Outils de gestion des risques climatiques en agriculture (Procédure accélérée)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture.
Discussion générale
M. Julien Denormandie, ministre de l'agriculture et de l'alimentation . - Je suis fier de vous présenter une des réformes les plus importantes pour notre agriculture depuis la politique agricole commune (PAC).
Le Sénat a grandement participé aux réflexions sur le sujet depuis dix ans. Je pense à la proposition de loi de Jean-Claude Lenoir en 2015, à celle de 2016 portée par Franck Montaugé, Henri Cabanel et Didier Guillaume, à la proposition de résolution déposée en 2019 par Yvon Collin, Henri Cabanel et Nathalie Delattre.
L'épisode de gel du printemps 2021, plus grande catastrophe agronomique de ce début de XXle siècle, a témoigné de l'impact du changement climatique sur notre agriculture. Sécheresses, grêle, intempéries : nos agriculteurs ne peuvent supporter seuls le coût de ces aléas. C'est une épée de Damoclès, et donc un frein majeur à l'installation. Sans solidarité nationale, comment demander aux jeunes agriculteurs de s'installer, d'investir, quand une année de travail peut être réduite à néant ?
C'est pourquoi le Président de la République a annoncé le 10 septembre dernier, devant les jeunes agriculteurs, cette réforme ambitieuse qui est leur ceinture de sécurité.
Le statu quo était devenu intenable. Les filières sont unanimes pour dénoncer un système à bout de souffle : complexe, parfois injuste, toujours trop long. Ce projet de loi refonde le régime d'indemnisation des pertes de récolte pour les décennies à venir. L'Espagne a ouvert la voie.
Ce texte résulte d'une large concertation dans le cadre du Varenne de l'eau et du changement climatique. Le député Frédéric Descrozaille, qui présidait le groupe de travail dédié, a rendu ses conclusions fin juillet ; elles ont inspiré ce projet de loi.
Plusieurs réformes ont été envisagées par le passé : aucune n'a abouti, car toutes laissaient le monde agricole seul face aux risques climatiques. Or sans solidarité nationale, point d'issue. C'est la première brique de ce texte. Le financement public dédié passera de 300 à 600 millions d'euros dès janvier 2023.
Le deuxième principe est celui d'une couverture universelle pour remplacer le double système actuel, qui laisse sans solution des pans entiers de notre agriculture.
Citons aussi une plus grande accessibilité de l'assurance multirisque climatique, qui ne couvre aujourd'hui que 18 % des surfaces, faute d'attractivité.
La constitution d'un pool mutualisant les risques, une tarification commune et une plus grande transparence dans la constitution des prix renforceront la confiance dans le système assurantiel.
Enfin, ce système incitera à la prévention, en cohérence avec les investissements déployés : 300 millions d'euros dans le cadre de France Relance, puis 200 millions d'euros en 2022 avec le plan France 2030.
Ce projet de loi propose une architecture de la gestion des risques climatiques en trois étages : le premier relève de l'agriculteur ; le second, de l'assureur - nous utiliserons au maximum les possibilités offertes par le règlement Omnibus, la prime d'assurance sera donc mieux subventionnée ; le troisième, au-dessus d'un seuil de perte, relèvera de l'État. Cela conduira à réduire le coût de l'assurance pour les agriculteurs et évitera également la sélection des « bons » risques par les assureurs.
Un organe de concertation et de pilotage du dispositif est créé entre agriculteurs, assureurs et État. Vous avez précisé en commission la composition et le rôle du Comité d'orientation du développement des assurances récoltes (Codar).
Ce texte pose les fondations de la nouvelle maison de l'assurance agricole, qu'il conviendra ensuite de préciser au niveau réglementaire, en définissant la taille des pièces et la couleur du papier peint. (Sourires)
L'objectif du Gouvernement est bien de porter les financements à 600 millions d'euros en 2023, de fixer les seuils de déclenchement par filière les plus favorables aux agriculteurs, et de profiter au maximum du règlement Omnibus. Cela suppose encore beaucoup de concertation. Cette réforme historique sera applicable dès le 1er janvier 2023, afin d'accompagner notre agriculture sur le chemin de l'adaptation au changement climatique. (Applaudissements sur les travées du RDPI, du RDSE et des groupes INDEP et UC)
M. Laurent Duplomb, rapporteur de la commission des affaires économiques . - (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP) Je suis heureux d'aborder un débat où, pour une fois, l'agriculteur n'est pas sur le banc des accusés mais au rang de victime.
