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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi relative aux organismes génétiquement modifiés



Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés (Journal officiel du 26 juin 2008).

Déposé sur le Bureau du Sénat, le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés (OGM)1(*) propose un nouveau dispositif d'évaluation des plantes transgéniques et organise la cohabitation entre les différentes filières (OGM, classique et biologique) qui soulève d'importantes difficultés du fait de la dissémination des OGM dans l'environnement.

Un premier projet de loi avait été adopté par le Sénat en mars 2006 sans être ensuite inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Il visait à transposer la directive 98/81/CE du 26 octobre 1998 modifiant la directive 90/219/CEE du 23 avril 1990 relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés et la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement, alors que la France était poursuivie devant la Cour de justice des Communautés européennes pour défaut de transposition.

Un nouveau projet de loi a ensuite été déposé afin de décliner en outre quatre principes dégagés lors du Grenelle de l'environnement en octobre 2007 : la liberté de produire ou de consommer avec ou sans OGM, l'utilisation d'OGM ne pouvant intervenir qu'après évaluation des risques et dans le respect de la santé publique et de l'environnement ; la constitution d'une Haute autorité sur les OGM assurant une expertise indépendante et pluridisciplinaire ; la mise en place d'un régime de responsabilité du producteur OGM pour couvrir le risque de dissémination, et enfin la transparence, notamment en matière de localisation des parcelles, pour assurer la meilleure information du public.

Première lecture.

Le projet de loi a été examiné en première lecture par le Sénat les 5,7 et 8 février 2008 et a donné lieu à l'adoption de soixante-sept amendements sur les deux cent quarante-quatre déposés, dont trente-huit de la commission, dix du groupe socialiste et trois du groupe CRC.

Au cours de la discussion générale sont intervenus, outre MM. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, Michel Barnier, ministre de l'agriculture et de la pêche, et Jean Bizet, rapporteur de la commission des affaires économiques, MM. Pierre Laffitte, Daniel Soulage, Jean-Marc Pastor, Dominique Mortemousque, Gérard Le Cam, Aymeri de Montesquiou, Yves Détraigne, Daniel Raoul, Jean-François Le Grand, François Fortassin, Jacques Muller, Ambroise Dupont et Gérard Larcher.

Le Sénat a ensuite rejeté par le scrutin public n° 79 la motion présentée par Mme Évelyne Didier et le groupe CRC tendant à opposer la question préalable, qui soulignait les dangers de la culture des OGM en plein champ ainsi que les incertitudes persistantes sur leur innocuité.

Lors de l'examen des articles, le Sénat a introduit les principales modifications suivantes :

À l'article 1er (Principes régissant l'utilisation des OGM), le Sénat, à l'initiative de la commission2(*),

- a précisé que la liberté de consommer et de produire avec ou sans OGM s'entendait dans le respect des prescriptions communautaires, faisant ainsi référence, pour l'expression « sans OGM », à un seuil de contamination de 0,9 % (avis de sagesse du Gouvernement) ;

- puis, sur la proposition identique de la commission et du groupe socialiste, a rebaptisé en Haut conseil des biotechnologies la Haute autorité sur les OGM, nouvel organisme créé par le projet de loi pour éclairer le Gouvernement dans ses décisions concernant les OGM.

À l'article 2 (Substitution du Haut conseil des biotechnologies aux commissions du génie génétique et du génie biomoléculaire), le Sénat, à l'initiative de la commission :

- a aligné les conditions de saisine du Haut conseil sur celles de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, en la restreignant aux seules associations agréées de défense des consommateurs ou de l'environnement, de groupements professionnels ou d'usagers de santé publique (sous-amendement du Gouvernement) ;

- a distingué, en cas de dissémination volontaire, le comité scientifique, qui rend un avis transmis par le président du Haut conseil au Gouvernement, du comité de la société civile, qui élabore de simples recommandations à partir de cet avis (en cas d'utilisation confinée, seul un avis du comité scientifique est prévu) (avis défavorable du Gouvernement) ;

- a supprimé l'intervention d'un collège regroupant le président du Haut conseil et les présidents des comités, le Gouvernement recevant directement transmission du président du Haut conseil de l'avis du comité scientifique et des recommandations du comité de la société civile (avis défavorable du Gouvernement) ;

- a exigé du membre de droit des deux comités qu'il soit un scientifique choisi en fonction de ses compétences et de la qualité de ses publications (sous-amendement de M. Emorine et de plusieurs de ses collègues, avis de sagesse du Gouvernement).

