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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi relative à la fonction publique territoriale



Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale (Journal officiel du 21 février 2007).

Ce projet de loi, déposé en premier lieu sur le Bureau du Sénat en application de l'article 39 de la Constitution, a notamment pour objet d'adapter la fonction publique territoriale à la généralisation de l'intercommunalité et aux nouveaux transferts de compétences opérés par la loi relative aux libertés et responsabilités locales. Il tend également à moderniser la gestion des personnels territoriaux, à travers le développement des procédures de validation des acquis de l'expérience, la valorisation de la formation professionnelle et la clarification des missions confiées aux institutions de la fonction publique territoriale.

Au cours de la discussion générale au Sénat, M. Christian Poncelet, président du Sénat, a salué un texte attendu par les agents et les employeurs territoriaux. Il a en outre souligné l'expertise dont jouissaient les sénateurs en la matière et s'est félicité de la « primeur » accordée au Sénat pour son examen.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, après avoir rappelé l'attachement des Français à la fonction publique et au service public de proximité, a souligné que 38 % des fonctionnaires territoriaux feraient valoir leur droit à la retraite dans les prochaines années. Après avoir souligné la nécessité d'accroître la performance et l'efficacité de cette fonction publique, le ministre a fait valoir que le projet de loi serait accompagné de mesures réglementaires intéressant les seuils de création des emplois de grade, les quotas d'avancement de grade et de promotion interne et la formation initiale des fonctionnaires.

M. Hortefeux est ensuite revenu sur les principales dispositions d'un texte décrit comme consensuel et élaboré en concertation avec les élus ; il a notamment évoqué la confirmation du principe de parité, le renforcement du rôle du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale en tant que représentant des employeurs territoriaux et l'abaissement du seuil de création des emplois fonctionnels. M. Hortefeux a également insisté sur la pertinence des mesures visant à conforter les élus locaux dans la gestion des ressources humaines, à renforcer l'attractivité et l'exemplarité de la fonction publique territoriale et à moderniser les procédures de recrutement. S'agissant de ce dernier point, le ministre a en particulier souligné la nécessité de développer la validation de l'expérience professionnelle, de valoriser les efforts de formation des agents territoriaux, d'opérer un rééquilibrage entre les formations initiales et la formation tout au long de la vie et de multiplier les passerelles entre les différentes fonctions publiques.

M. Hortefeux a enfin évoqué les mesures de clarification du paysage institutionnel de la fonction publique territoriale, et notamment la refonte des compétences du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et la redéfinition des missions du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et de ses centres de gestion.

M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a souligné la cohérence du texte avec l'accord signé le 25 janvier 2006 avec trois syndicats représentatifs de la fonction publique, intéressant la promotion professionnelle et l'amélioration des carrières et visant à enrichir les perspectives de carrière des agents et à favoriser la formation et la prise en compte de l'expérience dans la gestion des ressources humaines. Il a notamment fait valoir que le projet de loi prévoyait la révision des seuils pour la création d'emplois fonctionnels et la révision des seuils d'emplois de grade, ainsi que la suppression des quotas d'avancement de grade et leur remplacement par des ratios promus-promouvables fixés par chaque collectivité, et ce afin de fluidifier les carrières et de donner aux employeurs locaux « plus de marge de manoeuvre pour distinguer les agents les plus méritants ».

M. Jacob a également insisté sur la nécessité de favoriser la mobilité entre les fonctions publiques et d'améliorer la reconnaissance des acquis de l'expérience, sans pour autant renoncer au principe du recrutement par concours, « outil sûr et objectif pour la validation des connaissances ». Il a à cet égard mentionné que le texte élargissait la part de la promotion interne et des examens professionnels, instituait des dispositifs de reconnaissance des acquis de l'expérience se substituant à certaines épreuves dans les concours ou les examens, ouvrait des dérogations aux conditions de diplôme pour l'inscription aux concours en fonction de l'expérience des personnels et créait un congé de validation des acquis de l'expérience.

S'agissant de la formation, le ministre a déploré un cloisonnement trop marqué entre formation initiale et formation continue, une trop faible implication de l'encadrement dans la définition des besoins des services et des agents, et une absence d'évaluation des effets des actions de formation. Il a donc précisé que le texte garantissait aux agents territoriaux le droit individuel à la formation dont bénéficiaient déjà les salariés du secteur privé.

Après être brièvement revenu sur le contenu du futur projet de loi portant dispositions relatives à la fonction publique, le ministre a conclu en invitant le Sénat à enrichir le texte en discussion.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur de la commission des lois, a qualifié de « bienvenu » un projet de loi attendu depuis longtemps par tous les acteurs de la fonction publique territoriale. Après avoir rappelé que le Sénat avait contribué aux réflexions sur l'évolution de la fonction publique territoriale par la publication du rapport intitulé Refonder le statut de la fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation, Mme Gourault a souhaité que le projet de loi réponde aux trois enjeux majeurs de l'adaptation des fonctionnaires territoriaux aux nouveaux métiers territoriaux, du développement de l'intercommunalité et du transfert toujours plus important des compétences et des personnels associés de l'Etat vers les collectivités territoriales.

