Accords multilatéraux concernant l'échange automatique de renseignements (Procédure accélérée)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs au cadre de déclaration applicable aux cryptoactifs, et l'approbation de l'addendum à l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers.
La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.
Discussion générale
Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger . - La France est un pays pionnier de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Nous avons été parmi les premiers à mettre en place la norme commune de déclaration (NCD) adoptée en 2014 dans le cadre de l'OCDE, pour l'échange d'informations sur les comptes financiers en matière fiscale. Complété par un accord multilatéral entre autorités compétentes (Amac NCD), il constitue la base juridique pour l'échange automatique de renseignements entre les plus de 120 États et territoires qui y sont parties. Dans l'Union européenne, une directive sur la coopération administrative a été adoptée en 2011 et enrichie à huit reprises. Tout ce travail a mis un point final au secret bancaire, qui avait valeur constitutionnelle dans certains pays.
Toutefois, la fraude et l'évasion ont évolué et font désormais appel aux cryptomonnaies et à la blockchain. Ces nouveaux risques nous imposent d'élaborer de nouveaux mécanismes afin d'éviter de perdre le terrain gagné.
Les cryptoactifs ont connu un essor très rapide. Leur marché avoisinait 1 100 milliards de dollars fin 2023, contre 18 milliards en 2017. Or, leur détention et leur transfert peuvent se faire en dehors des acteurs bancaires traditionnels, ce qui réduit la visibilité des échanges pour les administrations fiscales du monde entier et entraîne un risque inédit de fraude et d'évasion fiscales.
À la suite de l'impulsion donnée par le G20 en 2021 afin de faire évoluer le cadre international de coopération, des travaux ont été conduits au sein de l'OCDE permettant l'élaboration des textes qui nous occupent aujourd'hui : un accord multilatéral sur l'échange de renseignements spécifiques sur les cryptoactifs et un addendum à l'accord de 2014 mettant en oeuvre la NCD.
L'Amac permet l'échange d'informations obtenues des prestataires de services de cryptoactifs collectées à partir de 2026. L'addendum inclut dans la NCD différentes monnaies numériques ainsi que des investissements directs dans les cryptoactifs, afin de refléter la réalité du marché.
Ces deux accords ont été signés par la France le 26 novembre 2024. L'intégralité des centres de cryptoactifs est couverte par cet accord déjà ratifié par 56 États et territoires. L'addendum compte 83 signataires.
Ce nouveau cadre juridique a été repris par l'Union européenne et transposé en France dans la loi de finances initiale pour 2025.
L'approbation de ces accords permettra l'échange automatique des informations collectées avec nos partenaires. Les services de la DGFiP pourront ainsi vérifier l'exactitude des déclarations fiscales, afin de mieux lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
M. Emmanuel Capus, rapporteur de la commission des finances . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Les deux accords dont nous sommes saisis ont été signés par la France le 26 novembre 2024 à Assomption. Ils poursuivent un objectif commun de renforcement de la coopération fiscale internationale et de lutte contre la fraude fiscale. Le premier accord organise l'échange automatique de renseignements relatifs aux cryptoactifs. Le second adapte les échanges existants sur les comptes financiers aux normes internationales.
Des efforts sont fournis depuis une dizaine d'années pour renforcer la transparence fiscale internationale. Une étape a été franchie en 2014 avec l'adoption de la NCD, complétée la même année par l'Amac NCD. Ce dispositif a toutefois montré ses limites avec le développement des cryptoactifs, détenus et transférés sans l'intermédiaire des acteurs financiers habituels, ce qui réduit la visibilité des administrations fiscales.
Le G20 a demandé en 2021 à l'OCDE d'adapter les normes fiscales à ces cryptoactifs. Ainsi, en 2023, le cadre de déclaration des cryptoactifs (CDC) a réformé les règles.
La norme applicable aux comptes financiers a également été réformée. La directive DAC 8 d'octobre 2023 a repris ces avancées, puis la loi de finances pour 2025. Notre droit fiscal comprend déjà ces nouvelles obligations.
Ces deux accords ont pour but de faciliter les échanges avec les juridictions partenaires.
Le premier accord concerne les renseignements relatifs aux cryptoactifs. L'administration fiscale française doit recevoir automatiquement, annuellement, les renseignements concernant les ressortissants français établis à l'étranger, notamment leur identité, leur résidence fiscale, le nombre et la valeur des transactions.
La mise en oeuvre internationale du dispositif progresse, mais demeure incomplète. Quelque 56 États et territoires ont signé ce texte, mais pas les États-Unis. Les premiers échanges sont prévus à partir de 2027.
L'approbation de cet accord constitue une avancée dans la lutte contre la fraude fiscale, en améliorant la détection des dissimulations. L'administration fiscale pourra rapprocher les informations reçues des déclarations fiscales pour détecter d'éventuelles omissions.
