LE PARLEMENT ET LE PROCESSUS BUDGÉTAIRE
Beyrouth (22-24 juin 2004)
INTERVENTION DE M. PHILIPPE MARINI, RAPPORTEUR GÉNÉRAL DU BUDGET
LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE FRANÇAISE COMPARÉE
À CELLES DU ROYAUME-UNI ET DES ETATS-UNIS
Introduction
La plupart de pays de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) ont réformé leurs procédures budgétaires et leurs méthodes comptables au cours des dernières années. La réforme française s'est inspirée d'exemples étrangers, est intervenue plutôt tardivement, avec le vote de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). L'impact de cette réforme est considérable. Elle n'en apparaît pas moins « timide », compte tenu du contexte institutionnel et des traditions politiques de la France.
La tradition politique française est en effet éloignée de celle du Royaume-Uni et des Etats-Unis : le Royaume-Uni a une tradition parlementaire beaucoup plus ancienne et solidement ancrée ; les Etats-Unis ont un dispositif institutionnel où les pouvoirs exécutif et législatifs s'équilibrent, voire se neutralisent. La réforme budgétaire française s'inscrit pour sa part dans le cadre du « parlementarisme rationalisé » mis en place par la Constitution de la Vième République.
Cet exposé souligne les limites des réformes engagées en France, qui s'expliquent par les traditions politiques, mais également son cadre constitutionnel et institutionnel : il ne s'agit pas, lorsque l'on veut réformer la procédure budgétaire et la gestion publique, de faire du passé table rase, mais bien d'engager un processus de changement et de modernisation au sein de l'administration.
I. La réforme de la gestion publique : points communs et divergences :
1) Une prise en compte de la performance :
a) Aux Etats-Unis et au Royaume-Uni :
Aux Etats-Unis, le Government and Performance Results Acts de 1993 a fixé le cadre d'un système de gestion par la performance dans l'administration américaine :
- depuis 1997, elle oblige les agences fédérales à préparer et présenter au Congrès des plans stratégiques pour 5 ans ;
- depuis 1999, un plan de performance couvrant l'ensemble des activités gouvernementales ainsi que des plans sectoriels rédigés par chaque agence doivent également être présentés au Congrès ;
- depuis mars 2000, chaque agence doit être en mesure de remettre au Congrès un bilan annuel de mise en oeuvre de ce plan de performance. En cas d'échec dans la réalisation de certains objectifs, les agences doivent en rechercher les causes et formuler de nouvelles propositions1(*).
Au Royaume-Uni, des réformes ont été engagées dès le début des années 1980, avec la création par Margaret Thatcher de l'Efficiency Unit, chargée de dégager des économies dans le secteur public.
A compter de 1988, la création d'agences a facilité la mise en place de comptabilités analytiques s'inspirant de la pratique des entreprises privées, les gestionnaires de ces agences étant jugés sur les résultats obtenus au regard des objectifs fixés par les ministres.
En matière comptable, au Royaume-Uni comme aux Etats-Unis, la modernisation des procédures et des données comptables a commencé dans les agences avant d'être appliquée à l'ensemble de l'Etat, afin d'obtenir des comptes consolidés.
b) en France :
La LOLF s'inspire des mêmes principes :
- une plus grande liberté et une responsabilité accrue des gestionnaires ;
- des engagements précis sur des objectifs mesurables et comptes-rendus détaillés de gestion et des performances réalisées ;
- une réforme comptable : mise en place d'une comptabilité destinée à analyser les coûts des actions, et d'une comptabilité d'engagements, en sus de la comptabilité de caisse actuellement en vigueur.
Ces premières remarques soulignent que des réformes ont été engagées dans l'ensemble des pays industrialisés, sans que la contrainte spécifique posée par l'Union européenne en matière de finances publiques puisse être considérée comme un facteur d'explication déterminant. Elles montrent une préoccupation partagée de réduire le poids des dépenses publiques et d'en renforcer l'efficacité.
En revanche, le point faible de ces réformes reste la capacité des Parlements, et des représentants de la nation, de contrôler de manière approfondie l'emploi des fonds publics, de pouvoir évaluer de manière indépendante les propositions du gouvernement, et de contrôler les organismes publics et parapublics qui ne relèvent pas du budget de l'Etat.
2) La réforme engagée en France va moins loin que celles engagées aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne :
La tradition égalitaire et centralisée de l'Etat français et de son administration a sans doute limité l'ampleur de la réforme de l'administration engagée par la LOLF. Toutefois, la loi organique ne peut tout faire : elle fixe un cadre, au sein duquel la pratique administrative pourra évoluer et se moderniser.
C'est particulièrement le cas s'agissant de la gestion de la fonction publique et de la création d'agences.
