Rapport sur la situation des finances publiques locales
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle le débat sur le rapport sur la situation des finances publiques locales remis en application de l'article 52 de la Lolf, à la demande de la commission des finances.
Mme Christine Lavarde, rapporteur général de la commission des finances . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Alors que la fin du second mandat du Président de la République approche, voici venue l'heure du bilan.
La politique menée depuis 2017 repose sur deux erreurs initiales.
Première erreur : en 2017, l'État a demandé aux collectivités de participer au redressement des comptes publics à hauteur de 13 milliards d'euros entre 2018 et 2022, en limitant la croissance de leurs dépenses à 1,2 %. Cela représentait 19 % de l'effort, alors que celles-ci n'étaient responsables que de 8 % de la dette publique.
Dans le PLF, vous répétez l'erreur, en leur demandant un effort de 7 milliards d'euros, soit 16 % de l'effort total de 43 milliards d'euros, alors qu'elles ne sont toujours responsables que de 8 % de la dette publique.
M. Jean-Raymond Hugonet. - Très bien !
Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Or les collectivités représentent 58 % de l'investissement public et portent 80 % des marchés publics. Contrairement à l'État, elles sont soumises à la règle d'or : elles ne peuvent emprunter que pour investir.
Ne confondons pas, comme on l'entend trop souvent, niveau des dépenses locales et responsabilité dans la dette. Entre septembre 2025 et septembre 2026, les dépenses des collectivités n'ont augmenté que de 0,2 %. Pourtant, elles ont subi, comme l'État, la hausse du prix de l'énergie, du coût des travaux, des taux d'intérêt, sans oublier l'augmentation de leurs cotisations à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).
Pas de fuite en avant, donc, contrairement à ce que certains laissent entendre. Au contraire, les collectivités examinent leurs dépenses, suppriment les doublons et améliorent l'efficacité de la dépense publique.
Seconde erreur : la suppression de la taxe d'habitation, au motif que celle-ci était inéquitable. Mais l'iniquité n'a pas disparu ! On a supprimé l'impôt, mais pas le défaut d'assiette. Et la révision des valeurs locatives a été repoussée à 2031, alors que celles-ci servent à déterminer les prélèvements de péréquation. Sébastien Michel a eu raison de dénoncer cette situation dans sa question d'actualité au Gouvernement. Malheureusement, il n'a pas reçu de réponse.
Cette suppression a eu des conséquences néfastes. Elle a rompu le lien entre l'habitant et le territoire. La commune devient un guichet. Depuis la suppression de la taxe d'habitation, l'arrivée de nouveaux habitants ne se traduit plus de la même manière dans les recettes des communes.
Elle a transformé les départements en véritable guichet, ces derniers n'ayant plus aucune capacité de lever l'impôt. Leurs recettes reposent sur des fractions de TVA. Mais ils n'en fixent ni le taux ni les règles d'évolution !
Les départements subissent aussi un effet ciseaux : la baisse des droits de mutation se conjugue à une hausse des dépenses sociales. RSA, APA ou PCH relèvent de règles nationales : on demande donc aux départements d'être responsables de dépenses qu'ils ne décident pas et des recettes qu'ils ne maîtrisent plus.
À la suppression de la taxe d'habitation s'est ajoutée celle de la CVAE en tant qu'impôt local, ce qui a porté atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
Pour s'administrer librement, les collectivités territoriales ont besoin de ressources suffisantes. Or l'État n'a de cesse de supprimer les impôts locaux pour les remplacer par des fractions d'impôts nationaux.
Dans ce contexte de défiance, l'effort prévu par le PLF pour 2027 est excessif : il aurait dû s'élever entre 2 et 2,5 milliards d'euros.
Deux mesures concentrent l'essentiel des difficultés.
D'abord, le FCTVA, qui accompagne les investissements des collectivités territoriales. En le réduisant, vous obérez des investissements utiles, qui soutiennent l'activité économique et préparent l'avenir des communes.
Ensuite, la contribution progressive des collectivités à l'effort budgétaire (CPEB) remplace très imparfaitement le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (Dilico). Autrefois, l'État demandait une avance de trésorerie pour l'aider à surmonter un choc conjoncturel. En 2027, il semble s'apercevoir que le problème est structurel. Résultat : l'avance de trésorerie devient une ponction déconnectée de la qualité de gestion ou des spécificités locales.
Au-delà, les efforts demandés aux collectivités reposent sur plus de 25 mesures de prélèvement. D'où la nécessité impérieuse d'une réforme profonde des finances locales.
L'an dernier, j'avais réclamé une plus grande lisibilité de la maquette budgétaire des collectivités ; je regrette de ne pas avoir été entendue.
Enfin, la vigilance s'impose sur les mesures présentées comme positives. Le fonds de soutien pour les communes et départements reste limité ; ses modalités sont peu claires.
Oui à l'effort des collectivités, mais un effort proportionné. Oui à la recherche d'économies, mais pas au prix de l'investissement local ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur plusieurs travées du groupe UCI ; M. Marc Laménie applaudit également.)
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation . - J'ai noté l'enthousiasme dans la description de l'exercice... Je ne ferai pas de rétrospective (M. Thomas Dossus s'exclame), pas plus que je ne chercherai à savoir à quel moment nous sommes allés dans le mur. Je rappelle simplement que la France n'a pas eu de budget à l'équilibre depuis cinquante-deux ans et que les dotations de l'État aux collectivités ont baissé en 2015.
M. Patrick Kanner. - Avec une inflation à 0 % !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Ce qui nous intéresse, c'est l'avenir...
Le Premier ministre considère que l'absence de budget mettrait le pays dans une situation particulièrement délicate. Nous vous proposons donc d'adopter un budget et d'éclairer l'avenir.