Le rapporteur a ensuite évoqué les améliorations que la commission des lois souhaitait proposer aux suffrages du Sénat, à commencer par la consécration du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale en tant qu'instance représentative de la fonction publique territoriale et la création en son sein d'un collège des employeurs publics territoriaux, interlocuteur unique du Gouvernement « capable de présenter la position des élus des collectivités territoriales, notamment dans le cadre des négociations engagées avec les organisations syndicales ».

Mme Gourault a également indiqué que la commission jugeait inopportune la création d'un centre national de coordination des centres de gestion dont les compétences lui apparaissaient insuffisamment importantes et qui ne manquerait pas d'engendrer des coûts supplémentaires à la charge des collectivités. Elle a donc fait valoir que les attributions de ce centre national devaient être exercées à l'échelon régional, à l'exception de la gestion des carrières des administrateurs et des conservateurs des bibliothèques qui devait être assurée au niveau national.

S'agissant du CNFPT, le rapporteur a fait valoir que la gestion de l'observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale et du répertoire national des emplois de direction devait demeurer de son ressort. Mme Gourault a en outre indiqué que la commission appelait de ses voeux la création d'une conférence nationale de l'emploi public territorial qui réunirait tous les centres de gestion. En matière de formation, elle a souhaité que les fonctionnaires territoriaux puissent, au même titre que les fonctionnaires de l'État, bénéficier d'une préparation aux concours et examens professionnels de l'ensemble de la fonction publique.

Enfin, le rapporteur a contesté la nécessité de créer un cadre d'emploi fonctionnel de directeur général des services techniques dans les départements et les régions, avant de proposer de rendre possible la présence au sein des commissions administratives paritaires et dans les commissions d'appel d'offre d'un agent habilité pour assister le président.

Mme Gourault a conclu en mentionnant que les travaux de la commission des lois avaient permis « une consultation efficace de tous les acteurs et partenaires de la fonction publique territoriale ».

Dans la suite de la discussion générale, sont également intervenus MM. Hugues Portelli et François Fortassin, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Yves Détraigne, Jacques Mahéas, Alain Vasselle, Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, Bernard Sellier, Mme Gélita Hoarau, MM. Philippe Arnaud, Claude Domeizel, Jean-Paul Alduy, Claude Biwer, Pierre-Yves Collombat et Jean-Claude Peyronnet.

Au cours de la discussion des articles, le Sénat n'a adopté aucun amendement aux articles 2 (modalités d'exercice des actions de formation), 3 (reconnaissance d'un droit individuel à la formation et prise en compte de la formation dans la reconnaissance de l'expérience professionnelle), 4 (formations obligatoires, obligation de servir et dérogations du fait de la reconnaissance de l'expérience professionnelle), 6 (plan annuel ou pluriannuel de formation), 9 (financement du CNFPT), 12 (affiliation volontaire des départements et régions aux centres de gestion pour la gestion des personnels ouvriers et de service), 15 (informations fournies aux centres de gestion), 19 (organisation des concours de recrutement), 20 (conditions de recrutement des personnes handicapées), 26 (détachement d'un fonctionnaire hospitalier dans un cadre d'emploi, emploi ou corps de la fonction publique territoriale), 28 (extension des cas de sanctions ne conduisant pas à la révocation du sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions), 34 (abrogations) et 35 (application à Mayotte).

N'ont en outre fait l'objet que de modifications rédactionnelles ou de coordination les articles 5 (bénéfice d'un congé ou d'une décharge partielle de service pour suivre une procédure de validation des acquis de l'expérience), 18 (rôle des comités techniques paritaires), 21 (prise en compte de l'expérience professionnelle dans le cadre de la promotion interne « au choix »), 22 (extension des cas de suspension de la période d'inscription sur une liste d'aptitude), 25 (octroi d'autorisations spéciales d'absence pour l'exercice du droit syndical), 27 (avancement des représentants syndicaux), 29 (monétisation des mises à disposition non intervenues au bénéfice d'organisations syndicales), 31 et 32 (coordinations), 33 (régime indemnitaire des cadres d'emplois sans équivalence parmi les corps de l'Etat) et 36 (entrée en vigueur des transferts de mission du CNFPT vers le Centre national de coordination des centres de gestion et les centres de gestion).

A l'article 1er, le Sénat a adopté1(*) trois amendements de la commission, dont deux rédactionnels et un permettant aux fonctionnaires territoriaux de bénéficier d'une préparation aux concours et examens professionnels de l'ensemble de la fonction publique, ainsi qu'un amendement de M. Hugues Portelli réintroduisant le livret individuel de formation pour les agents (avis de sagesse de la commission).

Deux amendements identiques de la commission et du groupe socialiste ont été adoptés afin d'insérer un article 7 A précisant que le CSFPT est l'instance représentative de la fonction publique territoriale. L'article 7 a ensuite fait l'objet d'une nouvelle rédaction proposée par la commission, tendant à prévoir la saisine du CSFPT des projets d'ordonnance et l'habilitation de celui-ci à disposer de documents et renseignements nécessaires pour mener à bien sa mission. Puis, après l'article 7, un amendement de la commission a été adopté afin d'insérer un article 7 bis créant un collège des employeurs territoriaux au sein du CSFPT.