Le deuxième accord est d'une portée plus limitée : il actualise l'accord de 2014 sur les comptes financiers pour tenir compte de la révision de la NCD en 2023. Celle-ci a élargi le champ des produits financiers couverts.
Il prévoit la transmission d'informations supplémentaires, notamment sur la résidence fiscale, la nature des comptes et le nombre de cotitulaires. Les administrations fiscales pourront ainsi mieux cibler leurs contrôles.
En 2025, la France a reçu des renseignements de la part de 109 partenaires portant sur plus de 11,6 millions de comptes financiers, pour 456 milliards d'euros. Ces chiffres montrent la montée en puissance du dispositif que l'addendum renforcera.
La commission des finances considère qu'il s'agit d'évolutions bienvenues et vous propose d'adopter ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
M. Joshua Hochart . - (Applaudissements sur les travées du groupe UNT) Selon la Cour des comptes, entre 3 et 9 % des Français détiennent des cryptoactifs. Face à cet essor, notre système fiscal doit s'adapter, car le contrôle bancaire international est essentiel pour lutter contre le blanchiment d'argent et le terrorisme.
Le groupe UNT partage l'objectif de renforcement de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, mais reste vigilant sur les moyens à mettre en oeuvre, notamment sur la protection des données échangées, afin de ne pas dériver vers un mécanisme de contrôle de masse dans la perspective de l'euro numérique.
Notre administration fiscale doit aussi être réactive, car disposer d'informations est une chose, les exploiter rapidement en est une autre... Lutter contre la fraude fiscale, c'est bien ; le faire rapidement et en toute sécurité, c'est mieux.
Le groupe UNT votera pour ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe UNT)
Mme Sophie Briante Guillemont . - (M. Grégory Blanc applaudit.) Le marché des cryptoactifs, conçus pour s'affranchir du contrôle étatique et du pouvoir régalien de battre monnaie, est un défi pour notre coopération fiscale internationale fondée sur les échanges d'informations. Dès la fin des années 1980 sont apparues les premières monnaies électroniques, pour garantir l'anonymat des transactions. Quarante ans plus tard, la blockchain a permis le développement d'un écosystème financier décentralisé de quelque 2,8 trillions d'euros.
Dans ce nouveau monde numérique, aucune administration ne sait quelles transactions sont menées ni où sont les avoirs. Ce circuit financier parallèle favorise le blanchiment d'activités criminelles, le financement du terrorisme, le contournement des sanctions économiques, la fraude et l'évasion fiscales.
D'où la signature, en novembre 2024, par la France, de deux accords que nous nous sommes engagés à mettre en oeuvre dès 2027.
Considérant que la finance doit rester un espace régulé par la puissance publique, le RDSE votera ce projet de loi. (MM. Grégory Blanc, Marc Laménie et Emmanuel Capus applaudissent.)
Mme Nathalie Goulet . - (Applaudissements sur les travées du groupe UCI) La capitalisation boursière des cryptoactifs représente 2,4 billions de dollars. Pas moins de 12 % des Français en ont un portefeuille. Selon Interpol et Europol, tous les dossiers de criminalité organisée impliquent des cryptoactifs.
La notion de cryptoactif fait souvent naître le soupçon ; pourtant, les cryptoactifs, traçables grâce à la blockchain, ne sont pas illégaux en soi.
Le groupe UCI votera le projet de loi, avec toutefois quelques points de vigilance : il manque une estimation du rendement fiscal attendu ; la couverture est incomplète, la Chine et les États-Unis n'ayant pas signé ces accords, alors que leurs volumes de transactions sont phénoménaux.
Je me réjouis à l'inverse que les Émirats arabes unis les aient signés (M. Grégory Blanc renchérit) et salue l'action du Gouvernement en matière de coopération avec les Émirats pour lutter contre la criminalité organisée. Il peut être délicat de rester un hub de cryptoactifs quand on lutte contre la criminalité organisée...
Gare enfin à la sécurité de nos données, avec France Passoire ! (Sourires) On déplore des fuites de données tous les jours, même à la DGFiP. D'où des cryptorapts à l'encontre de détenteurs de portefeuilles de cryptomonnaies ! Collecter des données, c'est très bien, mais il faut aussi les protéger !
M. Damien Michallet. - Très bien !
Mme Nathalie Goulet. - Dernière chose : la formation des agents des ministères est insuffisante pour maîtriser le sujet des cryptoactifs, pourtant particulièrement important. (Mme Sylvie Vermeillet applaudit.)
M. Alexandre Ouizille . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Il est heureux que le Sénat se saisisse du sujet des cryptoactifs, cette quasi-monnaie privée dont raffolent les libertariens et trumpistes du monde entier.
