même des poursuites.

Le Sénat et d'autres parlements nationaux ont veillé au respect du principe de subsidiarité. La collégialité assurera la représentation de chaque parquet national, et la décentralisation garantira l'ancrage dans l'ordre juridique de chaque État membre.

C'est une solution plus équilibrée et respectueuse de la souveraineté nationale. Reste que cette construction inédite vient bousculer l'ordonnancement traditionnel de notre cadre procédural.

La commission des lois a apporté des précisions utiles mais il faudra observer attentivement la façon dont le Parquet européen exercera ses missions dans notre pays. Songer d'ores et déjà à étendre ses compétences, comme l'ont proposé la Commission européenne ou le Président de la République, serait prématuré. Commençons par renforcer la lutte contre la délinquance financière.

Mme Nathalie Goulet. - Très bien.

M. André Reichardt. - Ce texte comporte également des mesures sur le règlement des conflits de compétences entre juridictions spécialisées et non spécialisées, ou encore sur l'élargissement de compétences du parquet national antiterroriste et du parquet national financier. Le groupe Les Républicains y souscrit.

En revanche, l'introduction de dispositions relatives aux instructions générales des parquets sur la direction d'enquête surprend, et révèle le caractère fourre-tout du texte. S'il fallait sans doute régler les difficultés pratiques suscitées par le récent arrêt de la Cour de cassation, je m'interroge sur le lien avec la justice spécialisée ou le Parquet européen.

L'instauration de la convention judiciaire d'intérêt public rendra plus efficace la répression des atteintes à l'environnement, mais il faudra contrôler la réalité de régularisation de la situation et l'effectivité de la réparation du dommage. L'instauration de pôles de justice environnementale risque surtout d'ajouter de la complexité.

Je me félicite enfin de l'adoption de mon amendement sur les professions réglementées.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Très bon amendement !

M. André Reichardt. - La majorité du groupe Les Républicains soutient ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Jérôme Durain . - (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR) Nous regrettons les conditions d'examen de ce texte. Des avis discutables et discutés ont été rendus à la va-vite. On a ainsi rejeté un amendement soutenu par le Gouvernement et voté ici à l'unanimité dans le texte de M. Bignon, qui punissait les atterrissages sauvages au sommet du mont Blanc, devenu pourtant le lieu symbolique du virage écologique du Président de la République ! (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR)

Sur le fond, nous approuvons le Parquet européen et le schéma proposé. Nous avions pris part à ce combat de longue haleine. Cela inspirera peut-être une évolution sur l'indépendance du parquet national...

En revanche, les débats sur les mesures environnementales ont été plus tourmentés. L'instauration de pôles régionaux laisse sceptiques les acteurs quotidiens de la justice qui réclament surtout plus de moyens.

Le point de friction le plus notable est la convention judiciaire écologique. Si le plaider coupable commence à entrer dans les moeurs dans certains secteurs, il n'est pas acceptable en matière environnementale. L'évasion fiscale peut être réparée, mais les dégâts sur l'environnement sont souvent irrémédiables. Pourquoi la société accepterait-elle de tels arrangements ? Pensez-vous que la marée noire de l'Erika ou l'explosion de Lubrizol puissent être réglées par une convention judiciaire ? Jusqu'où encourager cette logique transactionnelle ? Le procès a une valeur pédagogique, rappelle François Molins.

Espérons que la convention citoyenne pour le climat fera des propositions en matière de justice environnementale, puisque le Président de la République s'est engagé à reprendre ses conclusions. Notre conservatisme parlementaire sera peut-être débordé par l'ambition de ces citoyens tirés au sort, qui pourraient vouloir instaurer le crime d'écocide.

Notre groupe votera en faveur de ce texte, avec un enthousiasme très modéré sur l'article 8 mais une très grande conviction sur le Parquet européen. (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR et sur quelques travées du groupe CRCE ; M. Richard Yung applaudit également.)

