NOTE DE SYNTHESE
En
France, si l'on excepte le cas particulier des référendums
instaurés par la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et les
regroupements de communes, le code général des
collectivités territoriales ne prévoit que l'organisation de
référendums communaux à valeur purement consultative.
Lorsqu'un référendum sur l'opportunité d'une fusion de
communes est organisé à la demande de la population ou des
conseils municipaux concernés, la fusion n'est prononcée que si
le projet recueille l'adhésion de la majorité absolue des
suffrages exprimés représentant au moins le quart des
électeurs inscrits.
En revanche, dans tous les autres cas, les référendums communaux
sont purement consultatifs.
Introduits par la
loi du 6 février 1992 relative à
l'administration territoriale de la République,
ces
référendums peuvent avoir pour objet toutes
« les
décisions que les autorités municipales sont appelées
à prendre pour régler les affaires de la compétence de la
commune »
.
De telles consultations sont organisées soit sur proposition du maire,
soit à la demande d'une partie du conseil municipal, le tiers ou la
moitié selon que la population de la commune atteint ou non
3 500 habitants.
La loi d'orientation du 4 février 1995 pour le
développement et l'aménagement du territoire a élargi aux
électeurs le droit de déclencher ce type de
consultation :
20 % des électeurs inscrits sur les listes
électorales d'une commune peuvent saisir le conseil municipal d'une
demande de référendum portant sur une opération
d'aménagement
.
Les mesures envisagées dans le cadre de la réforme de la
décentralisation conduisent à analyser les dispositions relatives
au référendum communal en vigueur dans quelques pays
européens,
l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, l'Espagne,
l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal et la Suède
.
En revanche, l'exemple suisse, trop différent, d'une part, de ce qui est
proposé en France et, d'autre part, des autres systèmes
étrangers, n'a pas été retenu.
L'examen des dispositions étrangères révèle
que :
- dans tous les pays étudiés, sauf au Danemark, des
dispositions législatives encadrent l'utilisation du
référendum communal ;
- en Allemagne, en Belgique, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal, la
population de la commune peut susciter l'organisation d'un
référendum, tandis que, dans les autres pays, l'initiative d'une
telle consultation est réservée aux élus ;
- sauf en Allemagne et au Portugal, les référendums
communaux n'ont qu'une valeur consultative ;
- dans tous les pays, le champ du référendum communal est
limité aux questions d'intérêt local.
1) Dans tous les pays étudiés, sauf au Danemark, des dispositions
législatives encadrent l'utilisation du référendum
communal
a) Aucun texte n'encadre l'utilisation du référendum communal
au Danemark
Malgré l'absence de dispositions législatives explicites, il est
admis que, sans demander l'autorisation des autorités de tutelle, les
conseils municipaux danois organisent des référendums à
caractère consultatif.
b) Dans tous les tous autres pays, le référendum communal se
déroule dans un cadre juridique plus ou moins détaillé
En Allemagne, le droit des collectivités locales relève de la
compétence des Länder.
Les dispositions relatives au
référendum communal sont donc incluses dans les différents
codes des communes, tous les Länder, à l'exception de celui de
Berlin, ayant instauré ce mécanisme. Par conséquent, les
règles varient selon les Länder,
voire selon les
communes, car les codes des Länder ne déterminent que des
principes généraux.
La
Belgique a complété sa loi communale en 1995
pour y
insérer un titre consacré aux référendums locaux.
La loi espagnole de 1985 sur les collectivités locales
ne
comporte quant à elle qu'un article sur les référendums.
En Italie, afin de promouvoir la participation des citoyens,
la loi de
1990
portant organisation des provinces et des communes
autorise les
communes à prévoir dans leurs statuts des dispositions sur les
référendums.
Les règles applicables varient donc d'une
commune à l'autre.
En outre, les communes n'ont pas l'obligation
d'adopter de telles règles.
La loi néerlandaise de 2001 portant dispositions transitoires en
matière de
référendums
introduit, notamment au
niveau municipal, le référendum d'initiative populaire sur les
textes qui viennent d'être adoptés. Avant l'adoption de la loi, il
était cependant admis que les conseils municipaux puissent organiser des
référendums consultatifs. La loi autorise la poursuite de cette
pratique. Les référendums d'initiative municipale se
déroulent dans le cadre prévu par les arrêtés
municipaux les définissant, la loi de 2001 ne leur étant pas
applicable.
Au
Portugal
, depuis 1982, la Constitution comprend des dispositions sur
le référendum municipal. Elles ont été
modifiées par la
révision constitutionnelle de 1997
et le
régime juridique de ces consultations est déterminé par
une loi organique adoptée en 2000.
En
Suède
,
la loi sur les collectivités locales
cite
les référendums parmi les dispositifs permettant au conseil
municipal de connaître l'opinion des administrés.