Faire des économies n'empêche pas d'être équitable.
Le Sénat est attaché à la libre administration des collectivités et à leur autonomie financière. L'État assumera la part la plus importante du redressement pour ramener le déficit à 5 % ; la sécurité sociale y contribuera également.
Nous ferons aussi appel aux collectivités territoriales - dont personne n'a dit qu'elles étaient irresponsables - , tout en rappelant que les transferts de l'État en leur faveur s'élèvent à 156 milliards d'euros. Or nous leur demandons un effort de 5,5 milliards d'euros, auquel s'ajoutent les cotisations à la CNRACL, qui ne sont pas une surprise.
Nous manquons de visibilité. Résultat : le PLF devient un exercice de rustines. Les collectivités territoriales découvrent les dispositions au dernier moment, alors qu'il nous faudrait avant tout de la stabilité. J'ai toujours plaidé pour une stabilité des dotations aux collectivités sur trois ans, mais ce n'est hélas pas le temps dont je dispose dans mes fonctions actuelles.
Trois parlementaires - dont Sylvie Vermeillet - ont été missionnés pour analyser le budget 2026 des collectivités et formuler des propositions de réforme des finances locales. Leur rapport sera rendu prochainement. Je salue ce travail courageux, responsable et transpartisan.
Le temps est compté pour adopter un budget pour 2027. Il faut procéder à l'exercice, sans obérer l'avenir, en attendant une grande réforme.
Le projet de budget assume l'effort demandé aux collectivités territoriales.
Alors qu'en 2026, une catégorie de collectivités avait été totalement exemptée, nous cherchons à répartir l'effort le plus justement possible.
Les recettes des collectivités devraient progresser de 5 milliards d'euros en 2027, soit au niveau de l'inflation.
En 2026, leurs recettes de fonctionnement ont augmenté de 2,7 %, comme l'épargne brute - je les en félicite.
Certes, les départements ont peu de marges de manoeuvre. Les mesures du PLF montrent que nous tirons les leçons du Dilico, qui ne figurait pas dans la copie initiale du Gouvernement. Nous lui substituons une contribution progressive, ce qui permet de préserver 20 000 collectivités du bloc communal et toutes celles des outre-mer.
L'effort variera selon les strates. Les départements, qui représentent 31 % des recettes, ne supporteront que 18 % de la CPEB, et 40 % d'entre eux seront exonérés. C'est la reconnaissance du poids de leurs dépenses sociales.
Nous avons retenu une approche différente pour les régions : nous les exonérons de CPEB et préservons la dynamique de leurs recettes de TVA.
Nous voulons aussi préserver l'avenir. Le FCTVA a augmenté de 2 milliards d'euros en six ans. Nous conservons toutes les dépenses éligibles. Nous maintenons au taux actuel les dépenses vertes - bâtiments scolaires, voirie - et abaissons de 5 % le taux pour les autres dépenses.
Nous préservons 1 milliard d'euros pour la DETR, nous augmentons la DSIL de 200 millions et prévoyons 1 milliard pour le fonds vert.
Nous confortons la DGF et renforçons la péréquation.
Nous corrélons dépenses et recettes en attribuant une part de CSG aux départements - une nouveauté.
Nous créons une dotation ressources durables de plus de 50 millions d'euros pour reconnaître le rôle des territoires dans l'adaptation au changement climatique. Celle-ci bénéficiera à plus de 9 000 communes.
Mme la présidente. - Il faut conclure.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je m'efforce d'y penser...
M. Jean-François Husson. - C'est comme dans la chanson : j'y pense et puis j'oublie !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Mais pas de bon projet sans ingénierie. Nous préservons tous les programmes, comme Villages d'avenir, Petites villes de demain, Action coeur de ville et Territoires d'industrie. Nous concrétiserons l'engagement d'ouvrir 3 000 maisons France Services.
M. Jean-Baptiste Lemoyne . - À la lecture du rapport, je regrette des formulations trompeuses. Le parti pris est inquiétant.
Le rapport évoque la progression dynamique des recettes et des dépenses locales : on commence à pointer du doigt les collectivités. Ailleurs, il attribue la dynamique des charges de fonctionnement aux dépenses de personnel : on les pointe encore du doigt. Il souligne enfin la progression notable de leurs ressources.
Pour ma part, je constate que les dépenses des collectivités représentent environ 20 % de la dépense publique, et 11 % du PIB, contre 9 % en 1983. C'est peu, surtout si l'on prend en compte les trois actes de décentralisation qui ont eu lieu depuis. En outre, elles assument plus de la moitié de l'investissement public local. Elles sont donc particulièrement vertueuses.
Tout ne va pas bien au niveau de leurs ressources, puisqu'elles n'en maîtrisent que 20 %. Nous sommes loin de l'autonomie fiscale ! L'article 72-2 de la Constitution n'est finalement qu'une coquille vide.
Les collectivités territoriales veulent de la liberté : liberté de lever l'impôt, de décider de son affectation.... À quand le retour de la confiance entre l'État et les collectivités ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je défends avec conviction ce budget. L'effort global d'économies - État, sécurité sociale et collectivités - s'élève à 54 milliards d'euros. Nous demandons 5,5 milliards à ces dernières, soit 10 % de l'effort global.
Nous maintenons la DGF, la DSIL, le fonds vert... Nous préservons les investissements.
L'autonomie fiscale, voilà un débat de fond. Je suis favorable au levier fiscal, évidemment. Je suis également favorable à une stabilité des dotations de l'État aux collectivités pour trois ans. Mais nous avons d'abord besoin d'un budget : il n'est pas temps d'entreprendre une réforme fiscale.