Les agences fédérales existent depuis longtemps aux Etats-Unis. Elles se sont également développées au Royaume-Uni à compter des années 1980.
Cette évolution marque une dissociation entre la responsabilité politique et la responsabilité de gestion, qui n'existe pas en France.
Elle permet de s'affranchir de certaines contraintes administratives, et notamment, offre une plus grande latitude dans le recrutement et la gestion des personnels. Par ailleurs, les dirigeants de ces agences sont recrutés pour des durées déterminées, et évalués au regard de la réalisation des objectifs qui leur ont été fixés. Ils sont intéressés à la réussite de leur action, pouvant être rémunérés en fonction de leurs résultats, dont dépend également leur reconduction.
La réforme engagée par la LOLF en France ne prévoit pas en tant que telle évolution, mais y créé des conditions favorables. En effet, elle pourrait conduire à fragiliser la gestion unifiée, par corps, de la fonction publique. Elle a d'ores et déjà favorisé l'émergence d'une rémunération au mérite, qui devrait s'appliquer surtout aux hauts fonctionnaires dans un premier temps, puis à l'ensemble de l'administration. Enfin, pour permettre une plus grande souplesse et une plus grande réactivité dans la gestion, des agences ont été créées, notamment par le ministère de l'économie et des finances : l'Agence France-Trésor (AFT), chargée de gérer la dette de l'Etat, et l'Agence des Participations de l'Etat (APE), chargée de gérer la tutelle de l'Etat sur les entreprises dans lequel l'Etat détient une participation majoritaire.
Toutefois, la diffusion en France du modèle anglo-saxon exigerait une transformation de l'exercice du contrôle parlementaire et de la responsabilité : aux Etats-Unis comme au Royaume-Uni, les commissions parlementaires auditionnent des hauts fonctionnaires, qui sont tenus pour responsables de l'exécution des budgets dont ils ont la charge. En France, seul le ministre, responsable politique, est tenu pour responsable de la gestion de son ministère, ce qui revient, en fait, à ne pas - ou rarement - sanctionner la mauvaise gestion d'un ministère.
On constate donc que la tradition politique française rend plus difficile l'émergence d'une responsabilité administrative de gestion qu'aux Etats-Unis ou au Royaume-Uni. Par ailleurs, se pose inévitablement la question des moyens juridiques et humains du contrôle exercé par le Parlement. Cette question dépend toutefois largement des prérogatives des parlements dans l'élaboration et la discussion du budget.
II) Des procédures budgétaires très différentes :
1) Le pouvoir du Parlement français en matière budgétaire reste largement encadré :
En France, la Constitution fixe un certain nombre de garde-fous à l'intervention du Parlement en matière budgétaire :
- l'article 40 de la constitution rend irrecevable les amendements déposés par les parlementaires qui auraient pour conséquence une diminution des ressources ou une augmentation des charges publiques ;
- les délais d'examen de la loi de finances par le Parlement sont fixés très précisément par la Constitution, qui prévoit également le cas où la loi de finances n'aurait pas été promulguée avant le début d'un exercice.
Par ailleurs, le gouvernement dispose généralement d'une majorité stable à l'Assemblée nationale, qui a le dernier mot en matière de lois de finances, ce qui lui permet de faire adopter ses projets de loi de finances, sans que ceux-ci ne fassent l'objet, s'agissant des dispositions budgétaires, de nombreux amendements.
2) La procédure parlementaire américaine, est, à l'opposé, très peu encadrée :
On rappellera que le Congrès américain dispose de pouvoirs beaucoup plus étendus que le parlement Français :
- monopole de l'initiative des lois ;
- maîtrise du calendrier parlementaire ;
- confirmation des nominations présidentielles. Cette procédure est un moyen important du contrôle du Congrès : elle incite les hauts fonctionnaires à la transparence et à la coopération avec le Congrès, et est l'occasion pour lui d'examiner la gestion passée et de demander des engagements sur la gestion future ;
- possibilité d'engager une procédure d'impeachment visant au jugement et à la destitution du Président, du vice-président ou de tout fonctionnaire civil.
Enfin, le régime strict d'incompatibilité fixé par l'article 1er de la Constitution américaine fait que les parlementaires se consacrent de manière exclusive à leurs fonctions. Par ailleurs, la délégation du droit de vote en séance publique est interdite et un quorum de 50 % des membres de chaque chambre est nécessaire.