À l'article 3 (Conditions techniques de culture des plantes génétiquement modifiées - PGM), le Sénat, à l'initiative de M. Soulage et du groupe UC-UDF :

- a étendu à la récolte, au stockage et au transport les conditions techniques d'isolement prévues pour la culture d'OGM et tendant à éviter leur présence accidentelle dans d'autres productions (à l'initiative du Gouvernement, cette extension n'a finalement pas visé la transformation, le conditionnement et la distribution) ;

- a précisé, après rectification conformément aux préconisations du Gouvernement, que les distances entre cultures, qui définissent les périmètres au sein desquels ne sont pas pratiquées les cultures d'OGM afin d'assurer une dissémination accidentelle d'OGM inférieure au seuil défini par la réglementation communautaire, sont fixées par nature de culture, par le ministre chargé de l'agriculture, et peuvent être révisées tous les deux ans sur la base de travaux scientifiques.

À l'article 4 (Sanctions pénales), le Sénat, à l'initiative de la commission et après un large débat auquel ont participé MM. Michel Charasse, Dominique Braye, Jacques Muller, Mme Didier, MM. Laurent Béteille, Jean Desessard, Pastor, Gérard Le Cam et Paul Raoult, a prévu un délit de destruction de champ d'OGM passible de deux ans de prison et 75 000 euros d'amende, ce délit de fauchage étant porté à trois ans de prison et 150 000 euros d'amende en cas de destruction d'une parcelle d'essai, malgré un avis de sagesse du Gouvernement, qui soulignait que le délit de dégradation du bien d'autrui était déjà puni de deux ans de prison et de 30 000 euros d'amende. M. Charasse a pour sa part refusé la distinction faite entre destruction d'une parcelle d'OGM et d'une parcelle conventionnelle, tandis que M. Muller jugeait disproportionnée la sanction au regard de l'indemnisation de 30 euros prévue en cas de pollution par les OGM d'un hectare de culture bio.

À l'article 6 (Localisation et suivi des cultures d'OGM dans le cadre de la surveillance biologique du territoire), le Sénat :

- à l'initiative de M. Soulage et du groupe UC-UDF, a exigé des agriculteurs qu'ils préviennent les propriétaires des parcelles voisines avant de semer des plants d'OGM ;

- sur la proposition identique de M. Le Cam et du groupe CRC et de Mme Férat et du groupe UC-UDF, a précisé la liste des informations devant être publiques, conformément aux dispositions communautaires en vigueur ; notamment la description générale des OGM, le nom et l'adresse du notifiant et le lieu de la dissémination, ouvrant donc le champ à une transparence à l'échelle de la parcelle et non plus du canton.

Il a ensuite inséré, à l'initiative de la commission, un chapitre V ter relatif au soutien à la recherche en génomique végétale comprenant un article 11 bis tendant, sur le modèle des aides à la création cinématographique, à instaurer un dispositif d'incitation fiscale à l'investissement dans la recherche en biotechnologie (Sofiplantes), malgré une demande de retrait du Gouvernement, qui estimait le dispositif encore trop imprécis.

Le Sénat a apporté au projet de loi les autres modifications suivantes :

À l'article 1er (Principes régissant l'utilisation des OGM), le Sénat, à l'initiative de M. Pastor et du groupe socialiste, a précisé que l'évaluation des risques pour l'environnement et la santé préalable à toute décision d'autorisation d'OGM devait être indépendante.