M. Thomas Dossus . - (Applaudissements sur les travées du GEST) Vous ne voulez pas que l'on regarde dans le rétroviseur, parce que l'on y verrait le champ de ruine de la fiscalité locale après deux mandats d'Emmanuel Macron. Des pans entiers de fiscalité locale ont disparu. Les compensations sont hasardeuses. La confiance des élus dans l'État est toute relative...
Or ces réformes ont eu un coût considérable pour l'État, de l'ordre de 35 milliards d'euros par an selon la Cour des comptes. Le pouvoir d'achat des Français en a-t-il bénéficié ? Apparemment pas, puisqu'ils manifestent tous les week-ends.
Pour les communes, c'est la double peine : elles ont perdu leurs leviers fiscaux et on leur demande des efforts pour compenser cette politique de Gribouille ! Comment vont-elles pouvoir investir ? Que faire pour retrouver de la prévisibilité et renouer une forme de confiance avec l'État ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Permettez-moi de vous rappeler, avec respect et gentillesse, que la suppression de la taxe d'habitation était inscrite dans le programme du Président, élu par les Français.
Oui, nous manquons d'un dialogue plus régulier avec les associations d'élus et les parlementaires : il faudrait se voir plus souvent et pas seulement au moment du budget.
Je le redis : la situation que nous connaissons est celle de toute la nation... Quand le bouclier énergétique a été mis en place pour les collectivités, personne ne nous a dit que nous allions grever les finances de l'État. Et pensez aux 50 millions d'euros prévus pour la Gironde, le Var et les Landes après les incendies : c'est aussi de l'endettement...
Mme Carine Leroy . - Il est temps de faire le bilan de ces dix années de pouvoir. Avec le macronisme qui promettait la fin de l'ancien monde, certains espéraient le lancement de la réforme territoriale tant attendue.
Le résultat est à l'opposé des engagements : aucune réforme structurelle, les régions et métropoles toujours aussi favorisées, des prélèvements sur les ménages au plus haut et, pour les communes et les départements, un soutien au plus bas. Tout craque !
Les maires doivent investir pour pallier l'effondrement de l'État qui, grâce aux départements qui font guichet, camoufle la mauvaise gestion de ses comptes.
Avec ce PLF, un nouveau cap est franchi : 2,5 milliards d'euros de ponction sèche sur les collectivités - 1,9 million d'euros pour Fréjus. Même la Grèce n'est pas allée jusque-là. Et le FCTVA est remis en cause. Votre irresponsabilité sacrifie l'avenir. Nous avons perdu dix ans !
Comment comptez-vous obtenir l'assentiment du Sénat pour des économies si injustes et aveugles ? (Applaudissements sur les travées du groupe UNT)
Mme Françoise Gatel, ministre. - Dois-je vous rappeler que le Président de la République a été élu par les Français ?
Et que faire d'ici au 31 décembre ? N'hésitez pas à nous faire part de vos propositions ! Vous voulez, je crois, supprimer les intercommunalités... Or sans elles, quel avenir pour les petites communes ?
Dans les 67 départements dans lesquels je me suis rendue, j'ai visité des maisons France Services : elles accueillent chaque mois un million de personnes, avec un taux de satisfaction de 95 %. Et sachez que les recettes des collectivités ont augmenté de 56 milliards d'euros entre 2017 et 2024.
M. Dany Wattebled . - En 2025, la situation financière des collectivités territoriales s'est améliorée, avec des chiffres encourageants, malgré des disparités.
Cela nous invite à nous interroger sur la nature des dépenses locales, car certaines sont librement décidées, quand d'autres sont imposées par la loi.
Avec la hausse de la cotisation à la CNRACL, vous alourdissez les charges des collectivités ; avec la baisse du taux du FCTVA de 5 points, vous les empêchez d'agir. Certes, les collectivités doivent participer au redressement de nos finances publiques, mais cet effort doit être juste, proportionné et prévisible. Comment programmer des investissements sur plusieurs années, quand vos ressources sont remises en jeu chaque automne ?
Il est temps de remettre à plat les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales. Pourquoi pas une programmation pluriannuelle, afin de sortir d'une logique d'ajustement annuel ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Nous avons pris en compte la situation particulière des départements qui ne contribuent qu'à 18 %, au lieu de 31 %. Et les départements les plus en difficulté seront aidés, au cas par cas.
Concernant le FCTVA, sachez que le taux applicable à un grand nombre de dépenses - réseaux d'eau et d'assainissement, voirie - est inchangé.
La programmation pluriannuelle que vous appelez de vos voeux est déjà inscrite dans la loi de programmation des finances publiques de 2023. Oui, il faut de la stabilité, mais l'heure n'est pas propice.
M. Bernard Delcros . - Je me réjouis que, dans le PLF pour 2027, le Gouvernement ait sanctuarisé le bloc communal, suivant notre recommandation, avec Thierry Cozic et Nadine Bellurot.
Je salue aussi la création d'une nouvelle dotation aux communes rurales à faible densité, à côté de la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales (DSCAR). Quelque 17 000 communes bénéficieront de l'une ou l'autre.
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - C'est le legs Fournier !
M. Bernard Delcros. - Mais baisser de 30 % le taux FCTVA conduira à réduire l'investissement de 2 milliards d'euros, avec de moindres recettes pour l'État in fine : c'est contre-productif ! Nous proposerons de supprimer cette mesure.
L'article 10 du PLF réduit en outre les droits d'enregistrement sur les cessions de fonds de commerce aux salariés repreneurs. Cette bonne mesure va toutefois conduire à une perte sèche de 30 millions d'euros pour les communes et les départements, sans compensation. Soutiendrez-vous notre amendement de compensation intégrale ?
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - On l'espère !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je vous remercie de souligner quelques points positifs. C'est encourageant.
D'après nos évaluations, l'impact que vous craignez sur les investissements ne sera pas aussi fort.