Aux Etats-Unis, l'équilibre des pouvoirs fait qu'il existe des possibilités de discorde, voire de blocage, entre l'exécutif et le législatif2(*). Le Président ne dispose pas nécessairement d'une majorité au Congrès, le contraignant à de longues négociations3(*) : il présente une demande de crédits au Congrès, mais les deux chambres du Congrès sont libres de préparer le budget. Toutefois, le Président dispose d'un droit de veto dont il peut faire usage s'il considère que le budget ne correspond pas à ses priorités politiques4(*). Les techniques d'obstruction et l'absence de discipline de vote partisane forte favorisent la recherche d'un compromis, le pouvoir au sein du Congrès étant par ailleurs beaucoup plus fragmenté qu'en France : ainsi, la procédure budgétaire distingue des commissions dites « dépensières » (Authorization committees), chargées d'examiner le principe et les contours des politiques publiques, et des commissions responsables respectivement des crédits, des recettes, et des équilibres budgétaires. Toutefois, ces commissions empiètent souvent sur les compétences des autres commissions.
3) Au Royaume-Uni :
Au Royaume-Uni, la commission des finances s'occupe des agrégats budgétaires, mais ce sont les commissions sectorielles qui s'occupent des dotations respectives de chaque secteur.
III) La capacité des Parlement d'exercer leur mission de contrôle budgétaire :
1) Des outils juridiques comparables :
a) En France, la compétence parlementaire en matière financière relève pour l'essentiel des commissions chargées des finances : elles examinent l'ensemble du budget, et disposent de prérogatives très étendues pour en contrôler l'exécution.
Les pouvoirs d'information et de contrôle dont disposent les commissions des finances du Parlement français sont importants. Ils ont été confortés et étendus par la LOLF. Ainsi, les commissions des finances :
- peuvent auditionner les personnes de leur choix (qui sont alors déliées du secret professionnel, sous certaines réserves);
- peuvent effectuer des investigations sur pièces et sur place ;
- reçoivent tous les documents d'ordre administratif et financier qu'elles demandent, y compris les rapports d'inspection des administrations.
b) Aux Etats-Unis, les pouvoirs d'enquête reconnus aux commissions sont très étendus : possibilité d'assigner des personnes à comparaître sous serment5(*), possibilité de recourir à des procédures judiciaires pour s'opposer à un refus de transmission de documents... Les inspections indépendantes au sein des ministères et des agences transmettent au Congrès leurs programmes de travail et leurs rapports. Le contrôle parlementaire est pleinement accepté par les administrations, et les membres du Congrès peuvent procéder à des contrôles sur place impromptus dans les administrations fédérales. Ces contrôles font généralement l'objet d'une large couverture médiatique.
Par ailleurs, les droits de la minorité sont très étendus : ainsi, le chef de la minorité de chaque commission dispose quasiment des mêmes droits que son président en matière de saisine des agences du Congrès, de conduite des auditions ou de communication de documents, et peut imposer à la commission l'audition de certaines personnes de son choix. Par ailleurs, les rapports des commissions reproduisent systématiquement les observations éventuelles des minoritaires qui le souhaitent.
Les moyens juridiques à la disposition du Parlement français sont donc assez comparables à ceux dont disposent les parlements au Royaume-Uni et aux Etats-Unis, même s'ils sont moins conséquents que ceux du Congrès américain. La différence ne porte toutefois pas tant sur les outils juridiques que sur les moyens humains à la disposition des parlementaires pour l'exercice de leurs missions de contrôle.
2) Une disproportion de moyens mis à la disposition du Parlement :
Les moyens dont disposent les Parlements dépendent assez largement de l'équilibre institutionnel et des traditions politiques de chaque pays. En particulier, les relations entre les institutions de contrôle des comptes publics et les parlements diffèrent sensiblement.
Ainsi, aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne, ces organismes relèvent du Parlement et rendent directement compte de leurs travaux auprès de lui, tandis qu'en France, la Cour des comptes est une juridiction indépendante, chargée d'assister tant le gouvernement que le Parlement. La LOLF n'a pas modifié cette situation. Elle a toutefois donné un contenu à l'assistance de la Cour des comptes au Parlement, notamment en permettant aux commissions de commander des enquêtes à la Cour des comptes ou de bénéficier d'une assistance technique ponctuelle pour l'exercice d'un contrôle.
Au Royaume-Uni, le bureau d'audit national (National Audit Office, NAO) travaille en étroite concertation avec la commission parlementaire chargée du contrôle des comptes publics. Créé en 1983, il emploie près de 1.000 personnes et fournit au Parlement une aide précieuse dans le cadre du contrôle ex post sur les finances publiques : il dispose de larges pouvoirs d'accès à tous les documents financiers du gouvernement, vérifie les comptes du gouvernement et rédige de nombreux rapports à l'attention du Parlement. En se basant sur les travaux du bureau d'audit national, et avec son appui, la commission des comptes publics convoque les plus hauts fonctionnaires qu'elle tient responsable des budgets qu'ils ont administrés. Ce sont donc eux, et non le ministre, qui sont entendus en tant que responsables des comptes.