À l'article 2 (Substitution du Haut conseil des biotechnologies aux commissions du génie génétique et du génie biomoléculaire), le Sénat, à l'initiative de la commission :

- a prévu que l'avis du Haut conseil comporterait, outre une évaluation des risques, une évaluation des bénéfices (avis de sagesse du Gouvernement) ;

- a précisé que le Haut conseil exercerait ses missions sous réserve des compétences déjà reconnues à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, chargée de l'évaluation des risques sanitaires et nutritionnels des aliments destinés à l'homme et à l'animal, et à l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, chargée de l'évaluation des risques liés aux produits cosmétiques ou sanitaires destinés à l'homme ;

- a précisé la composition des deux comités constituant le Haut conseil ; le comité scientifique sera composé d'experts reconnus en biotechnique, économie, droit et sociologie, tandis que le comité de la société civile sera composé de représentants des collectivités territoriales, d'associations ou d'organismes professionnels ainsi que d'un membre du Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé, et d'un député et un sénateur membres de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. À la demande du Gouvernement, il a en outre précisé qu'il ne s'agissait pas d'une liste limitative ;

- a obligé les membres du Haut conseil, pendant la durée de leurs fonctions, à informer leur président avant toute prise de position publique sur des questions ayant fait ou susceptibles de faire l'objet d'une décision de ce Haut conseil (malgré une demande de retrait du Gouvernement, qui estimait qu'une telle disposition relevait du domaine réglementaire) ;

- a précisé que la nomination du président du Haut conseil interviendrait après avis des commissions du Parlement compétentes en matière d'agriculture et d'environnement (sous-amendement du groupe UC-UDF, avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement).

Par ailleurs, le Sénat, à l'initiative de M. Le Grand et de plusieurs de ses collègues, a prévu que le Haut conseil proposerait des mesures de nature à préserver l'environnement et la santé publique, quelle que soit la gravité du risque encouru.

À l'initiative de la commission, il a ensuite soustrait des missions du Haut conseil l'élaboration de méthodes d'évaluation des risques, qui font l'objet d'une standardisation internationale, puis explicité la mission principale du Haut conseil et rappelé qu'il devait rendre ses avis en respectant les délais prévus par les directives communautaires.

À l'initiative du Gouvernement, le Sénat a ensuite prévu que le Haut conseil serait consulté sur le plan annuel de surveillance des OGM, rendu destinataire du rapport annuel de surveillance mis en oeuvre par les services de l'État et pourrait proposer des priorités ou formuler des recommandations. Il a enfin prévu la mise en oeuvre par le Haut conseil de méthodes d'évaluation des risques environnementaux et sanitaires conformes aux dispositions communautaires et aux recommandations internationales.

À l'initiative de la commission, le Sénat a ensuite modifié l'intitulé du chapitre II du projet de loi afin de viser non seulement la responsabilité mais également la coexistence entre cultures.

À l'article 3 (Conditions techniques de culture des plantes génétiquement modifiées - PGM), le Sénat :

- à l'initiative de M. Pastor et du groupe socialiste, a aligné les obligations des exportateurs étrangers sur celles des agriculteurs français en matière de transport et de stockage ;

- à l'initiative de la commission, sous-amendée par le Gouvernement, a indiqué que les prescriptions techniques de culture seraient définies par le ministère de l'agriculture, après avis du comité scientifique du Haut conseil et du ministre chargé de l'environnement ;

- à l'initiative de la commission, a précisé qu'en cas de non-respect de ces prescriptions, l'autorité administrative pourrait ordonner la destruction totale ou partielle des cultures.

À l'article 4 (Sanctions pénales), le Sénat, à l'initiative du Gouvernement, a précisé que le non-respect des conditions techniques autres que celles relatives aux distances de cultures serait simplement constitutif d'une contravention.

À l'article 5 (Responsabilité des exploitants cultivant des PGM), le Sénat, à l'initiative de MM. Jacques Muller et Desessard et de Mmes Blandin, Boumediene-Thiery et Voynet, a explicitement mentionné les apiculteurs parmi les exploitants agricoles devant être indemnisés en cas de dommage à leur production du fait du voisinage de cultures transgéniques.