Examiné en priorité, l'article 10, instaurant un centre national de coordination des centres de gestion, a été modifié par un amendement de M. Portelli et des membres du groupe UMP ayant pour objet de supprimer ce centre et de confier ses missions à un centre de gestion désigné par décret, à l'exception de la coordination des centres de gestion, de leur assistance technique et juridique et de la gestion de l'observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale et du répertoire national des emplois de direction. Deux sous-amendements de M. Jean-Pierre Sueur ont en outre été adoptés à l'amendement de M. Portelli, afin d'améliorer la représentation des diverses catégories de collectivités au sein du conseil d'orientation du centre de gestion.

Outre deux amendements rédactionnels de la commission, le Sénat a adopté à l'article 8 (missions du CNFPT) deux amendements identiques de la commission et du groupe socialiste ayant pour objet de maintenir la gestion de l'observatoire de l'emploi territorial dans le champ des compétences du CNFPT.

L'article 11, relatif à l'organisation des centres de gestion, a par ailleurs été modifié par deux amendements de la commission, le premier de coordination, et le second ayant pour objet de prévoir une gestion régionale ou interrégionale des emplois de catégorie A non gérés au niveau national. Ce dernier amendement a fait l'objet d'un sous-amendement de M. Portelli adaptant le nouveau dispositif à l'Île-de-France.

A l'article 13 (financement des centres de gestion), le Sénat a adopté cinq amendements de la commission asseyant la cotisation versée aux centres sur la masse salariale des seuls personnels ouvriers et de service, prévoyant l'élaboration d'une convention type servant de modèle aux conventions de transfert des missions entre le CNFPT et les centres de gestion, et apportant des modifications rédactionnelles. Cet article a également été modifié par un amendement de M. Bruno Retailleau précisant que la compensation financière au profit des centres de gestion s'effectue pour un montant équivalent aux dépenses engagées par le CNFPT pour les missions transférées.

Quatre amendements rédactionnels et de coordination de la commission ont été adoptés à l'article 14 (missions des centres de gestion). Puis cet article a été modifié par :

- un amendement du groupe socialiste réservant, contre l'avis de la commission et du Gouvernement, aux seules collectivités territoriales le contrôle de la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité ;

- un amendement du groupe UC-UDF maintenant le principe du conventionnement avec la collectivité bénéficiaire pour l'exercice de la mission de conseil des centres de gestion en matière d'hygiène et de sécurité (avis de sagesse du Gouvernement) ;

- un amendement de M. Christian Cambon confiant aux centres de gestion la gestion des concours de la filière animation pour l'ensemble des collectivités (avis de sagesse du Gouvernement).

A l'initiative de M. Alain Vasselle, ont ensuite été insérés dans le projet de loi :

- un article 15 bis, sous-amendé par le Gouvernement, et tendant à conférer aux centres de gestion une mission générale en matière de retraite et d'invalidité pour le compte des collectivités territoriales, ainsi qu'une compétence d'assistance aux régimes de retraite pour la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs ;

- un article 15 ter, permettant aux centres de gestion d'assurer, par voie de conventions de mise à disposition d'agents, le contrôle de la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité (avis de sagesse de la commission et du Gouvernement) ;

- un article 15 quater, sous-amendé par le Gouvernement, visant à confier aux centres de gestion la prise en charge des comptes épargne temps des collectivités territoriales et l'affectation d'agents pour remplacer les personnels en congé.

Sur proposition du groupe socialiste, le Sénat a également adopté un article 15 quinquies, autorisant les centres de gestion à mettre en concurrence les prestataires d'assurance en matière de couverture des risques financiers des collectivités territoriales.

L'article 16, donnant la possibilité à un centre de gestion de mettre à disposition des collectivités territoriales son service de médecine préventive, a été modifié par un amendement du groupe UC-UDF prévoyant la possibilité pour un tel centre de créer un service de prévention des risques professionnels (avis de sagesse du Gouvernement).

A l'article 17, portant création d'une conférence régionale pour l'emploi public territorial, deux amendements de la commission ont été adoptés afin de prévoir que cette conférence associe les centres de gestion et les collectivités non affiliées ainsi que, pour toute question relative à la formation, les délégations régionales et interdépartementales du CNFPT et les organisations syndicales représentatives siégeant au CSFPT.

Le Sénat a par ailleurs inséré dans le projet de loi :

- sur amendement de la commission, un article 17 bis prévoyant la réunion annuelle d'une conférence nationale permettant des échanges de vues entre les centres de gestion coordonnateurs sur la gestion de l'emploi public territorial et pour l'organisation des concours et examens (avis de sagesse du Gouvernement) ;

- à l'initiative du Gouvernement, un article 17 ter, prévoyant qu'une collectivité affiliée à un centre de gestion, tout en conservant la gestion de sa commission administrative paritaire, est compétente pour établir les listes d'aptitude à la promotion interne ;

- sur amendement du Gouvernement, un article 18 A offrant la possibilité à une collectivité membre d'un établissement public de coopération intercommunale non obligatoirement affilié à un centre de gestion de choisir de relever des commissions administratives paritaires de cet établissement public de coopération intercommunale ;

- un article 18 B, résultant d'un amendement de la commission sous-amendé par le Gouvernement, et conférant une assise légale à la présence des directeurs généraux des services ou de leurs représentants aux réunions de commissions administratives paritaires ;

- un article 18 C, proposé par le groupe socialiste, permettant la création de comités techniques paritaires locaux au niveau des établissements publics de coopération intercommunale compétents à la fois pour les personnels de l'établissement public et pour ceux des communes adhérentes ;

- sur amendement de MM. Hugues Portelli et Charles Pasqua et contre l'avis de la commission et du Gouvernement, un article 21 bis prévoyant que les agents de catégorie A relevant de la filière administrative et bénéficiant des dispositions prévues aux articles 4 et 5 du projet de loi, en poste à la date de publication de la loi, seraient nommés et classés dans les cadres d'emploi correspondant, compte tenu de la totalité des années de services effectuées en tant qu'agents non titulaires.