Je sais que le FCTVA est sacré au Sénat, mais notre objectif, c'est un déficit à 5 % du PIB... Des amendements pourront être adoptés, mais toujours dans le respect de cet objectif. Parlons-en.
M. Jean-François Husson. - Vous aviez dit la même chose l'an dernier, et cela a fini à 5,4 !
M. Bernard Delcros. - Voyez la non-compensation de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) : l'État a dû corriger, avec un an de retard. Alors, corrigeons dès maintenant !
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Eh oui !
Mme Isabelle Briquet . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) De toutes les collectivités territoriales, les départements ont subi le choc le plus violent. Les dépenses sociales représentent 70 % de leurs dépenses de fonctionnement. Depuis 2005, le nombre d'allocataires a augmenté cinq fois plus vite que la population. D'ici à 2040, ces dépenses vont encore augmenter de 58 %.
Dans ce contexte, Départements de France chiffre l'impact du PLF pour 2027 pour les départements à 1,9 milliard d'euros - 4,7 millions pour la Haute-Vienne. Trente-quatre d'entre eux devraient passer sous le seuil d'alerte. Comment faire encore plus avec toujours moins ?
Le financement des Sdis - porté à 60 % par les départements - l'illustre bien. Le Gouvernement a annoncé 1 milliard d'euros sur cinq ans pour la sécurité civile, grâce au relèvement du taux de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances (TSCA). C'est ainsi que chaque année, 200 millions iront au budget de l'État pour financer les pactes capacitaires.
J'ai deux propositions. Pourquoi ne pas affecter ces recettes à la fraction de TSCA déjà perçue par les départements pour financer les Sdis ? Pourquoi ne pas créer une part « sécurité civile » dans la taxe de séjour ?
Les départements ne demandent pas de privilèges, simplement que « qui décide paye » et que l'État tienne parole.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Quand des compétences sont confiées aux collectivités, il faut leur donner les moyens de remplir leurs obligations. S'il s'agit de politiques que les collectivités choisissent de mener, c'est le levier fiscal qui doit les financer.
À la demande des trois départements volontaires, l'expérimentation sur la recentralisation du RSA a été prolongée. Le Premier ministre rencontrera les départements le 16 novembre prochain.
Le Gouvernement s'est engagé à augmenter les moyens de lutte contre les incendies des Sdis. Les 120 millions d'euros supplémentaires issus de la TSCA seront perçus par l'État pour financer de nouveaux moyens aériens mutualisés, ainsi que les pactes capacitaires conclus avec les départements.
M. Pierre Barros . - (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K) Savez-vous comment les élus locaux que je rencontre perçoivent l'État ? Comme une armoire de fibre optique ouverte et à l'abandon - c'est peu flatteur... Ils sont sous le choc de vos choix politiques et de votre incapacité à rebrancher correctement les fils. Plus grave encore, l'État fait supporter aux collectivités le coût de ses choix, avec l'approbation de la majorité sénatoriale.
En 2019, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) est devenue une variable d'ajustement ; en 2021, les communes ont perdu la taxe d'habitation ; en 2023, la CVAE a été quasiment supprimée ; en 2025, le fonds vert a été divisé par deux ; sans oublier l'augmentation de la cotisation à la CNRACL...
Pour s'en sortir, les élus doivent soit supprimer des services publics, soit alourdir la taxe foncière. Parfois les deux.
Alors que vous avez prôné la simplification pendant dix ans, au final, nous n'avons pas de pilotage, mais des acronymes à n'en plus finir. La solution n'est pas de supprimer 800 000 postes de fonctionnaires, mais de ranger l'atelier comme un bon menuisier, pour retrouver des marges.
Assumez-vous la recentralisation quoi qu'il en coûte ou rendrez-vous aux assemblées locales leur autonomie fiscale ? (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K)
Mme Françoise Gatel, ministre. - Vous ne pouvez pas dire que l'État a laissé les territoires à l'abandon. Nous avons financé 244 villes moyennes bénéficiant du programme Action coeur de ville, 1 642 Petites villes de demain, 3 130 Villages d'avenir, 2 865 maisons France Services, le déploiement du très haut débit et 183 Territoires d'industrie.
Mais sommes-nous capables de faire confiance aux territoires, considérant qu'ils feraient mieux que l'État ? Je ne pense pas que nous soyons prêts pour une grande réforme de décentralisation.
Cela dit, il est vrai que nous avons un problème de chaîne de commandement, quand six ou sept agences interviennent, donnant des avis parfois contradictoires. Le préfet de département doit avoir un pouvoir de coordination.
Une voix à droite. - Pourquoi ne pas l'avoir fait ?
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Parlons du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic), dont les modalités de calcul sont injustes.
M. Loïc Hervé. - Ce n'est pas faute de l'avoir dit !
Mme Vanina Paoli-Gagin. - Le potentiel financier intercommunal agrégé repose sur le revenu moyen par habitant. Or la richesse des ménages n'implique pas nécessairement celle de la commune - c'est le cas dans mon département viticole. S'y ajoute un coefficient logarithmique qui favorise les zones urbaines.
De nombreux travaux de l'Assemblée nationale et du Sénat ont mis en lumière cette difficulté. Le rapport Guené-Raynal proposait ainsi de tenir compte des charges de centralité.
Vos services travaillent-ils à de nouveaux critères de répartition, pour une péréquation plus juste ? Vous aviez vous-même parlé de racket, madame la ministre ! (MM. Marc Laménie et Loïc Hervé renchérissent.)
Mme Françoise Gatel, ministre. - Sans reprendre le même mot, je n'ai pas changé d'avis !
