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ITALIE



La Constitution prévoit la possibilité d'organiser des référendums d'initiative populaire sur :

l'entrée en vigueur des lois constitutionnelles qui viennent d'être adoptées ;

l'abrogation des normes de rang législatif.

Tous les référendums ont lieu conformément aux dispositions de la loi n° 352 du 25 mai 1970.

I. EN MATIÈRE CONSTITUTIONNELLE

1) Le champ du référendum

D'après l'article 138 de la Constitution, les lois constitutionnelles, qui sont adoptées à la majorité absolue des membres de chaque assemblée en deux délibérations successives séparées par un intervalle d'au moins trois mois, peuvent être soumises à référendum avant leur promulgation, à condition de ne pas avoir recueilli la majorité des deux tiers des membres de chaque assemblée lors de la seconde délibération.

La demande de référendum peut être présentée par un cinquième des membres d'une assemblée, par cinq conseils régionaux ou par 500 000 électeurs. Elle a un effet suspensif : l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle dépend du résultat de référendum.

2) La procédure

a) L'initiative du référendum

Les promoteurs de l'initiative populaire doivent être au moins dix et prouver leur qualité d'électeur. Leur demande doit être présentée au greffe de la Cour de cassation dans les trois mois de la publication de la loi constitutionnelle au journal officiel.

En effet, lorsqu'une loi constitutionnelle est adoptée avec une majorité permettant une demande de référendum, elle n'est pas promulguée, mais seulement publiée au journal officiel. À la différence d'une promulgation, cette publication n'a qu'un caractère informatif. Elle s'accompagne d'ailleurs d'un avertissement relatif à la possibilité d'une demande de référendum dans les trois mois.

Le recueil des signatures s'effectue sur des feuilles homologuées. Les signatures doivent être authentifiées.

b) Les contrôles

Après que les signatures ont été déposées au greffe de la Cour de cassation, le Bureau central pour le référendum, constitué des trois présidents de chambre de la Cour de cassation les plus âgés et des trois conseillers les plus âgés de chaque chambre, vérifie la conformité de la demande à l'article 138 de la Constitution et rend une ordonnance dans les trente jours suivant la remise des signatures à la Cour de cassation.

Cette ordonnance est communiquée au président de la République, au président de la Chambre des députés, au président du conseil des ministres, au président de la Cour constitutionnelle et aux promoteurs de la demande. Selon la décision prise, le président de la République promulgue la loi constitutionnelle ou fixe la date du référendum.

c) L'effet du référendum

La loi constitutionnelle ayant fait l'objet du référendum est définitivement adoptée si elle est approuvée à la majorité des suffrages exprimés. Elle peut alors être promulguée.

3) La pratique

Le premier référendum constitutionnel d'initiative populaire a été organisé le 7 octobre 2001. Il portait sur la loi constitutionnelle portant modification du titre V de la seconde partie de la Constitution afin de renforcer les pouvoirs des régions. La loi constitutionnelle a été approuvée par 64,2 % des électeurs. La participation à ce référendum a été de 34,2 %.

II. EN MATIÈRE LÉGISLATIVE

1) Le champ du référendum

Aux termes de l'article 75 de la Constitution, les normes de rang législatif peuvent faire l'objet d'un référendum abrogatif à la demande de cinq conseils régionaux ou de 500 000 électeurs.

Les normes de rang législatif sont les lois adoptées par le Parlement, ainsi que les décrets législatifs et les décrets-lois. Les premiers sont pris par le gouvernement en vertu d'une loi de délégation, tandis que les seconds, adoptés par le gouvernement de sa propre initiative dans les cas d'urgence, doivent être convertis en lois par le Parlement dans les soixante jours suivant leur publication pour ne pas devenir caducs.

La demande d'abrogation peut porter sur tout ou partie des textes. Elle peut avoir lieu à tout moment et n'empêche pas la disposition attaquée de produire ses effets.