Deux amendements de la commission ont été adoptés à l'article 23, tendant à instaurer un mécanisme de régulation des mutations intervenant rapidement après la titularisation d'agents territoriaux. Ces amendements avaient pour objet d'étendre le dispositif aux établissements publics de coopération intercommunale.

Outre un amendement rédactionnel de la commission, le Sénat a adopté à l'article 24 (création d'emplois fonctionnels et abaissement des seuils) :

- quatre amendements identiques des groupes socialiste, CRC, UC-UDF et de M. Philippe Goujon, portant création d'emplois fonctionnels de directeur général des services et de directeur général adjoint des services pour les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille (avis de sagesse du Gouvernement) ;

- deux amendements identiques de la commission et du groupe socialiste supprimant la création de tels emplois dans les départements et les régions.

Puis le Sénat a introduit dans le projet de loi :

- sur proposition du groupe socialiste, deux articles additionnels ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement, tendant d'une part à étendre aux syndicats mixtes la possibilité de maintenir à titre individuel les avantages collectivement acquis au profit des agents qui y sont affectés et qui en bénéficiaient au titre de l'emploi qu'ils occupaient dans une commune ou un EPCI qui en est membre (article 26 bis), et d'autre part à prévoir que les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que les avantages acquis à titre individuel en cas de fusion d'EPCI ou de syndicats de communes (article 26 ter) ;

- un article 27 bis proposé par la commission, permettant de prendre en compte les acquis de l'expérience professionnelle dans le cadre d'un avancement de grade ;

- un article 28 bis résultant d'un amendement de M. Michel Charasse, et tendant à prévoir que les commissions administratives siégeant en tant que conseil de discipline et les conseils de discipline de recours délibèrent  à la majorité qualifiée des deux tiers des suffrages exprimés (la commission avait émis un avis défavorable et le Gouvernement s'en était remis à la sagesse du Sénat) ;

- sur amendements du groupe UC-UDF, un article 28 ter limitant la saisine préalable du comité technique paritaire aux modifications d'horaires excédant 10 % de l'horaire initial (avis de sagesse du Gouvernement), ainsi qu'un article 28 quater maintenant, pour les agents placés sous l'autorité du CNFPT ou du centre de gestion consécutivement à une cessation de fonctions de direction sur emploi fonctionnel ou à une suppression de poste, des activités qu'ils exerçaient à titre privé, si elles sont de nature à favoriser le retour à l'emploi (avis défavorable du Gouvernement) ;

- sur proposition du groupe UMP et contre l'avis du Gouvernement, un article 29 bis prévoyant qu'en cas de transfert de personnels entre une collectivité et un de ses établissements publics, les agents conservent, s'ils y ont intérêt, leur régime indemnitaire et tout autre avantage acquis avant le 26 janvier 1984.

A l'article 30 portant création d'un chapitre relatif à l'hygiène, la sécurité et la médecine préventive au sein du statut de la fonction publique territoriale, ont ensuite été adoptés un amendement du groupe socialiste prévoyant la consultation par l'autorité territoriale du service de médecine sur les mesures à prendre relevant de sa compétence (avis défavorable de la commission et avis de sagesse du Gouvernement), un amendement rédactionnel de la commission, et un amendement du Gouvernement permettant aux centres de gestion de mettre à la disposition des établissements publics de coopération intercommunale un agent exerçant les fonctions d'agent chargé de la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité. Cet amendement a été assorti d'un sous-amendement du groupe socialiste permettant aux communes de faire de même au profit d'une autre collectivité.

Enfin, le Sénat a complété le projet de loi par :

- un article 32 bis permettant le maintien en activité des agents occupant un emploi fonctionnel jusqu'au renouvellement des assemblées délibérantes des collectivités dont ils relèvent lorsqu'ils atteignent la limite d'âge dans l'année qui précède le renouvellement général ou partiel de la collectivité concernée (amendement du groupe UMP) ;

- un article 32 ter étendant, dans les communes de moins de mille habitants, la possibilité de recruter des agents non titulaires pour des emplois de secrétaire de mairie (amendement du groupe socialiste ayant reçu un avis défavorable de la commission) ;

- un article 32 quater permettant aux titulaires d'un emploi spécifique de catégorie A non intégrés dans les filières de la fonction publique territoriale et possédant un diplôme du niveau licence et quinze années de carrière d'être intégrés dans l'une des filières de la fonction publique territoriale (amendement de Mme Colette Mélot) ;

- un article 33 bis autorisant l'autorité territoriale à recruter davantage de collaborateurs que le nombre maximal fixé, sous réserve que le montant total de leurs rémunérations n'excède celui obtenu pour un effectif maximal de collaborateurs percevant les rémunérations les plus élevées (amendement du groupe UMP ayant reçu un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement) ;