M. Jean-Claude Requier . - (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE et sur plusieurs travées du groupe UC) Ce projet de loi a fait naître des sentiments partagés au sein du groupe RDSE. L'annonce d'une nouvelle coopération renforcée, à l'heure du Brexit, est une bonne nouvelle pour les partisans de l'Europe.

M. Jean Bizet. - Très bien !

M. Jean-Claude Requier. - L'introduction du procureur européen délégué rouvre en outre le débat sur le fonctionnement de nos juridictions pénales. Faut-il maintenir un système dual ? Supprimer le juge d'instruction ? Renforcer les contre-pouvoirs face au procureur ?

L'examen de ce projet de loi a posé plus de questions qu'il n'a apportées de réponses. Les ajustements apportés par les titres II et III, pour bienvenus qu'ils soient, doivent nous conduire à repenser la manière de légiférer sur la justice. Trop de réformes ont été décidées dans l'urgence, en réaction à des crises, nous obligeant à remettre la main à l'ouvrage.

Des questions fondamentales ne sont toujours pas tranchées. La réforme de l'indépendance du parquet n'a toujours pas eu lieu.

De même, la spécialisation des juridictions pose un problème d'accès à la justice. Ne renforçons pas les déséquilibres qui fragmentent déjà le territoire en poursuivant la concentration administrative à Paris.

La question de la justice environnementale prend de l'ampleur. Lorsque ces conflits ne sont pas pris en charge par nos tribunaux, ils s'expriment dans la violence, voire l'illégalité. Des marges d'amélioration existent au plan pénal, civil et administratif. Nous espérons que la navette permettra de renforcer les outils des juridictions, sur la base des pistes proposées par le groupe RDSE et M. Labbé en particulier.

Enfin, certaines dispositions du titre III ne nous semblent pas avoir leur place dans le projet de loi.

La majorité du RDSE votera ce projet de loi. Certains s'abstiendront. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE ; Mme Françoise Gatel applaudit également.)

M. Thani Mohamed Soilihi . - (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM ; M. Jean-Marc Gabouty applaudit également.) Ce projet de loi adapte notre procédure pénale à la mise en place du Parquet européen, qui poursuivra les fraudes portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, dont on estime le préjudice à plusieurs dizaines de milliards d'euros.

Les modalités retenues correspondent aux demandes du Sénat.

Le modèle procédural retenu a interrogé sur la place du juge d'instruction en France, ainsi que sur le statut du parquet. Les doutes ont été levés.

Le projet de loi renforce également la justice pénale spécialisée, notamment en matière d'atteintes à l'environnement, trop rarement poursuivies et sanctionnées. Il créera dans chacune des 36 cours d'appel une juridiction spécialisée sur l'environnement qui pourra rendre des décisions plus rapides et efficaces.

La convention judiciaire environnementale permettra une sanction plus rapide via une amende, une remise en état ou une réparation du préjudice. Ces conventions, créées par la loi Sapin II, ont déjà fait leur preuve en matière fiscale. Une peine pouvant atteindre 30 % du chiffre d'affaires et la possibilité de publicité de la convention sont dissuasives.

Je me réjouis également de l'adoption d'un amendement permettant l'immobilisation d'un navire ayant jeté ses eaux de ballast dans les eaux territoriales.

Cette nouvelle justice pour l'environnement va dans le bon sens, même s'il faudra aller plus loin dans le cadre d'une réglementation internationale.

Le groupe LaREM votera ce texte : il soutient cette évolution de la coopération européenne et approuve le renforcement des juridictions pénales spécialisées. (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM ; M. Jean-Marc Gabouty applaudit également.)

M. Jean Louis Masson . - Ce texte laisse une grande place à l'environnement. Réjouissons-nous. L'environnement est à la mode. Pour autant, n'oublions pas le reste.

Je me félicite des mesures restrictives sanctionnant les gros bateaux pollueurs, trop souvent protégés par les pavillons de complaisance. Nous devons lutter fermement contre la pollution des fumées émises par les gros bateaux, qui fonctionnent au fioul.