M. Vincent Segouin. - Bravo !
M. Laurent Duplomb, rapporteur. - Nos agriculteurs sont les vigies du changement climatique : depuis toujours, ils sèment sans savoir ce qu'ils récolteront, conscients que le risque zéro n'existe pas.
Mais les aléas climatiques sont de plus en plus fréquents, de plus en plus intenses, et entraînent des dommages croissants. Des épisodes comme le gel du printemps 2021 rappellent combien le travail paysan est un trésor vulnérable. À moyen terme, les évolutions climatiques redessineront la carte agricole, en France et dans le monde.
Le défi sera immense. Pour le relever, il faut s'interroger sur le maintien de nos capacités de production, fragilisées par la concurrence déloyale, par les attaques de certains activistes, par l'envolée des charges - ce Gouvernement aura augmenté la redevance pour pollution diffuse, supprimé les rabais et ristournes sur les intrants, interdit la séparation de la vente et du conseil sur les produits phyto... Fragilisées également par la faiblesse des recettes, le poids des géants de la distribution, et enfin par des aléas climatiques décourageants.
Le système historique d'indemnisation des risques climatiques est à bout de souffle. D'un côté, l'assurance récolte, jugée trop chère et peu adaptée aux besoins, peine à se diffuser. De l'autre, les indemnisations publiques sont contestées, certaines filières comme les grandes cultures ou la viticulture en sont exclues. Ces deux systèmes doivent être complémentaires et non plus concurrents.
C'est l'ambition de cette nouvelle architecture à trois étages, très attendue. Sa réussite repose sur plusieurs facteurs. D'abord, un lancement réussi, ce qui suppose que les assureurs n'augmentent pas artificiellement leurs primes et que l'expertise ne soit pas déshumanisée. Notre commission prévoit notamment une contre-enquête de terrain pour évaluer le niveau estimé des pertes.
Second facteur de réussite : que les assureurs retrouvent de la rentabilité. C'est l'objectif de l'article 7, qui permet, par voie d'ordonnance, la mutualisation des données et des risques. La commission a veillé à la compatibilité avec le droit de la concurrence.
Troisième facteur de succès : agir au niveau européen, dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne, pour réformer le système de la moyenne olympique, qui pénalise nos exploitants.
La prévention est la seule solution pour renforcer la résilience de notre agriculture. Nous proposons un principe simple et incitatif : une baisse des primes pour les exploitants ayant mis en place des mesures de prévention.
Enfin, il convient de tendre vers un système assurantiel à la carte. La commission propose des assouplissements en ce sens.
J'ajouterais que la réussite dépend de la visibilité du système proposé. Comment s'engager dans un contrat d'assurance sur plusieurs années quand les taux de subvention, le niveau d'intervention de l'État ou la franchise peuvent varier du jour au lendemain ? La commission a prévu une stabilité de ces variables sur cinq ans.
Difficile de redonner confiance, alors que ce texte inabouti multiplie les renvois à des décrets et ordonnances, à quelques jours du Salon de l'agriculture et à quelques semaines de l'élection présidentielle, et que l'article 40 de la Constitution nous interdit de l'amender en profondeur... (M. le ministre indique qu'il n'en peut mais.)
Nous ne pouvons voter un texte aussi flou. Si nous vous donnons les clés du camion, au moins nous vous fournissons le GPS ! C'est ce que la commission vous propose en faisant de ce texte une véritable loi d'orientation, en indiquant clairement les cibles de taux pluriannuels. Vous ne pouvez priver le Parlement de ce débat essentiel.
Notre position est claire : Omnibus, tout Omnibus, rien qu'Omnibus. Or, une fois n'est pas coutume, nous sommes en pleine sous-transposition ! Il faut inciter les cultures les moins assurées à entrer dans le système en garantissant un seuil d'intervention de l'État à 30 % pour les prairies et les vergers notamment.
Nous vous invitons à signer un contrat de confiance avec le monde agricole en adoptant un projet de loi lisible et ambitieux. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC ; M. Franck Menonville applaudit également.)
M. Patrice Joly, rapporteur pour avis de la commission des finances . - La commission des finances s'est saisie pour avis de ce projet de loi compte tenu de ses enjeux budgétaires.
Le changement climatique nous oblige à repenser l'indemnisation du risque climatique mais aussi nos pratiques agricoles, dans une logique de prévention et d'adaptation.
Quel sera le coût de cette réforme ? Le Gouvernement a annoncé un doublement des moyens alloués à la gestion des risques climatiques en agriculture de 300 à 600 millions d'euros dès 2023, sans détailler la ventilation de cette enveloppe.