Le Fpic a été créé en 2012, alors que la carte intercommunale était loin d'être achevée, pour un montant de 1 milliard d'euros. Il y avait à l'époque un grand nombre de contribuables aisés. Mais la loi NOTRe a bouleversé cet équilibre, faisant disparaître de gros contributeurs. Certains ont ainsi vu leur contribution passer de 75 000 à 850 000 euros...
M. Loïc Hervé. - Et on fait quoi ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - La règle de 2012 n'est plus adaptée. La réforme du Fpic fait bien entendu partie de la réforme profonde des finances locales que j'appelle de mes voeux.
M. Loïc Hervé. - Eh bien, supprimons-le !
M. Stéphane Sautarel . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Pourquoi continuer à creuser le fossé entre l'État et les collectivités territoriales ? Pourquoi priver les maires, dernier rempart dans notre pays émietté, de leur pouvoir d'agir ?
Le recours ininterrompu à la dette et à la fiscalité nous conduit au bord de la cessation de paiements. Or seuls la sécurité sociale et l'État sont en cause, pas les collectivités locales ! Ces dernières peuvent prendre part à l'effort, mais de façon proportionnée, pas comme vous le proposez : calcul de l'augmentation prévisionnelle de leurs recettes pour 2027 erroné ; aucune concertation ; aucune réforme structurelle ; et cet éternel rabot, de 5 à 6 milliards d'euros...
Pourquoi priver les collectivités territoriales de leur pouvoir d'agir et casser le dernier levier de croissance ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je suis d'accord avec la première partie de votre propos : le dialogue entre Parlement, Gouvernement et associations d'élus doit beaucoup progresser.
Une réforme structurelle est nécessaire, mais je ne crois plus au Père Noël depuis un moment... Je ne pense pas qu'on l'entreprendra d'ici à l'élection présidentielle. En revanche, il serait intéressant que les candidats exposent leur conception du lien entre État et collectivités.
L'obsession du Gouvernement, c'est de donner un budget à la France, qui a une dette de 3 500 milliards d'euros. J'aimerais bien refaire le monde, mais je n'ai que le temps de dresser la table pour janvier.
La dette, c'est celle de la nation tout entière. Travaillons tous ensemble. Apparemment, tout le monde fera mieux après les élections. Reste que celui ou celle qui sera élu trouvera 3 500 milliards de dettes...
Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - 3 600 milliards.
M. Jean-François Husson. - Dont 1 250 supplémentaires depuis dix ans.
M. Stéphane Sautarel. - En dix ans, aucune réforme structurelle n'a été entreprise.
M. Jean-François Husson. - Exactement !
M. Stéphane Sautarel. - Pis, vos propositions sont contre-productives : ce n'est pas en contaminant les biens portants, qui le sont de moins en moins, qu'on soignera le malade. Vous allez casser la dernière dynamique de notre pays, c'est une faute.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Le Dilico n'est pas l'invention du Gouvernement, mais du Sénat. C'est un outil conjoncturel.
M. Jean-François Husson et Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - C'est ce que nous avons dit !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Nous sommes donc d'accord.
Le problème structurel ne date pas d'il y a dix ans : cela fait cinquante-deux ans que la France n'a pas eu un budget équilibré !
M. Jean-François Husson. - Ce n'est pas une raison pour continuer.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Justement, nous essayons de redresser les choses.
M. Jean-François Husson. - C'est mal parti pour 2026...
M. Stéphane Sautarel. - Le Sénat a rendu le Dilico, proposé par le Gouvernement, non confiscatoire.
La part des collectivités dans la dette publique est stable, à 8 %. De plus, quand il s'agit des collectivités, je parle non de déficit, mais de besoin de financement : la différence est de taille.
M. Jean-François Husson. - Exactement !
M. Stéphane Sautarel. - J'entends l'urgence, mais essayons de ne pas couper le dernier moteur qui fonctionne dans notre pays.
M. Daniel Fargeot . - À Bercy, on calcule ; dans les communes, on construit. À Bercy, on divise les moyens ; dans les communes, on rassemble les énergies. À Bercy, on multiplie les déficits ; dans les communes, on paie la facture.
M. Loïc Hervé. - Très bien !
M. Daniel Fargeot. - Professionnel de l'expertise comptable, je sais qu'une entreprise ne s'évalue pas à son seul compte de résultat, mais aussi à son bilan, ses actifs, sa capacité d'autofinancement et ses perspectives. À Bercy, hélas, les collectivités semblent n'être qu'un gisement d'économies, jamais un moteur de croissance.
Les collectivités représentent 20 % de la dépense publique, mais réalisent les deux tiers de l'investissement public. Les communes ont réduit leurs dettes de 0,6 % et le bloc communal a investi 10 % de plus que lors du mandat précédent.
Votre réponse ? Deux milliards d'euros en moins sur le FCTVA, 2,5 milliards d'euros de contributions en plus. Une école à rénover, pour Bercy, c'est une dépense ; pour le maire, ce sont des économies d'énergie, un patrimoine préservé, des marchés pour nos entreprises. À force de réduire les déficits sur le papier, vous creusez celui de notre prospérité !
Permettez-moi de vous conseiller un retour aux fondamentaux de la Constitution : libre administration, autonomie financière, République décentralisée. Tout y est ! Bercy a chiffré ce que les collectivités doivent rapporter à l'État. Avez-vous mesuré ce que leur affaiblissement risque de coûter à la France ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je transmettrai votre message aux locataires de Bercy ; pour ma part, j'habite sur un autre boulevard...
Le soutien de l'État à l'investissement local est maintenu. S'agissant d'investissements, n'oublions pas l'augmentation considérable du budget de la défense, qui profite à des entreprises installées sur nos territoires.
Nous avons une équation à résoudre : 3 600 milliards d'euros de dettes, un déficit à ramener à 5 %. En même temps, je ne doute pas du sens des responsabilités des élus qui plaident la cause des collectivités. Vous le savez, cette cause est aussi la mienne.