- un article 33 ter permettant à une commune de moins de 2 000 habitants et à un EPCI de moins de 10 000 habitants de pourvoir à un poste par un agent non titulaire si la création ou la suppression de ce poste dépend de la décision d'une autorité qui s'impose à la collectivité en matière de création, de réduction ou de suppression d'un service public (amendement du groupe UC-UDF pour lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat) ;

- un article 34 bis proposé par la commission et autorisant à participer avec voix consultative à la commission chargée de l'octroi d'une délégation de service public un ou plusieurs agents d'une collectivité désignés en raison de leur compétence dans la matière faisant l'objet de ladite délégation (avis de sagesse du Gouvernement) ;

- sur amendements du Gouvernement, un article 35 bis ayant pour objet d'intégrer dans les dispositions de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales les compétences transférées aux collectivités territoriales par l'article 82 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; un article 35 ter clarifiant la procédure de mise à disposition des services ou parties de services entre les communes et les EPCI auxquels elles appartiennent ; et un article 35 quater permettant aux régions de maintenir le régime indemnitaire des agents TOS de l'enseignement agricole transférés, à titre individuel et pour autant qu'ils exercent les mêmes fonctions que celles qu'ils exerçaient avant leur transfert. Ce dernier amendement a été assorti d'un sous-amendement de M. Charasse limitant l'application du dispositif aux avantages plus favorables que ceux de la collectivité ou du groupement concerné ;

- un article 37 ouvrant un délai pour l'installation du conseil d'orientation par homothétie avec les délais prévus pour les transferts des missions (amendement de M. Vasselle) ;

- un article 38 de correction matérielle (amendement de M. Roger Karoutchi pour lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat) ;

- un article 39 empêchant les agents des EPCI d'être candidats à une élection dans le ressort des communes membres dudit EPCI (amendement du groupe UMP) ;

- un article 40 permettant à l'ordonnateur ou au dirigeant qui était en fonction au cours d'un exercice qui fait l'objet d'un examen par la chambre régionale des comptes de se faire assister ou représenter par l'expert de son choix, habilité à se faire communiquer tout document (amendement du groupe UMP ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement) ;

- un article 41 prévoyant l'établissement entre La Poste et les collectivités territoriales d'une convention définissant la nature des activités qu'un agent sera appelé à exercer dans le cadre d'une agence postale communale (amendement du groupe UMP).

L'Assemblée nationale a ensuite examiné le projet de loi le 12 octobre 2006. Elle a adopté 20 articles sans modification, en a inséré 12 et supprimé 10.

L'Assemblée nationale a notamment supprimé les dispositions confiant la gestion des agents de catégorie A+ et des ingénieurs territoriaux à un centre de gestion à compétence nationale doté d'un conseil d'orientation et maintenu la compétence du CNFPT pour les agents concernés, sans remettre en cause le transfert aux centres de gestion des 120 000 agents de catégorie A. Elle a toutefois confirmé la suppression votée par le Sénat en première lecture du Centre national de coordination des centres de gestion.

L'Assemblée nationale a également apporté des précisions à certaines compétences des centres de gestion, tant en ce qui concerne leur rôle en matière d'assurance risque statutaire des collectivités qu'en matière de création de services de médecine préventive.

Elle a offert la possibilité aux employeurs territoriaux, à la demande du Gouvernement, de revoir, selon une certaine périodicité, la rémunération des agents sous contrat à durée indéterminée, et autorisé, sous certaines conditions, le maintien des contrats à durée indéterminée en cas d'évolution fonctionnelle dans la collectivité ou de mise à disposition dans une autre collectivité. Elle a en outre autorisé les collectivités locales à fixer leurs règles d'avancement de grade grâce à l'introduction de ratios promus/promouvables, pour s'adapter aux réalités démographiques.

Un titre emploi collectivité, sur le modèle des chèques emploi-service, a été créé pour simplifier la gestion des agents non titulaires recrutés pour un besoin occasionnel ou saisonnier par les communes de moins de 1 000 habitants.

L'Assemblée nationale a ensuite supprimé la possibilité pour un établissement public de coopération intercommunale non affilié à un centre de gestion de créer une commission administrative paritaire avec une ou plusieurs communes membres et affiliées à ce centre de gestion, ainsi que l'exigence d'une majorité des deux tiers pour les avis des conseils de discipline, avec en contrepartie l'octroi de la présidence de ces conseils aux élus.

Elle a enfin supprimé l'article 21 bis, qui prévoyait la prise en compte totale de l'ancienneté des agents de catégorie A de la filière administrative ayant bénéficié d'une intégration directe dans la fonction publique territoriale entre janvier 2001 et janvier 2006.

Deuxième lecture.

Le projet de loi a été examiné en deuxième lecture par le Sénat le 20 décembre 2006, au cours de plus de 6 heures de débats. Ce texte a donné lieu au dépôt de 91 amendements dont 35 ont été adoptés, 15 d'entre eux émanant de la commission des lois.

Au cours de la discussion générale sont intervenus, à la suite de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, et de Mme Jacqueline Gourault, rapporteur de la commission des lois, cinq autres sénateurs en la personne de M. Hugues Portelli, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mahéas, Jean Boyer et Alain Vasselle.