2) En Allemagne, en Belgique, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal, la
population de la commune peut susciter l'organisation d'un
référendum, tandis que, dans les autres pays, l'initiative d'une
telle consultation est réservée aux élus
a) En Allemagne, en Belgique, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal, une
fraction du corps électoral peut présenter aux élus locaux
une demande de référendum
Lorsque les textes exigent à cet effet un pourcentage minimum des
électeurs inscrits, ce pourcentage, qui varie généralement
en fonction du nombre d'habitants de la commune, est le plus souvent compris
entre 10 % et 20 %.
En Belgique, l'initiative populaire en matière de
référendum n'est pas réservée aux seuls
électeurs. Elle peut également être présentée
par des résidents majeurs qui ne sont pas inscrits sur les listes
électorales (étrangers par exemples), ainsi que par des jeunes
âgés de plus de seize ans. Il en va de même dans certaines
villes italiennes.
En Allemagne, en Italie et aux Pays-Bas, les demandes qui satisfont aux
critères fixés par la loi entraînent automatiquement
l'organisation d'un référendum
. En revanche,
au Portugal,
la décision d'organiser le référendum est prise par
l'instance délibérante locale à la majorité
absolue, le Tribunal constitutionnel
devant ensuite l'approuver. De
même, en Belgique, le conseil municipal n'est juridiquement pas tenu de
déférer à une demande de référendum.
L'initiative des électeurs n'exclut pas nécessairement celle
des élus.
Il en va ainsi au
Portugal
. Il en va
également ainsi dans
certaines communes italiennes
, les statuts
municipaux prévoyant des dispositions fort variées à cet
égard (initiative du maire, de l'exécutif collégial ou du
conseil municipal, selon des règles de majorité diverses). De
même, en
Allemagne, sept Länder
prévoient que des
référendums communaux puissent être organisés
à l'initiative du conseil municipal, à la suite d'une
délibération prise à la majorité simple ou à
la majorité des deux tiers.
Par ailleurs, la loi néerlandaise autorise les communes qui avaient pris
des décisions en ce sens avant le 15 février 2001 à
continuer d'organiser des référendums à l'initiative des
conseils municipaux.
b) Au Danemark, en Espagne et en Suède, l'initiative du
référendum est, au moins formellement, réservée aux
élus
Les lois espagnole et suédoise font de l'organisation du
référendum communal une prérogative du conseil municipal.
En outre,
la loi espagnole requiert l'autorisation du gouvernement
national
.
3) Sauf en Allemagne et au Portugal, les référendums communaux
n'ont qu'une valeur consultative
a) Les résultats du référendum s'imposent aux
autorités locales en Allemagne et au Portugal
Tous les codes des communes des Länder allemands précisent que
les décisions prises par référendum ont la même
valeur que les délibérations du conseil
municipal
,
dans la mesure où elles ont recueilli la
majorité des
suffrages exprimés
et où la
participation
électorale
a atteint un minimum
(en général
20 % ou 30 % des électeurs inscrits).
La loi portugaise prévoit que, lorsque la participation
électorale dépasse 50 %,
les résultats du
référendum lient la collectivité
et que le non-respect
de cette disposition entraîne la dissolution du conseil.
b) Dans les autres pays, les référendums communaux ont une
valeur purement consultative
Toutefois, la loi néerlandaise invite le conseil à
reconsidérer sa position lorsque la moitié des votants se
prononce contre le texte qui lui est proposé.
Par ailleurs, en Italie, si le référendum
communal
prévu par la loi a une valeur purement
consultative, les statuts
de certaines communes précisent que le conseil municipal a l'obligation
de délibérer sur une question ayant fait l'objet d'un
référendum, voire de se conformer au résultat du scrutin.
D'autres statuts ont même prévu des référendums qui
visent à abroger un arrêté municipal.
4) Le champ du référendum communal, toujours limité aux
questions d'intérêt local, exclut généralement
certains sujets
a) Le champ du référendum communal est limité aux
questions d'intérêt local
Toujours limité aux questions susceptibles de faire l'objet de
délibérations du conseil municipal, le champ du
référendum est parfois encore plus restreint.
Ainsi, en Italie, les communes ne peuvent consulter la population que sur les
sujets relevant de leur compétence exclusive. De même, dans
certains Länder allemands, le code des communes comporte la liste
limitative des questions susceptibles d'être soumises à
référendum.
b) Certaines questions ne peuvent pas être soumises à
référendum
À l'exception de la loi suédoise sur les collectivités
locales, tous les textes, même les moins détaillés, comme
la loi espagnole, excluent du champ du référendum communal
certains sujets.
En règle générale, les questions financières
ainsi que celles qui se rapportent au statut des élus ou à
l'organisation de l'administration municipale sont écartées.