La création du Parquet européen bouscule l'ordonnancement juridique français. Avant de changer l'institution, il faudrait déjà mettre de la cohérence dans le droit européen.

Chacun sait que la Grande-Bretagne est un nid d'évasion fiscale. Le même constat vaut pour l'Irlande et les Pays-Bas. Un Parquet européen ne règlera pas la difficulté. Il faut d'abord fixer des lignes directrices, que ce soit en matière d'environnement ou d'évasion fiscale, mettre le droit en cohérence puis créer des institutions, dans une optique dissuasive. (On s'impatiente.).

M. le président. - Il faut conclure.

M. Jean Louis Masson. - Partagé, je m'abstiendrai.

Mme Éliane Assassi . - Il aura suffi d'une demi-journée pour boucler l'examen de ce texte aux mesures techniques et disparates. C'est peu. Le législateur était invité à valider le texte, pas à participer à son élaboration.

Sur le fond, nous sommes plutôt favorables à la version collégiale du Parquet européen, même si nous ne sommes pas convaincus sur l'inamovibilité des magistrats détachés. Il y a également un décalage entre le modèle inquisitoire proposé et notre modèle accusatoire ; le Syndicat de la magistrature redoute un premier pas vers la suppression du juge d'instruction...

Autre inquiétude, le risque d'extension du champ de compétences du Parquet européen à la politique antiterroriste, ce qui poserait des difficultés en matière de subsidiarité et de souveraineté, surtout vu les dérives sécuritaires de la politique actuelle de l'Union européenne. Nous serons vigilants.

Nous souhaitons que ce Parquet européen reste concentré sur les faits de fraude à la TVA, de corruption, de blanchiment ou de détournement du fonds publics. Il y a déjà fort à faire.

En matière de justice environnementale, la convention judiciaire d'intérêt public nous paraît insuffisante, inefficiente, voire dangereuse en ce qu'elle induira un mécanisme de pollueur-payeur. Reprendre le modèle américain de transaction permettra en réalité de se passer de tout procès et surtout de reconnaissance de culpabilité.

Les atteintes à l'environnement sont d'intérêt général plutôt que public. Il faut des mesures d'urgence pour lutter contre l'impunité des grands groupes. Les dommages causés sont irrévocables. Pour réparer une fraude fiscale, on fait payer les fraudeurs mais ici, même si on fait payer les pollueurs, les dégâts resteront irréversibles.

Notre système judiciaire a besoin de moyens plutôt que de réorganisation. Comment créer les conditions d'une justice environnementale dans un cadre aussi précaire alors que les moyens de la police de l'environnement sont en baisse ?

Tout cela résonne avec le projet de loi ASA, que le Gouvernement n'a pas jugé bon de modifier après la catastrophe de Lubrizol : il s'agit de libérer les entreprises des contraintes du code de l'environnement pour aller toujours plus vite dans un objectif de croissance. Faute de moyens et de volonté politique, la justice environnementale restera impuissante.

Nous restons opposés à la création de la peine complémentaire d'interdiction d'accès aux transports collectifs. C'est une tendance regrettable : à chaque problème sociétal sa réponse pénale, avec un renforcement des peines, sans cohérence d'ensemble de l'échelle des peines, ni de mesures alternatives de prévention ou de dissuasion.

Notre groupe s'abstiendra. Les motivations et compétences du Parquet européen sont louables mais les mesures environnementales restent très en deçà des attentes de nos concitoyens. Quant aux sujets annexes, ils n'ont pas leur place dans un tel texte, déjà peu lisible. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE et sur quelques travées du groupe SOCR.)

M. Alain Marc . - Le Règlement européen du 12 octobre 2017 a institué un Parquet européen. Dans chaque État membre, au moins deux procureurs délégués conduiront les enquêtes et représenteront le ministère public devant les juridictions de jugement.