Lors de l'examen des articles, le Sénat a introduit les principales modifications suivantes2(*) :

À l'initiative concordante de la commission des lois, de Mme Mathon-Poinat et du groupe CRC, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée, il a supprimé l'article 29 ter (Création d'un titre emploi collectivité) inséré par l'Assemblée nationale, jugé coûteux et superfétatoire par rapport au dispositif existant des centres de gestion (art. L. 133-8 à L. 133-8-2 du code de la sécurité sociale).

À l'article 32 quater (Intégration automatique dans la fonction publique territoriale des agents contractuels titulaires d'un emploi spécifique de catégorie A), le Sénat, à l'initiative de M. Vasselle et du groupe UMP, a donné un caractère optionnel à l'intégration dans la fonction publique territoriale des agents contractuels titulaires d'un emploi spécifique de catégorie A employés depuis quinze ans dans un emploi spécifique (art. 139 ter de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale3(*)).

Le Sénat a en outre inséré deux articles 46 et 47 (amendements du Gouvernement, sous-amendés par M. Mahéas et le groupe socialiste), tendant à faire des prestations d'action sociale accordées par les employeurs publics à leurs agents des dépenses obligatoires, conformément aux préconisations du CNFPT. Afin de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales, chaque assemblée délibérante fixera le montant des dépenses d'action sociale de façon souveraine, sous réserve d'un plafond réglementaire -sans qu'il soit prévu de seuil, et déterminera le type de prestations sociales ainsi que leurs modalités de mise en oeuvre (art. 89 ; art. L. 2321-2, L. 3321-1 et L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales).

Le Sénat a apporté au projet de loi les autres modifications suivantes :

À l'article 8 (Coordination - Missions du Centre national de la fonction publique territoriale), le Sénat a adopté deux amendements de précision identiques de la commission et de M. Vasselle afin que le CNFPT ne soit chargé que de la gestion des ingénieurs en chef, celle des autres cadres de catégorie A revenant aux centres départementaux de gestion, ainsi qu'un amendement de coordination de la commission visant à permettre au CNFPT d'assurer les examens professionnels d'avancement de grade lorsque ceux-ci conditionnent l'accès à la fonction d'ingénieur en chef (art. 12-1).

À l'article 15 quater (Nouvelles compétences facultatives confiées aux centres de gestion), le Sénat a :

- à l'initiative de M. Portelli et du groupe UMP, officialisé l'activité de régulation de l'emploi et de mutualisation des compétences déjà exercée par les centres de gestion, compte tenu de la possibilité ouverte par le projet de mettre des agents non titulaires à disposition d'autres collectivités dans le cadre de remplacements, de missions temporaires ou permanentes à temps complet ou non ;

- autorisé les centres de gestion à assurer le conseil, et non le contrôle, à la demande de M. Vasselle et contre l'avis du Gouvernement et de la commission, de la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité, par la mise à disposition d'agents chargés de la fonction d'inspection aux collectivités territoriales et établissements publics qui le demandent ;

- habilité les centres de gestion à assurer la gestion de l'action sociale et de services sociaux en faveur des agents des collectivités et établissements qui le demandent (art. 25).

À l'article 18 AB (Dispositifs applicables aux agents non titulaires bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée), le Sénat, à l'initiative de la commission, a encadré les possibilités de mise à disposition de ces agents, en exigeant que les nouvelles fonctions exercées soient de même nature que les précédentes et que les collectivités territoriales ou les établissements publics bénéficiaires aient un lien étroit avec la collectivité ou l'établissement employeur (art. 136).

À l'article 22 bis (Fixation des quotas d'avancement de grade par les employeurs publics locaux), le Sénat, à l'initiative de M. Portelli et du groupe UMP, a exclu le cadre d'emplois des agents de police municipale des dispositions de cet article, un protocole relatif à la professionnalisation des polices municipales étant intervenu le 25 avril 2006 (art.  49).

À l'article 24 (Création d'emplois fonctionnels et abaissement des seuils), le Sénat, à l'initiative de M. Gaudin et du groupe UMP, a précisé que l'instauration d'emplois fonctionnels dans les mairies d'arrondissement ne remettait pas en cause la répartition actuelle des compétences entre les maires de plein exercice et les maires d'arrondissement (art. 36 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale).

À l'article 25 (Octroi d'autorisations spéciales d'absence pour l'exercice du droit syndical), le Sénat, à l'initiative de la commission et avec un avis de sagesse du Gouvernement, a supprimé la limitation de la mutualisation des autorisations spéciales d'absence au quart du montant versé par les centres de gestion en compensation des décharges d'activités de service (art. 59).

À l'article 28 (Extension des cas de sanctions ne conduisant pas à la révocation du sursis assorti d'une exclusion temporaire de fonctions), le Sénat, à l'initiative de MM. Hérisson, Jarlier, Détraigne, Juilhard et Cléach, a rétabli la possibilité supprimée par l'Assemblée nationale d'exclure un agent territorial pour une durée de trois jours sans passer devant le conseil de discipline (art. 89).