À l'article 6 (Localisation et suivi des cultures d'OGM dans le cadre de la surveillance biologique du territoire), le Sénat, à l'initiative de la commission, a prévu la transmission annuelle d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur la surveillance biologique du territoire, puis a maintenu le comité de biovigilance chargé de détecter les effets adverses sur l'environnement du fait des activités agricoles ou de l'utilisation d'intrants dans les productions végétales, y compris les OGM. Il sera notamment consulté sur les protocoles et méthodologies d'observation nécessaires à la surveillance biologique du territoire et pourra alerter l'autorité administrative.

Sur la proposition identique de la commission, de M. Muller et de plusieurs de ses collègues et des groupes socialiste et CRC, il a requis l'avis du comité de biovigilance et non celui du Haut conseil des biotechnologies avant la publication du rapport gouvernemental sur la surveillance biologique du territoire (avis de sagesse du Gouvernement).

À l'article 7 (Limites à la publicité des données contenues dans les demandes d'autorisation de dissémination ou de mise sur le marché d'OGM), le Sénat, à l'initiative de la commission, a déplacé des dispositions relatives à la transparence en matière d'utilisation confinée des OGM de l'article 8 à l'article 7.

Le Sénat a ensuite inséré, à l'initiative de la commission, un article 8 A de cohérence.

À l'article 8 (Utilisation confinée d'OGM), le Sénat, à l'initiative de M. Muller et de plusieurs de ses collègues, a précisé que l'utilisation confinée des OGM devait respecter la législation communautaire.

À l'article 9 (Utilisation d'OGM en milieu ouvert), le Sénat, à l'initiative de la commission :

- a explicité le rôle du Haut conseil avant toute autorisation de dissémination à des fins autres que la mise sur le marché ainsi qu'avant toute autorisation de mise sur le marché ;

- a prévu la consultation du Haut conseil par l'autorité administrative afin de disposer d'une évaluation de la valeur scientifique des éléments d'information nouveaux dont cette autorité vient à disposer ;

- a imposé à l'autorité administrative la consultation du Haut conseil avant d'activer la clause de sauvegarde, hormis les cas de risques graves ;

- a distingué la prise de mesures d'urgence et l'information du public, qui n'est pas en elle-même une mesure d'urgence.

Le Sénat a ensuite, à l'initiative de la commission, inséré un chapitre V bis afin de viser les autres dispositions d'adaptation, puis il a, sur la proposition identique de M. Le Cam et du groupe CRC et de M. Pastor et du groupe socialiste, supprimé l'article 10 relatif à la simplification de la procédure d'élaboration d'un décret en Conseil d'État.

Le Sénat a enfin inséré, à l'initiative du Gouvernement, un article 14 nouveau tendant à assurer la validité juridique des décisions d'agrément prises avant la mise en place de l'ensemble du dispositif.

Le Sénat a en outre adopté quinze amendements rédactionnels, de précision, de coordination ou de rectification d'erreur matérielle aux articles 1er, 2, 5, à l'intitulé du chapitre IV du projet de loi, à l'article 8, au chapitre V et aux articles 9 et 11.

Il a adopté sans modification les articles 12 et 13.

Après avoir entendu les explications de vote de MM. Gérard César, Gérard Le Cam, Jean-Marc Pastor, Mme Nathalie Goulet, MM. Daniel Soulage, Jacques Muller, Jean Desessard et Jean Bizet, rapporteur de la commission des affaires économiques, le Sénat a adopté, par le scrutin public n° 86 demandé par la commission, le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés.

Le projet de loi a ensuite été examiné les 1er, 2, 3, 7, 8 et 9 avril 2008 par l'Assemblée nationale.

Deuxième lecture.

Le projet de loi a été examiné par le Sénat le 16 avril 2008 et a donné lieu à l'adoption d'un seul amendement sur les quatre-vingt-seize déposés.