L'article 75 de la Constitution précise que les lois fiscales ou budgétaires, les lois d'amnistie et de remise de peine, ainsi que les lois autorisant la ratification de traités internationaux ne peuvent pas faire l'objet de demandes d'abrogation.

De plus, la Cour constitutionnelle, qui contrôle la recevabilité des demandes de référendum, a progressivement établi un ensemble de règles encadrant l'utilisation de l'article 75 de la Constitution. Elle a ainsi exclu de son champ d'application les normes de rang supérieur à la loi ordinaire et les lois « à contenu constitutionnellement déterminé », c'est-à-dire les lois qui visent essentiellement à appliquer des dispositions constitutionnelles et dont l'abrogation remettrait en cause ces dispositions. La Cour constitutionnelle rejette également les demandes de référendum portant sur des lois électorales lorsque leur abrogation risquerait d'entraver le fonctionnement du Parlement ou de nuire à l'équilibre institutionnel.

2) La procédure

a) L'initiative du référendum

Les demandes de référendum comportent l'indication des dispositions dont l'abrogation est proposée. Il peut s'agir d'un texte complet, de plusieurs articles ou d'un seul article.

Les demandes doivent être déposées au greffe de la Cour de cassation chaque année, entre le 1er janvier et le 30 septembre, la suite de la procédure étant encadrée par un calendrier très précis. Toutefois, aucune demande ne peut être déposée la dernière année d'une législature, ni dans les six mois suivant la date de l'annonce des élections législatives ou sénatoriales.

b) Les contrôles

À partir du 30 septembre, le Bureau central pour le référendum examine toutes les demandes de référendum pour s'assurer de leur conformité à la loi de 1970. Il dispose d'un mois pour relever les irrégularités éventuelles et fixe un délai permettant aux promoteurs de l'initiative de supprimer ces irrégularités ou de présenter un mémoire les contestant. Ce délai expire au plus tard le 20 novembre.

Avant le 15 décembre, le Bureau central pour le référendum se prononce définitivement sur la légitimité des requêtes.

La Cour constitutionnelle vérifie ensuite leur recevabilité, en particulier par rapport au deuxième alinéa de l'article 75 de la Constitution, qui limite l'objet du référendum abrogatif. Elle doit procéder à cet examen avant le 20 janvier de l'année suivant celle de l'ordonnance du Bureau central pour le référendum, et sa décision doit être publiée avant le 10 février.

Le président de la République fixe par décret en conseil des ministres la date des référendums, qui doivent avoir lieu un dimanche, entre le 15 avril et le 15 juin. Tous ont lieu le même jour.

c) L'effet du référendum

Une proposition soumise à référendum est adoptée si la participation électorale atteint 50 % et si la majorité des votants vote en sa faveur.

Lorsque le résultat du référendum est favorable à la proposition, le président
de la République constate par décret l'abrogation du texte concerné. Cette dernière prend effet le jour suivant la publication du décret au journal officiel. Toutefois, sur proposition du ministre concerné, le président de la République peut retarder de soixante jours l'entrée en vigueur de l'abrogation.

En 1990, la Cour constitutionnelle a interdit au législateur de rétablir les normes abrogées par référendum.

3) La pratique

Bien que les référendums abrogatifs aient été prévus par la Constitution, il a fallu attendre l'adoption de la loi de 1970 pour que les dispositions constitutionnelles fussent appliquées.

L'annexe n° 1 (voir page 25) récapitule les quelque 50 référendums abrogatifs organisés en Italie entre 1970 et 2000. Le premier a eu lieu en 1974.

Jusqu'en 1985, aucun de ces référendums n'a abouti à l'abrogation d'une loi votée par le Parlement. La tendance s'est inversée entre 1987 et 1994 : sauf en 1990 (faute d'une participation suffisante), tous les référendums ont entraîné l'abrogation des normes contestées.

Depuis 1997, la participation a été insuffisante pour permettre l'abrogation des normes contestées.

Les principales critiques apportées au référendum abrogatif portent sur son utilisation excessive et sur la possibilité d'amputer les lois, par le recours à l'abrogation partielle.

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