M. Simon Uzenat . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; M. Olivier Jacquin encourage vigoureusement l'orateur.) L'effort demandé aux collectivités est injuste : 5,5 milliards d'euros, c'est plus de 20 % de l'effort de 25 milliards.
Les recettes des régions ont augmenté entre 2019 et 2025 de 10 %, pour une inflation de 17 %. Les régions ont donc perdu du pouvoir d'agir.
Les investissements ont baissé de 8,6 % en 2025, avec des conséquences déjà mesurables sur l'économie comme sur les autres niveaux de collectivité.
Le décroisement ne peut pas être à sens unique. Vous engagez-vous à ne rien demander aux régions sur des compétences relevant de l'État ? Sur les instituts de formation en soins infirmiers (Ifsi), allez-vous revoir votre copie ? (Mme Annie Le Houerou renchérit.) Maintiendrez-vous les 100 millions d'euros de Feader, qui ont un effet levier de 300 millions dans les fermes françaises ?
Je ne reviens pas sur la communication déplorable du Gouvernement au sujet de la liste noire des lycées. Mais, au-delà des 4 milliards d'euros de prêts, vous engagez-vous à rendre ces travaux éligibles au taux non dégradé de FCTVA ? (Applaudissements sur les travées du groupe SER)
Mme Françoise Gatel, ministre. - De toute façon, les mesures qu'on propose ne conviendront jamais...
L'effort porte cette année sur toutes les catégories de collectivités. En ce qui concerne les régions, nous les exonérons de contribution progressive parce que nous décroisons les financements. C'est pourquoi nous n'écrêtons pas les recettes de TVA des régions. De manière générale, je suis favorable à une contractualisation de l'accompagnement des investissements, pour plus de sécurité.
S'agissant des Ifsi, nous finançons les places ouvertes.
La rénovation des lycées est un sujet majeur. Une consultation a été ouverte aux lycéens, qui pouvaient signaler les situations dégradées, notamment en ce qui concerne le bâti. Nous avons présenté le résultat brut de ce que les lycéens ont dit.
Mme la présidente. - Votre temps de parole est épuisé.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je poursuivrai tout à l'heure sur ce point.
M. Christophe Guilloteau. - Ce sont les régions qui financent les lycées, pas l'État !
M. Pierre Boileau . - Les collectivités sont tenues de voter des budgets en équilibre : elles doivent donc maîtriser leurs dépenses de fonctionnement, dégager de l'épargne pour financer leurs investissements et veiller à la soutenabilité de leur dette.
Leurs leviers fiscaux se réduisent comme peau de chagrin. La suppression de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle puis les réformes de la CVAE les ont privées de marges d'action.
Pourtant, les collectivités mènent des projets d'investissement de long terme, indispensables pour nos territoires.
Pour sa part, que propose le Gouvernement ? Des normes toujours plus nombreuses et coûteuses, des transferts de charges sans compensation suffisante et une nouvelle réduction des marges de manoeuvre des collectivités. La réforme envisagée du FCTVA risque de pénaliser celles qui ont déjà engagé leur plan d'investissement. Quant à la contribution progressive à l'effort budgétaire, ses critères ne prennent pas suffisamment en compte les efforts de gestion ni la qualité des investissements.
Reconnaissez-vous que ce sont les collectivités qui investissent, accueillent des entreprises et créent de l'emploi tout en préservant leurs finances qui seront les plus pénalisées ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Oui, il y a eu la volonté d'alléger les taxes sur l'économie.
Je suis favorable à la stabilité des dotations sur trois ans.
Les normes viennent de l'État, mais aussi du Parlement et de la demande de nos concitoyens. Je pense au principe de précaution. Les élus eux-mêmes, qui nous disent qu'il y a trop de normes, ont besoin d'être sécurisés pour éviter les contentieux.
Je vous renvoie encore une fois au livret vert, disponible sur le site du ministère, qui recense les mesures de simplification prises par décret - 145 millions d'euros de dépenses en moins pour nos collectivités, ce n'est pas rien.
Sur la gestion rigoureuse des collectivités, je vous invite à participer à la réforme des finances locales et à proposer de nouveaux critères.
M. Jean-François Husson. - C'est au Gouvernement de le faire !
Mme Nathalie Goulet . - (Applaudissements sur les travées du groupe UCI) Nul ici n'ignore l'exigence d'économies et la nécessité pour les collectivités de prendre leur part de l'effort.
Le département de l'Orne connaît, depuis 2022, un effet ciseau marqué. Ses dépenses subies ont augmenté de 14 %, ses recettes de seulement 5,2 %. Le résultat de la section fonctionnement est passé de 36 millions d'euros en 2022 à 8 millions d'euros en 2025, et la capacité d'autofinancement de 42 à 22 millions d'euros.
En 2025, l'Orne a été exemplaire : revue générale des dépenses, réduction de 2,5 % des effectifs, report d'investissements, pour 5 millions d'euros d'économies. Mais les dépenses sociales ont augmenté tranquillement de 14 millions d'euros...
Le PLF pour 2027 demandera un effort supplémentaire important, de plus de 5 millions d'euros. Vous parlez de sécurisation, mais comment puis-je sécuriser l'excellent président Christophe de Balorre sur les finances à venir ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Oui, il y aura un effet sur les départements. Mais la situation financière de la nation nous impose de trouver des solutions équitables, sans accabler les collectivités.
En effet, il n'y a pas de critères de bonne conduite, si je puis dire. Certaines collectivités interviennent dans beaucoup de domaines, d'autres ont fait des choix plus frugaux ; c'est le fruit de la libre administration.
Je suis d'accord avec vous : il faudrait récompenser la vertu et la responsabilité. Inventons ensemble les critères qui le permettront.