La contribution du fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) aux subventions à l'assurance multirisque climatique (MRC) passera de 150 à 185 millions d'euros, tandis que le taux de la contribution additionnelle des agriculteurs au fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) double.
Toutefois, les dispositions fiscales ou budgétaires et les arbitrages financiers sont renvoyés au projet de loi de finances pour 2023 ; c'est un angle mort. Surtout, le taux de franchise, le taux de subvention par filière et le seuil d'intervention par l'État seront définis par voie réglementaire, privant les exploitants de visibilité. Nous avons donc précisé le texte sur ces points. (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; M. Vincent Segouin applaudit également.)
M. Laurent Duplomb, rapporteur. - Très bien !
M. Claude Nougein, rapporteur pour avis de la commission des finances . - (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP ; M. Patrice Joly, rapporteur pour avis, applaudit également.) Je me suis intéressé aux articles 7 et 10 du projet de loi, qui relèvent de notre commission des finances.
L'article 7 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur le groupement d'assureurs. Si le principe d'une plus grande mutualisation est pertinent, l'article est bien trop imprécis et la méthode contestable. L'habilitation est très large, l'architecture du groupement n'est pas arrêtée et le Parlement privé d'un débat sur un sujet majeur.
Quel degré de concurrence entre les assureurs ? Comment rendre le marché attractif pour étoffer l'offre ? Je m'étonne que le Gouvernement ne propose pas un texte plus abouti, compte tenu des travaux préalables au dépôt du projet de loi.
Nous défendrons plusieurs amendements visant à resserrer le champ de l'habilitation. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Patrice Joly, rapporteur pour avis, applaudit également.)
Demande de priorité
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. - Pour la clarté du débat, la commission des affaires économiques demande, en vertu de l'article 44 du Règlement, l'examen en priorité de son amendement n 103, qui porte sur les taux, afin qu'il soit examiné avant l'article 2.
M. Julien Denormandie, ministre. - Avis favorable.
Mme la présidente. - La priorité est ordonnée.
M. Franck Menonville . - (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP) La réforme de l'assurance récolte est très attendue, compte tenu des effets du changement climatique, qui fragilisent les revenus des agriculteurs. Entre 2016 et 2019, les dégâts s'élèvent à près de 2 milliards d'euros. L'épisode de gel du printemps 2021 a démontré les failles d'un système de gestion des risques à bout de souffle, qui manque de visibilité et d'attractivité.
À ce jour, nous disposons de trois outils : l'assurance MRC pour les cultures assurables ; l'assurance monorisque, contre la grêle et la tempête, voire le gel ; enfin, l'indemnisation des calamités agricoles, pour les cultures jugées non assurables.
Ces outils ne sont plus adaptés. L'assurance MRC reste trop peu souscrite ; seules 18 % des surfaces d'exploitations sont couvertes. On constate aussi de grandes disparités entre les productions. Hors prairies, 96 % des surfaces agricoles sont exclues du bénéfice du régime des calamités agricoles.
Le Sénat est mobilisé sur ce sujet de longue date, avec deux propositions de loi, une proposition de résolution, une mission d'information et un groupe de travail, présidé par Laurent Duplomb.
Le projet de loi vise à généraliser la couverture MRC en créant une complémentarité des différents dispositifs, via un système à trois étages, afin de pérenniser l'offre assurantielle et de mettre en place un pool d'assureurs pour mutualiser les risques.
Ce dispositif, clef de voûte de la réforme, doit aboutir à une offre solide, pérenne, universelle. Grâce au partage de l'information, les assureurs pourront proposer des offres plus adaptées, couvrant davantage de cultures et de risques. D'où la nécessité de rendre obligatoire l'adhésion au pool.
Le succès du dispositif dépendra aussi de l'attractivité des offres assurantielles et de la pérennisation du soutien européen. M. le rapporteur a raison : nous devons exploiter au maximum le règlement Omnibus.
L'État devra garantir dans le temps son niveau d'aide, qui doit doubler pour atteindre 600 millions d'euros.
Enfin, monsieur le ministre, je salue votre engagement dans ce dossier : il y va de l'avenir de notre agriculture, de sa résilience et de notre souveraineté alimentaire. Mais la gestion des risques repose également sur la constitution de stocks, l'épargne de précaution, de meilleurs outils de gestion de l'eau, sans oublier les évolutions techniques et technologiques. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains)
M. Fabien Gay . - Démarrage de végétation toujours plus précoce, gels destructeurs, grêle, canicules, manque de précipitations, rapports successifs du GIEC, toujours plus alarmants : les aléas d'hier sont devenus des risques récurrents. Il faut adapter nos outils : cette unique question devrait guider nos choix en matière de prévention et de gestion des risques agricoles, mais d'autres préoccupations priment : la concurrence, le marché, le profit.