Ce projet de loi, bienvenu, (Mme Eléonore Caroit remercie l'orateur) vient combler une béance, alors que les cryptoactifs sont le terrain de jeu du crime organisé, de la fraude et de l'évasion fiscales.
Première inquiétude : la sécurité des données, dans un contexte de fuites de données à Bercy. Car les détenteurs de cryptoactifs - qui sont des titres au porteur - peuvent être la cible de criminels.
Deuxième inquiétude : l'absence des États-Unis à l'accord, alors que 66 % des cryptoactifs sont assis sur le dollar.
Les cryptoactifs se démocratisent, mais sans bénéficier d'aucune garantie publique : quand vous perdez vos cryptoactifs, vous perdez tout ! Sachons mettre en garde les petits porteurs. Souvenez-vous : la faillite de FTX a affecté plus d'un million d'utilisateurs...
Le coût est aussi écologique : pour faire fonctionner les seuls bitcoins, il faut un tiers de l'énergie produite en France pendant un an ! Je tiens donc à mettre en cause l'utilité des cryptoactifs. (Mme Paulette Matray applaudit.)
M. Pascal Savoldelli . - Avril 2009, Londres : quelques mois après la crise financière, le G20 proclamait que l'heure du secret bancaire était révolue. Voeu pieux ? Pour l'année 2024 : 171 millions de comptes ont été échangés entre administrations fiscales et l'évasion offshore a été divisée par trois. Conclusion : quand les États le décident, la transparence fonctionne. Mais jusqu'où est-on prêt à aller ?
Avec ces accords, les plateformes de cryptoactifs devront déclarer leurs clients, les achats, ventes, transferts... Mais qui gouverne la monnaie ?
De Buenos Aires à Washington, en passant par Bruxelles, les néolibéraux veulent retirer aux États le monopole de la monnaie au profit de la concurrence privée. Avec le pseudonymat, l'auteur est effacé derrière la transaction et les actifs mis hors d'atteinte du juge et du fisc. Des millions d'euros traversent la planète en quelques secondes, sans intermédiaire ni frontière.
À Buenos Aires, le président Milei voulait dynamiter la banque centrale. Il a créé un nouveau jeton, le Libra, qui s'est finalement effondré en quelques heures.
À Washington, c'est une affaire de famille. Trump a déclaré plus de 1,4 milliard de dollars de revenus tirés en 2025 de son jeton et de l'entreprise fondée avec ses fils... On ne s'étonnera donc pas de l'absence des États-Unis à l'accord.
La dérégulation absolue ne profite qu'aux ultrariches.
Alors, que faire ? Une régulation a minima ? Ce serait insuffisant sur le plan de la transparence : l'information arrive jusqu'à vingt mois plus tard...
Nous proposons une autre voie : la maîtrise des institutions monétaires par les peuples, car il y a urgence démocratique. Aucun actif financier ne doit rester hors d'atteinte. La création monétaire doit servir l'emploi, la transition écologique et les services publics. Il faut renforcer la coopération entre les nations, alors que les ultrariches ont déjà fait sécession. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K)
M. Marc Laménie . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) La décentralisation et l'anonymat qui caractérisent les échanges de cryptoactifs - 90 milliards d'euros par jour - favorisent leur utilisation illicite : financement du terrorisme djihadiste dans les années 2010, blanchiment de l'argent de la drogue... En 2019, de premières mesures de coopération internationale ont permis d'enrayer le phénomène. La Russie les utilise comme valeur refuge pour contrer les effets des sanctions européennes et américaines.
L'objet du projet de loi est d'éviter l'utilisation des cryptoactifs comme vecteur d'évasion fiscale, ainsi que nous l'a expliqué notre rapporteur. (M. Emmanuel Capus renchérit.) Car la fraude fiscale est particulièrement insupportable. Je tiens à cet égard à saluer les agents de notre administration fiscale, qui protègent les Français. Le groupe Les Indépendants votera ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
Mme Christine Lavarde . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le groupe Les Républicains votera ce projet de loi excellemment rapporté par notre expert. (M. Emmanuel Capus apprécie.)
D'apparence technique, ce texte a une dimension politique, puisqu'il s'agit de notre capacité à faire respecter l'impôt.
Des obligations déclaratives existent déjà dans notre droit, notamment à l'article 54 du projet de loi de finances pour 2025. Avec le nouvel accord, l'administration française pourra recevoir les informations concernant nos résidents fiscaux à l'étranger, et rapprocher ces informations des déclarations fiscales. Mais restons lucides : la couverture internationale demeure incomplète.
En 2025, la France a reçu des renseignements sur 11,6 millions de comptes financiers en provenance de 109 juridictions partenaires, pour un solde cumulé de 456 milliards d'euros. L'avenant permettra d'avoir davantage d'informations sur les résidences fiscales et la nature des comptes, pour un meilleur ciblage des contrôles.