Mme Nathalie Goulet. - Nous reviendrons sur le FCTVA, car les mesures proposées ne sont pas acceptables.
M. Loïc Hervé. - Bien sûr ! C'est une catastrophe !
Mme Frédérique Espagnac . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) L'épargne brute du bloc communal a reculé. Les communes des territoires ruraux et de montagne, avec peu d'habitants, font pourtant face à des frais considérables pour leur voirie et leurs réseaux.
Avec la baisse du FCTVA, vous reprenez d'une main ce que vous donnez de l'autre avec la DSIL. La péréquation doit rester une boussole, pas une variable d'ajustement !
Le Gouvernement acceptera-t-il de maintenir le FCTVA sur les bâtiments publics ruraux ? Les communes rurales seront-elles éligibles à la dotation de faible densité ? La hausse de 150 millions d'euros de DGF fléchée vers la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) sera-t-elle sanctuarisée ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je maintiens que les recettes des collectivités ont augmenté de 3 % entre 2025 et 2026.
Sur le FCTVA, nous maintenons au taux actuel les dépenses de voirie, d'eau et d'assainissement. Sur le bâti scolaire, il en ira de même.
Sur les aménités rurales, nous créons une dotation de ressources durables : nous sortons d'une logique de compensation pour reconnaître ce qu'apportent les communes rurales.
Mme Frédérique Espagnac. - Vous ne m'avez pas répondu sur les 150 millions d'euros de la DGF fléchés vers la DSU et la DSR. D'autre part, pour la voirie, nous avons un vrai problème de décompte.
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - C'est vrai !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je termine ma réponse précédente au sujet des lycées. Nous devons entamer un dialogue avec les régions. Ce sont elles qui sont responsables, c'est donc à leur échelle que les décisions doivent être prises.
M. Jean-Claude Anglars . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le Conseil constitutionnel, le 23 octobre dernier, a maintenu les bases historiques de la contribution des collectivités au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).
Une clause de révision a été prévue, mais le montant demandé aux collectivités s'éloigne des facultés contributives. Pour certains territoires ruraux et de montagne, comme en Aveyron, la contribution devient considérable. Alors que le changement climatique accélère l'urgence de moderniser les infrastructures, mais l'eau seule ne peut financer le service de l'eau. La question d'une mobilisation plus directe des mécanismes de solidarité nationale est posée.
Le Gouvernement entend-il réviser les bases du FNGIR et instaurer une exonération destinée à financer les investissements ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Le FNGIR n'a pas bougé depuis 2013. L'outil est dépassé, comme pour le Fpic. Il faut une réforme courageuse, difficile.
Pour l'eau, qui préoccupe tous les territoires, urbains comme ruraux, nous avons maintenu le taux du FCTVA.
Voyez le cas de la métropole du Grand Paris et de la région de Troyes. C'est le seul exemple de contrat de réciprocité entre un territoire urbain et la région dont il dépend - celle des grands lacs. Il faut construire ce type d'alliances entre villes et campagnes. Le réchauffement climatique nous impose de changer d'état d'esprit.
M. Hervé Reynaud . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je veux faire entendre la colère de nos élus. Contribuer au redressement de nos comptes est légitime, mais pas au détriment de l'investissement local.
Les collectivités représentent 58 % de l'investissement public. Réduire leurs capacités financières, c'est priver les entreprises de marchés publics, reporter des chantiers, fragiliser des emplois locaux.
Malgré les dépenses sociales et les restes à charge, le département de la Loire a prévu 83 millions d'euros d'investissement en 2026 - pour les routes, les collèges, les aides aux communes - qui irriguent l'économie locale. Comment demander à ces financeurs de participer au redressement économique en leur imposant des charges croissantes ?
Allez-vous préserver les capacités financières des communes et des départements, leur donner de la visibilité et assurer une juste compensation des dépenses imposées ? La libre administration des collectivités est un droit constitutionnel.
Enfin, la parole publique doit être tenue : ne revenez ni sur le FCTVA, ni sur l'étalement du remboursement du Dilico, ni sur le fonds de sauvegarde des départements. Respectons des règles partagées pour retrouver la confiance. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
Mme Françoise Gatel, ministre. - La situation des départements appelle à une vraie réflexion sur la décentralisation.
Stabilité et visibilité sont essentielles, je l'ai dit. Chaque PLF vous épuise, car on passe des nuits à rustiner, à coup d'amendements, sans vision d'ensemble.
M. Jean-François Husson. - Pas du tout !
Mme Françoise Gatel, ministre. - M. Anglars, lui, demande qu'on repense le FNGIR et le Fpic. Il faut revoir nos dispositifs régulièrement.
Deux sujets se posent pour les départements. D'abord, l'impact des DMTO, très rémunérateurs pour certains, aujourd'hui pénalisés par la frilosité du marché immobilier. Ensuite, la taxe d'aménagement. Je m'étonne que personne ne m'en ait parlé.
M. Jean-François Husson. - Cela va venir ! Lors du PLF !
M. Hervé Reynaud. - C'est un bazar.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Moi, je vous en parle, du bazar. Cette taxe d'aménagement a été modifiée en loi de finances, en 2022.
M. Loïc Hervé. - Ça va être de notre faute !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Elle est désormais due à l'achèvement des travaux, et non plus au dépôt du permis. Or sa recette doit précéder l'aménagement, non le suivre. (M. Jean-François Husson s'exclame.) Des sénateurs sont associés à ces travaux. Je le dis : l'État, sur ce sujet, n'a pas été bon.
M. Loïc Hervé. - Ah !
M. Jean-François Husson. - Il est abonné aux mauvaises notes !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Parfois, le Sénat n'est pas au meilleur de sa forme non plus. Moi, j'ai le courage de soulever le sujet.