La profession agricole bénéficiait des garanties minimales publiques, mais on a progressivement affaibli le fonds national de garantie des calamités agricoles, créé en 1964. On siphonne un fonds public pour développer l'assurance privée, alors même qu'elle est inefficace et inadaptée aux enjeux de notre siècle, et ne survit que grâce aux subventions ! Seules 20 % des surfaces agricoles sont couvertes par un contrat MRC, et seulement 2,5 % pour l'arboriculture et les prairies. Presque aucune structure familiale n'est couverte et ces contrats ne permettent pas de couvrir des pertes significatives. Ils ne sont pas accessibles pour des fermes familiales à faibles revenus.
Or c'est cette même direction que prend ce projet de loi, en prélevant sur le budget de la PAC pour généraliser les assurances privées.
Ce projet prétendument universel laissera nombre d'agriculteurs sans couverture. Il pénalise ceux qui n'auront pas souscrit d'assurance risque, qui seront moitié moins indemnisés. Vous excluez des productions essentielles, comme le maraîchage diversifié ou l'apiculture, pourtant en première ligne face au changement climatique, a rappelé la Confédération paysanne.
La commission des affaires économiques a même prévu à l'article 3 ter une minoration de l'aide à l'installation pour les candidats non assurés. Au lieu d'imposer des restrictions, nous devrions encourager l'accès aux aides à l'installation !
Enfin, ce texte acte un peu plus le retrait de l'État en laissant une place centrale aux assureurs dans la gouvernance.
Nous prônons pour notre part un nouveau régime ambitieux, public, solidaire et mutualisé, couvrant de manière universelle tous les agriculteurs, toutes les agricultures, financé notamment par un prélèvement sur les revenus financiers des grands groupes agroalimentaires, de la distribution, de l'industrie phytosanitaire, de la banque et de l'assurance.
La gestion de ce régime serait confiée majoritairement aux représentants de la profession agricole, pour assurer la meilleure couverture des pertes et jouer un vrai rôle de prévention et d'adaptation.
Malgré les avancées apportées en commission, comme la possibilité de contester l'évaluation des pertes ou de plafonner le montant des primes, nous ne voterons pas ce texte, sauf si nos amendements sont adoptés. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE)
M. Daniel Gremillet . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Pierre Louault applaudit également.) Cet instant est presque solennel ; nous sommes en train de rebâtir l'édifice construit en 1964. Nous avons le devoir d'être au rendez-vous, non seulement des agriculteurs, mais de la souveraineté alimentaire. (M. Gérard Longuet opine.) Quels que soient les gouvernements, pendant 58 ans, ils ont été au rendez-vous, aux côtés des paysans.
En 1964, on disait déjà à l'agriculteur qu'il devait alimenter le fonds de gestion des calamités agricoles pour bénéficier du soutien de l'État. C'est un point fort. La responsabilité de ce que l'agriculteur peut assurer, quel que soit le type de production, va de pair avec celle des assureurs, de l'État et de l'Union européenne.
Monsieur le ministre, nous restons toutefois un peu frustrés. Cette initiative était certes nécessaire ; mais nous travaillons à la hâte et l'article 40 interdit un travail parlementaire approfondi. (M. le ministre s'en défend.)
Ce rendez-vous ne reviendra pas de sitôt, or nous manquons de certitudes. (M. le rapporteur le confirme.)
Monsieur le rapporteur, encore merci du travail que vous avez accompli. Pour les deux premiers étages de ce système - agriculteur et part assurantielle -, il y aura consensus ; mais la sécurité financière doit être inscrite noir sur blanc. C'est une responsabilité dans le temps, pour notre souveraineté alimentaire.
Les jeunes agriculteurs sont un enjeu à part entière. En 2015 et en 2017, j'avais déjà proposé un dispositif en leur faveur, auquel ils étaient très favorables. Il faut les aider à s'engager dans l'activité agricole.
Enfin, j'espère que tout se passera bien en 2022...
Mme Sophie Primas, présidente de la commission. - Climatiquement ! (Sourires)
M. Daniel Gremillet. - Certaines compagnies d'assurances ont augmenté leurs primes de 225 %. Les agriculteurs ne peuvent pas suivre : voilà pourquoi il faut agir.
Nous soutiendrons sans faille le travail de notre rapporteur, pour la souveraineté alimentaire de notre pays ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC.)