Les travaux du NAO comportent de nombreuses propositions d'économies, dont la plupart sont adoptées par le gouvernement6(*).
Le contraste avec les Etats-Unis est encore plus saisissant :
Tout d'abord, les moyens humains dont disposent les parlementaires sont sans commune mesure avec ceux de la France : un sénateur américain dispose en moyenne d'une équipe de 35 personnes, contre deux ou trois en France. Cela, sans compter les fonctionnaires du Congrès et les effectifs des commissions7(*) : les membres de la Commission des finances du Sénat américain sont ainsi assistés par une cinquantaine de personnes ; en outre, la commission fait appel à des juristes spécialisés, relevant du Congrès, pour la rédaction des projets de loi8(*) et des amendements.
Surtout, le Congressional Budget Act a créé le bureau du budget du Congrès (Congressional Budget Office, CBO), chargé d'apporter un appui au Congrès dans l'établissement du budget et l'exercice du contrôle budgétaire. Cet organisme emploie environ 230 personnes.
Le bureau général d'audit (General Accounting Office, GAO), qui relève du Parlement, emploie plus de 3.000 personnes et joue un rôle important en matière d'évaluation de l'efficacité des dépenses du gouvernement, en fournissant de très nombreux rapports au Congrès, pour une large part, à la demande des parlementaires. Par ailleurs, les membres du Congrès disposent d'un accès presque illimité à l'information publique et se voient remettre par le pouvoir exécutif près de 4.000 rapports par an.
Au total, la capacité d'expertise du Congrès américain est pratiquement équivalente, voire supérieure, à celle du pouvoir exécutif. Cette caractéristique s'explique toutefois par l'équilibre institutionnel américain : contrairement à la France et au Royaume Uni, il n'existe pas aux Etats-Unis de restrictions à la modification du budget par le Parlement.
Conclusion :
A l'aune de ces comparaisons, on relève que les moyens dont dispose le Parlement sont largement proportionnés à son rôle en matière budgétaire. En France comme au Royaume-Uni, le Parlement vote et contrôle le budget, mais ne participe pas à son élaboration et ne modifie que très marginalement les montants proposés par le gouvernement, alors que l'élaboration du budget est un « acte partagé » aux Etats-Unis :
D'un côté, le modèle américain est marqué par un équilibre des pouvoirs qui confère d'importantes prérogatives budgétaires au Parlement, mais peut également favoriser le clientélisme ou la confusion.
De l'autre, le modèle français est marqué par un encadrement important des pouvoirs du Parlement en matière budgétaire, fondé sur une volonté de permettre au gouvernement de mettre en oeuvre sa politique.
L'entrée en vigueur de la LOLF pourrait modifier quelque peu cette situation : en particulier, l'élargissement du droit d'amendement va dans le sens d'un pouvoir davantage partagé entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif en matière budgétaire, et devrait constituer une incitation forte pour les parlementaires à s'intéresser davantage au budget dans ses détails. La LOLF pose surtout la question des moyens humains mis à la disposition du Parlement et de ses capacités d'expertise pour exercer de manière plus efficace sa mission de contrôle à l'avenir.
* 1 Le bilan de ces procédures est mitigé : si elles se sont diffusées au niveau local, elles ont été « récupérées » au niveau national par l'exécutif, à travers sa procédure PART (Performance Assessment Rating Tool), qui permet à l'OMB (l'équivalent de la direction du budget) de noter les agences fédérales.
* 2 Ainsi, le Sénat et la Chambre des communes sont actuellement majoritairement Démocrates, alors que le président, Georges Bush, est Républicain.
* 3 En cas de blocage, le Président est souvent obligé de financer les projets favorisés par les parlementaires afin d'obtenir une majorité.
* 4 On se rappellera ainsi que le président Clinton avait opposé son veto au budget adopté par le Congrès au cours de l'hiver 1995-1996. Les deux parties n'était pas en mesure de conclure un accord avant la date limite fixée par le Congrès, le gouvernement fédéral avait du s'arrêter de fonctionner du 14 au 19 novembre 1995 puis du 15 décembre 1995 au 2 janvier 1996, avant que la crise ne soit résolue.
* 5 Y compris des fonctionnaires, sans solliciter l'autorisation de leur hiérarchie et sans que celle-ci puisse se substituer aux personnes convoquées. Par ailleurs, les auditions peuvent porter sur des faits instruits dans le cadre d'une procédure judiciaire. Enfin, ces auditions font l'objet d'une large médiatisation.
* 6 Ces économies font toutefois l'objet de négociations préalables entre le NAO et les agences gouvernementales.
* 7 Ces personnels sont recrutés par les partis politiques (2/3 par la majorité de la commission, 1/3 par la minorité).
* 8 Le Congrès américain dispose du monopole de l'initiative législative.