Pour assurer son indépendance, le titre premier prévoit que le procureur délégué sera placé en dehors de la hiérarchie du parquet français : il ne sera donc pas tenu de mettre en oeuvre les orientations du garde des Sceaux en matière de politique pénale. Il met en oeuvre, en revanche, les orientations arrêtées par le collège du Parquet européen et applique, le cas échéant, ses instructions dans un dossier particulier.

Les procureurs européens délégués peuvent exercer les prérogatives reconnues, en droit français, au procureur de la République et pourront ainsi prononcer ensemble une mise en examen.

L'organisation d'un Parquet européen hiérarchisé n'est pas compatible avec le statut du juge d'instruction. Les nécessités de l'enquête peuvent justifier de recourir à des actes réservés au juge d'instruction : écoutes prolongées, placement en détention provisoire. Le procureur européen délégué pourra conduire des investigations dans le cadre procédural de l'enquête préliminaire ou dans celui de l'instruction. Cette disposition inédite apporte des modifications mesurées au code de procédure pénale.

Lorsque la Commission européenne avait présenté son projet en 2013, un procureur unique aurait disposé de prérogatives exceptionnelles pour mener les enquêtes dans toute l'Union européenne. Une levée de boucliers, dont celle du Sénat français, utilisant pour la première fois, avec treize autres chambres nationales, la procédure du « carton jaune », a mis à mal ce projet, perçu comme contrevenant au principe de subsidiarité ; un compromis a été trouvé qui n'a pas convaincu tous les États membres, ce qui a justifié le recours à la procédure de coopération renforcée.

Le titre II du texte étend la compétence des parquets spécialisés en prévoyant la création de chambres de contentieux environnemental dans le ressort de chaque cour d'appel. Cela ne pose aucun problème. À Paris et Marseille notamment, des pôles compétents en matière sanitaire et environnementale, ainsi qu'en matière d'accidents collectifs, existent déjà : ce sont les neuf juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) créées en 2004. Plus récemment, le parquet national financier a été institué en 2013 comme le parquet national anticorruption en 2019.

Des conflits de compétence pourraient surgir entre ces juridictions spécialisées et les autres juridictions. Le texte y remédie en procédant aux aménagements nécessaires.

Le groupe Les Indépendants approuve en outre les titres II et III. Nous nous félicitons des modifications apportées par la commission des lois et nous saluons la qualité des travaux du rapporteur.

Le groupe Les Indépendants votera ce texte à l'unanimité. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants ; MM. Philippe Bas, président de la commission, et Loïc Hervé applaudissent également.)

Scrutin public solennel

Il est procédé dans les conditions prévues par l'article 56 du Règlement au scrutin public solennel sur l'ensemble du projet de loi.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°93 sur l'ensemble du projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote :

Nombre de votants 340
Nombre de suffrages exprimés 321
Pour l'adoption 318
Contre 3

Le projet de loi est adopté.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice . - Ce projet profondément politique et non pas technique, assurera davantage d'efficacité dans la répression des infractions pénales qui portent atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne. Il montrera aussi son efficacité dans la consolidation des juridictions spécialisées. En transposant à l'environnement des réponses existantes pour la fraude, il permettra d'imposer des amendes élevées et dissuasives et de contribuer à la mise en place par les entreprises de plans de conformité afin de réparer les préjudices.

Je salue les débats riches qui ont eu lieu dans cet hémicycle. Certains comportements seront incriminés par voie réglementaire, comme l'atterrissage d'aéronefs de loisir, qui pourront être confisqués, par peine complémentaire, au moment où l'incrimination sera prononcée.

Je remercie le rapporteur pour son travail qui a amélioré le texte de manière utile. Le Sénat a fait un travail précieux. Je l'en remercie. (Applaudissements sur les travées des groupes SOCR, UC, RDSE et LaREM)

La séance est suspendue à 15 h 40.

présidence de M. Vincent Delahaye, vice-président

La séance reprend à 15 h 50.