M. Jean-François Husson. - C'est incroyable...
Mme Françoise Gatel, ministre. - Si vous voulez déposer un amendement au PLF sur cette affaire, assurez-vous que la réforme fonctionnera !
M. Loïc Hervé. - Avec votre avis favorable, madame la ministre !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Nous prévoyons une avance de 200 millions d'euros pour amorcer ce que nous devons aux départements.
M. Jean-François Husson. - Zéro voix pour la première partie du PLF à l'Assemblée nationale ! Zéro !
M. Alexis Robin . - Le programme Actee (Action des collectivités territoriales pour l'efficacité énergétique) accompagne les collectivités dans la rénovation énergétique de leurs bâtiments publics. En Eure-et-Loir, il est essentiel pour les petites communes rurales, qui manquent de moyens techniques et financiers.
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - C'est vrai !
M. Alexis Robin. - Il finance notamment des audits énergétiques et des études techniques. Si Actee+ a été prolongé jusqu'à fin 2027, c'est sans moyens supplémentaires, et le lancement du programme 2027-2030 reste incertain.
Or les obligations des collectivités s'alourdissent, avec le décret tertiaire notamment, alors que leurs budgets sont contraints. L'État leur impose des objectifs toujours plus exigeants sans leur donner de visibilité sur les moyens.
Comptez-vous renouveler Actee au-delà de 2027 ? Nos petites communes rurales continueront-elles de bénéficier de l'ingénierie et des financements nécessaires à la rénovation de leur patrimoine ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Ma collègue Maud Bregeon a répondu à une question d'actualité sur ce sujet cet après-midi.
J'ajoute que ce programme représente environ 330 millions d'euros. Le Gouvernement souhaite réexaminer l'ensemble des dispositifs existants, qui sont nombreux, afin d'optimiser leur organisation et leur complémentarité, en lien notamment avec le programme des territoires d'électrification lancé par l'État.
Maud Bregeon y travaille ; je ne peux être plus précise ce soir, mais lui transmettrai votre question afin que des réponses précises vous soient apportées.
M. Thierry Cozic, président de la commission des finances . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Chacun a défendu ses positions. Nous pouvons nous féliciter de l'utilité de cet exercice, qui a permis un échange nourri.
Que retenir ? Que la copie proposée par le Gouvernement pour ce budget 2027 est déséquilibrée, au détriment des collectivités territoriales. Les mesures présentées comme favorables ne sont pas à la hauteur : 100 millions d'euros pour les départements en difficulté, certes - mais l'an dernier, grâce à un amendement de la commission des finances, le fonds de sauvegarde avait été doublé, avec 600 millions d'euros !
M. Jean-François Husson. - C'est vrai.
M. Thierry Cozic. - Et que dire des 50 millions d'euros pour les collectivités particulièrement affectées par la CPEB ? On aurait pu commencer par ne pas ponctionner autant leurs ressources !
L'addition reste salée : ce sont 5,5 milliards d'euros - 7 milliards en intégrant les cotisations CNRACL - que l'on demande aux collectivités, près de trois fois plus que l'an dernier. La création de la CPEB représente 2,5 milliards d'euros ; la baisse drastique du taux de compensation du FCTVA, 2,1 milliards d'euros.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Drastique, non...
M. Thierry Cozic, président de la commission. - Il est indécent de présenter cette coupe budgétaire brutale comme un verdissement du fonds - alors qu'elle va freiner des investissements dans la rénovation énergétique ou les mobilités décarbonées !
Cette mesure illustre surtout le mépris de la libre administration des collectivités et le peu de cas fait de la prévisibilité de leurs ressources.
D'une part, le FCTVA, dont l'attribution est automatique, est le concours financier qui respecte le mieux la libre administration ; cette réforme marque donc une nouvelle étape dans la transformation des collectivités en simples opérateurs de l'État. Après avoir fragilisé leurs recettes en supprimant la taxe d'habitation, la taxe professionnelle et la CVAE, on restreint désormais leurs dépenses.
D'autre part, les modalités d'application sont inacceptables : des plans d'investissement construits de longue date seraient remis en cause du jour au lendemain, au mépris des engagements pris par les collectivités, qui ont besoin d'un cadre stable pour investir dans la durée.
La Cour des comptes plaide pour une contribution des collectivités prévisible, transparente et équitable. Je partage ce diagnostic, et c'est cette exigence que je porterai en tant que président de la commission. (Applaudissements sur les travées du groupes SER ; Mme Nathalie Goulet et M. Marc Laménie applaudissent également.)
Prochaine séance demain, jeudi 5 novembre 2026, à 10 h 30.
La séance est levée à 23 h 30.
Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,
Rosalie Delpech
Chef de publication
Ordre du jour du jeudi 5 novembre 2026
Séance publique
De 10 h 30 à 13 heures et de 14 h 30 à 16 heures À l'issue de l'espace réservé au groupe RDSE et au plus tard de 16 heures à 20 heures
Présidence : M. Roger Karoutchi, vice-président, Mme Nathalie Delattre, vice-présidente
1. Proposition de loi visant à protéger les demandeurs de logement contre les sollicitations sexuelles abusives, présentée par Mme Nathalie Delattre (texte de la commission, n°112, 2026-2027)
2. Proposition de loi visant à faciliter l'emploi des étrangers dans les secteurs d'activités en tension, présentée par Mme Maryse Carrère, MM. Ahmed Laouedj, Bernard Fialaire et plusieurs de leurs collègues (n°865, 2024-2025)
3. Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à valoriser la réserve communale de sécurité civile (texte de la commission, n°121, 2026-2027)
4. Débat sur le thème : « l'Ukraine au lendemain des midterms américaines : quelle stratégie pour la France et l'Europe ? »