À l'initiative concordante de M. Vasselle et de plusieurs de ses collègues, ainsi que de Mme Mathon-Poinat et du groupe CRC et de MM. Domeizel et Marc, le Sénat a supprimé, pour éviter des soupçons de partialité et une multiplication du contentieux, l'article 28 bis A qui prévoyait la présidence des commissions administratives paritaires par l'autorité territoriale ou son représentant et non plus un magistrat administratif, y compris lorsqu'elles siègent en conseil de discipline, malgré l'avis défavorable du Gouvernement qui soulignait que l'instance d'appel serait toujours présidée par un magistrat administratif, la commission s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée (art. 31).

À l'article 31 (Coordinations à la loi du 26 janvier 1984), le Sénat, à l'initiative de M. Portelli et du groupe UMP, a permis aux fonctionnaires territoriaux ayant accumulé un nombre important de droits à congés de les échanger contre une compensation financière, avec l'accord des collectivités territoriales.

À l'article 40 (Moyens de défense octroyés aux ordonnateurs ayant cessé leurs fonctions lors d'un contrôle de la chambre régionale des comptes), le Sénat, à l'initiative de M. Blanc et de plusieurs de ses collègues, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée, a mis à la charge de la collectivité territoriale ou de l'établissement public concerné les honoraires de l'avocat, dans la limite d'un plafond fixé par décret, lorsque l'ordonnateur n'est plus en fonctions au moment où l'exercice est examiné par la chambre régionale des comptes. Il a en outre précisé que l'instruction conduite par la chambre régionale des comptes dans le cadre de la préparation du rapport provisoire et confidentiel serait menée avec l'ordonnateur dont la gestion est contrôlée (art. L. 241-6 et L. 241-12 du code des juridictions financières).

À l'article 42 (Garantie de moralité des personnes responsables des organismes de formation des élus locaux), le Sénat, à l'initiative de sa commission, a supprimé le dispositif introduit à l'Assemblée nationale tendant à subordonner la délivrance de l'agrément à ces organismes à une enquête administrative pouvant donner lieu à la consultation de traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales (art. L. 1221-1 du code général des collectivités territoriales).

Le Sénat a enfin inséré un article 48, à l'initiative de M. Jarlier et du groupe UMP, tendant à reporter du 1er juillet au 1er octobre 2007 l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme.

Le Sénat a par ailleurs adopté dix amendements d'ordre rédactionnel, de précision, de correction d'erreur matérielle ou de coordination aux articles 8 (Coordination - Missions du Centre national de la fonction publique territoriale), 31 (Coordinations à la loi du 26 janvier 1984), 35 bis (Compétence de la collectivité territoriale de Corse en matière d'accueil, de restauration, d'hébergement, d'entretien général et technique dans les établissements scolaires dont elle a la charge, ainsi que pour le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service qui y travaillent), 42 (Garantie de moralité des personnes responsables des organismes de formation des élus locaux), 43 (Conditions d'attribution des logements de fonction aux personnels ouvriers et de service dans un établissement public local d'enseignement), 44 (Modalités de transfert des personnels techniciens, ouvriers et de services non affectés dans les lycées et collèges au moment du transfert des services aux collectivités territoriales ou à leurs groupements) et 45 (Promotion de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes).

Le Sénat a maintenu la suppression par l'Assemblée nationale des articles 15 ter (Compétence facultative des centres de gestion en matière d'hygiène et de sécurité), 18 A (Possibilité de commissions administratives paritaires communes entre des EPCI et leurs communes membres), 21 bis (Prise en compte de l'ancienneté des agents contractuels de catégorie A relevant de la filière administrative lors de leur intégration dans les cadres de la fonction publique territoriale), 28 bis (Établissement d'une majorité des deux tiers des suffrages exprimés pour adopter un avis dans les conseils de discipline), 28 quater (Cumul d'activités d'un fonctionnaire pris en charge en raison de la suppression de son emploi), 33 bis (Assouplissement des règles de recrutement de collaborateurs de cabinet par l'autorité territoriale), 33 ter (Recrutement d'un agent contractuel pour occuper un emploi dont la création ou la suppression est imposée à l'autorité territoriale), 34 bis (Participation d'un agent territorial aux commissions chargées de l'octroi d'une délégation de service public), 37 (Modalités d'installation du Conseil d'orientation et moyens mis à disposition du centre de gestion dont il relève) et 39 (Inéligibilité des agents d'un EPCI aux élections municipales des communes membres dudit établissement).