Au cours de la discussion générale sont intervenus, outre MM. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, et Jean Bizet, rapporteur de la commission des affaires économiques, MM. Gérard Le Cam, Aymeri de Montesquiou, Daniel Soulage, Jean-Marc Pastor, Yannick Texier, Daniel Raoul, Mmes Fabienne Keller et Odette Herviaux, MM. Jean-Pierre Fourcade, Jacques Muller, Dominique Braye et Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'État chargée de l'écologie.

Lors de l'examen des articles, le Sénat a adopté l'ensemble du projet de loi sans modification, à l'exception de l'article 1er (Principes régissant l'utilisation des OGM), sur lequel il a adopté par un scrutin public demandé par le groupe CRC un amendement, présenté par la commission des affaires économiques, tendant à revenir sur l'interdiction des OGM dans les zones d'appellation d'origine contrôlée. Cette interdiction, adoptée par l'Assemblée nationale sur la proposition de M. André Chassaigne, le Gouvernement ayant émis un avis de sagesse, prévoyait que les OGM « ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées sans OGM et en toute transparence ». Le Sénat a ajouté cette précision : « La définition du sans « OGM » se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire. Dans l'attente d'une définition au niveau européen, le seuil correspondant sera fixé par voie réglementaire, sur avis du Haut conseil des biotechnologies, espèce par espèce ».

Le Sénat a adopté le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés ainsi modifié.

L'Assemblée nationale a rejeté le projet de loi le 13 mai 2008 en adoptant par scrutin public une motion tendant à poser la question préalable déposée par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine.

Commission mixte paritaire.

Réunie à l'Assemblée nationale le 14 mai 2008, la commission mixte paritaire est parvenue à l'élaboration d'un texte commun sur les vingt-deux articles du projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés, l'adoption de la question préalable par l'Assemblée nationale en deuxième lecture ayant remis en discussion l'ensemble du texte, y compris les articles adoptés conformes par les deux assemblées.

Elle a adopté tous ces articles dans leur rédaction issue de la deuxième lecture du projet de loi au Sénat.

Les conclusions de la commission mixte paritaire ont été adoptées par l'Assemblée nationale le 20 mai 2008.

Elles ont été lues le 22 mai 2008 par le Sénat.

Au cours de la discussion générale sont intervenus, outre M. Jean Bizet, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire, et Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'État chargée de l'écologie, MM. Yves Détraigne, Daniel Raoul, Michel Billout et Jacques Muller.

Après les explications de vote de Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Jean-Pierre Cantegrit et Paul Girod, le Sénat a adopté définitivement le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés.

Conseil constitutionnel.

Saisi les 26 et 27 mai 2008 par plus de soixante sénateurs et plus de soixante députés de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, a tout d'abord considéré que le vote d'une question préalable en deuxième lecture remettait en discussion l'ensemble du texte, par exception à la règle de l'entonnoir, et que la commission mixte paritaire était donc bien saisie de l'ensemble du texte et non pas uniquement des dispositions restant en navette à l'issue de la deuxième lecture au Sénat.

Le Conseil a ensuite censuré pour incompétence négative du législateur des dispositions de l'article 11 de la loi prévoyant qu'un décret établirait une liste d'informations obligatoirement rendues publiques en cas de culture d'OGM en serre ou en plein champ, au motif que « l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement ont valeur constitutionnelle » et qu'en vertu de l'article 7 de la Charte, le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques s'exerçait dans les conditions et les limites définies par la loi. Cependant, le Conseil a différé au 1er janvier 2009 l'effet de sa déclaration d'inconstitutionnalité, afin de permettre au législateur de corriger cette incompétence négative sans nuire à l'exigence de transposition en droit interne des directives communautaires.

Par ailleurs, il n'a jugé contraire ni à la Constitution ni à la charte le renvoi au décret, de façon encadrée et en faisant référence au droit communautaire, de la définition du « sans organismes génétiquement modifiés ».

Enfin, le Conseil a considéré que la création d'un délit spécifique de destruction d'une culture autorisée d'organismes génétiquement modifiés ne méconnaissait « ni le principe de nécessité des peines ni le principe d'égalité devant la loi pénale ».



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