La coopération internationale est désormais un outil essentiel de lutte contre la fraude fiscale, comme l'illustrent les travaux de Jean-François Husson sur les montages CumCum : la complexité des opérations ne saurait justifier que certains contribuables échappent à l'impôt.
L'échange automatique de renseignements est un levier indispensable, non une fin en soi : il faudra veiller à la qualité des informations transmises et à leur exploitation par nos services fiscaux. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur plusieurs travées du groupe INDEP)
Mme Marie-Ange Rousselot . - Peut-on laisser une part grandissante de la richesse échapper à l'impôt ?
Depuis 2014, des échanges automatiques de données existent : en 2024, 120 États ont échangé des informations portant sur 171 millions de comptes, pour un volume de 13 000 milliards d'euros.
Toutefois, un nouvel angle mort est apparu : les cryptoactifs, qui représentaient 1 100 milliards de dollars fin 2023. Entre 1,5 et 5 millions de Français en détiendraient. L'administration fiscale devait réagir.
En commission, certains ont salué la naissance d'une nouvelle monnaie, quand d'autres ont alerté sur son empreinte écologique. Autre réserve : les États-Unis n'ont pas signé l'accord ; mais plus il y aura de signataires, plus cela sera coûteux pour les absents. Enfin, certains redoutent que les paradis fiscaux ne jouent pas le jeu.
Ce texte ne crée pas de nouvelles obligations pour nos concitoyens. Il nous permettra d'échanger avec des pays tiers dès 2027, dans le respect du RGPD. Le RDPI le votera, pour défendre la justice fiscale, protéger nos recettes publiques et affirmer que la coopération internationale reste notre meilleur levier.
M. Grégory Blanc . - En 2017, le marché mondial des cryptoactifs pesait 18 milliards de dollars, contre 4 300 milliards de dollars il y a un peu plus d'un an et 2 700 milliards d'euros hier.
Pendant ce temps, nous avançons à l'aveugle, sans en connaître ni les détenteurs ni les mouvements. Nous voterons ce projet de loi qui comble les trous dans la raquette.
Quelle capacité de contrôle ? On ne régule correctement que ce qu'on voit. Un marché qui contourne les intermédiaires traditionnels est un angle mort pour les État et un risque - de liquidité, de fraude, de manipulation... - pour la stabilité financière. Pascal Savoldelli l'a bien souligné : notre souveraineté monétaire européenne est en jeu.
Et Nathalie Goulet le disait : si nous avons des yeux grâce à ces accords, il nous faut aussi des bras, pour exploiter ces données. En 2024, le contrôle portait déjà sur 171 millions de comptes. Mais qui à la DGFiP va croiser ces informations ? L'étude d'impact n'en dit mot. Or un dispositif sans moyens, ce n'est qu'un plan d'affichage.
Quelle efficacité réelle contre le blanchiment et l'évitement fiscal ? La commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance financière a identifié 38 milliards d'euros blanchis chaque année en France - la part des cryptoactifs au sein de cet ensemble a doublé, selon Tracfin.
La transparence fiscale n'est pas une affaire de techniciens, mais une question de justice : quand le salarié constate que son impôt est prélevé à la source pendant que les fortunes circulent sans contrôle, le consentement à l'impôt se fissure.
Le Gouvernement doit donner à la DGFiP les moyens d'exploiter ces données, étendre le dispositif et informer sur les résultats, avec des indicateurs dédiés dans les projets annuels de performance (PAP).
Ce que le Gouvernement ne peut mesurer, il ne peut le contrôler.
Discussion des articles
L'article 1er est adopté, de même que l'article 2.
Vote sur l'ensemble
M. Pascal Savoldelli . - En 2025, 154 milliards de dollars de flux illicites ont transité via des cryptoactifs.
Premier chantier : préserver le consentement à l'impôt, alors que le report d'imposition lié à la conversion de cryptoactifs en stablecoins est illimité. D'où l'amendement du député Nicolas Sansu, que nous défendrons ici.
Deuxième chantier : préserver notre souveraineté. Le premier détenteur de ces stablecoins possède 122 milliards de dollars de dette américaine, car Washington impose l'adossement de ces jetons aux bons du Trésor. L'Europe doit se poser la même question pour l'euro numérique : monnaie unique ou monnaie commune ? Pourquoi ne pas l'adosser à la dette européenne ?
Troisième chantier : garder le sens des proportions. Les cryptoactifs représentent 2 % de la monnaie mondiale. Près de 90 % de la monnaie naît du crédit bancaire : d'où notre plaidoyer pour un pôle public financier et un crédit sélectif.
Ces accords sont une étape - qui emporte notre vote favorable -, mais ils ne nous dispensent pas d'un débat sur la maîtrise démocratique de la monnaie.
La séance, suspendue à 16 h 00, reprend à 16 h 40.