Le Sénat a enfin adopté sans modification les articles 1er (Définition et contenu de la formation professionnelle tout au long de la vie), 2 (Modalités d'exercice des actions de formation), 3 (Reconnaissance d'un droit individuel à la formation - Prise en compte de la formation dans la reconnaissance de l'expérience professionnelle), (Formations obligatoires, obligation de servir et dérogations du fait de la reconnaissance de l'expérience professionnelle), 5 bis (Mention du congé pour validation des acquis de l'expérience et du congé pour bilan de compétences parmi les droits au congé des fonctionnaires), 6 (Plan annuel ou pluriannuel de formation), 7 A (Consécration du rôle du CNFPT), 7 (Missions du CNFPT), (Financement du CNFPT), 10 (Instauration d'un Centre national de coordination des centres de gestion), 11 (Organisation des centres de gestion - Coordination régionale ou interrégionale), 13 (Financement des centres de gestion - Organisation des transferts de missions du CNFPT), 14 ( Missions des centres de gestion), 15 bis (Compétence des centres de gestion en matière de retraite et d'invalidité), 15 quinquies (Mission des centres de gestion en matière de contrats d'assurance couvrant les risques sanitaires), 16 (Création d'un service de médecine préventive par les centres de gestion), 17 (Création d'une conférence régionale pour l'emploi public territorial), 18 AA (Maintien d'un contrat à durée indéterminée pour un agent non titulaire recruté pour occuper un nouvel emploi au sein de la même collectivité territoriale ou du même établissement public), 18 C (Possibilité de comités techniques paritaires communs entre des EPCI et leurs communes membres), 19 (Organisation des concours de recrutement), 23 (Instauration d'un mécanisme de régulation des mutations intervenant rapidement après la titularisation d'agents territoriaux), 26 bis (Maintien de leurs avantages collectivement acquis pour les agents d'un EPCI ou d'une commune affectés dans un syndicat mixte dont l'EPCI ou la commune est membre), 28 ter (Définition de la suppression d'un emploi permanent à temps non complet), 29 (Monétisation des mises à disposition non intervenues au bénéfice d'organisations syndicales), 29 bis (Maintien du régime indemnitaire et des avantages collectivement acquis par les agents transférés d'une collectivité territoriale vers un de ses établissements publics ou inversement), 30 (Création d'un chapitre relatif à l'hygiène, à la sécurité et à la médecine préventive au sein du statut de la fonction publique territoriale), 31 bis (Coordination à la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988), 32 (Coordination à la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984), 32 bis (Prolongation d'activité dérogatoire pour les agents occupant certains emplois fonctionnels), 32 ter (Extension des possibilités de recrutement d'agents contractuels pour l'emploi de secrétaire de mairie), 35 (Application à Mayotte), 35 bis A (Modalités de transfert des services des centres communaux d'action sociale vers un centre intercommunal d'action sociale), 36 (Entrée en vigueur des transferts de mission du CNFPT vers le Centre national de coordination des centres de gestion et les centres de gestion) et 41 (Conclusion de conventions définissant les missions des agents affectés aux agences postales communales).

Après les explications de vote de MM. Mahéas, Détraigne et Domeizel, le Sénat a adopté le projet de loi.

Le projet de loi a ensuite été transmis à l'Assemblée nationale, où il a été adopté définitivement le 7 février 2007.

Travaux préparatoires

Sénat (première lecture)

Projet de loi (n° 155, 2005-2006)

Rapport de Mme Jacqueline Gourault, au nom de la commission des lois (n° 243, 2005-2006)

Discussion les 14, 15 et 16 mars 2006 et adoption le 16 mars 2006 (T.A. n° 77, 2005-2006)

Nombre d'amendements déposés 335

Nombre d'amendements adoptés 101

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 81

Assemblée nationale (première lecture)

Projet de loi adopté par le Sénat (n° 2972)

Rapport de M. Michel Piron, au nom de la commission des lois (n° 3342)

Discussion les 11 et 12 octobre 2006 et adoption le 12 octobre 2006 (T.A. n° 611)

Sénat (deuxième lecture)

Projet de loi modifié par l'Assemblée nationale (n° 21, 2006-2007)

Rapport de Mme Jacqueline Gourault, au nom de la commission des lois (n° 112, 2006-2007)

Discussion et adoption le 20 décembre 2006 (T.A. n° 34, 2006-2007)

Nombre d'amendements déposés 91

Nombre d'amendements adoptés 35

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 35

Assemblée nationale (deuxième lecture)

Projet de loi adopté avec modifications en deuxième lecture par le Sénat (n° 3547)

Rapport de M. Michel Piron, au nom de la commission des lois (n° 3660)

Discussion et adoption le 7 février 2007 (T.A. n° 678)

Table de concordance

Numérotation articles
en cours de navette

Numérotation articles
texte définitif

 

Numérotation articles
en cours de navette

Numérotation articles
texte définitif

1er à 5

Idem

 

27

42

5 bis

6

 

27 bis

43

6

7

 

28

44

7 A

8

 

28 bis A

 

7

9

 

et 28 bis

supprimés

7 bis

10

 

28 ter

45

8

11

 

28 quater

supprimé

9

12

 

29

46

10

13

 

29 bis

47

11

14

 

29 ter

supprimé

12

15

 

30

48

13

16

 

31

49

14

17

 

31 bis

50

15

18

 

32

51

15 bis

19

 

32 bis

52

15 ter

supprimé

 

32 ter

53

15 quater

20

 

32 quater

54

15 quinquies

21

 

33

55

16

22

 

33 bis et

 

17

23

 

33 ter

supprimés

17 bis

24

 

34

56

17 ter

25

 

34 bis

supprimé

18 AA

26

 

35

57

18 AB

27

 

35 bis A

58

18 A

supprimé

 

35 bis

59

18 B

28

 

35 ter

60

18 C

29

 

35 quater

61

18

30

 

36

62

19

31

 

37

supprimé

20

32

 

38

63

21

33

 

39

supprimé

21 bis

supprimé

 

40

64

22

34

 

41

65

22 bis

35

 

42

66

23

36

 

43

67

24

37

 

44

68

25

38

 

45

69

26

39

 

46

70

26 bis

40

 

47

71

26 ter

41

 

48

72



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