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Étude de législation comparée n° 207 - juin 2010 - Election et désignation des organes des collectivités territoriales

 

Service de études juridiques (Juin 2010)

NOTE DE SYNTHÈSE

Cinq régimes distincts ont été institués, en France - où les candidatures sont libres et dispensées de toute obligation de présentation - pour les élections locales.

Dans les régions s'applique un système proportionnel avec répartition des sièges entre les sections qui correspondent aux départements de la région et prime majoritaire. Quant au président de la région, il est élu par le conseil régional qu'il préside également.

Dans les départements, les conseillers généraux sont élus dans chaque canton au scrutin majoritaire uninominal à deux tours. Le président du conseil général est élu en son sein par les membres de cette assemblée.

Dans les communes de l'Hexagone, le mode d'élection du maire par le conseil municipal est identique. Trois régimes sont en revanche applicables à l'élection des assemblées municipales.

Les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants sont élus au scrutin majoritaire plurinominal à deux tours avec panachage.

Des listes doivent être constituées dans les communes de plus de 3 500 habitants où s'applique un scrutin majoritaire tempéré de proportionnelle : la liste qui obtient le plus de voix reçoit d'emblée la moitié des sièges. Le reste des sièges est réparti entre toutes les listes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Enfin Paris, Lyon et Marseille bénéficient d'un régime spécifique car l'élection s'y déroule par secteur selon les règles applicables aux communes de plus de 3 500 habitants.

La présente étude porte sur les modes d'élection et de désignation des organes des collectivités locales en Allemagne, en Belgique (Wallonie), en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal.

Force est de constater que le scrutin majoritaire n'est utilisé que dans une minorité de cas pour les élections locales. Aussi, après les principales règles de présentation des candidatures, on verra pour chaque type de collectivité les principaux modes de scrutin proportionnel.

Puis on examinera les conditions de désignation des chefs des exécutifs locaux. En effet, si dans certains pays existe une confusion entre les fonctions de président de l'assemblée locale et celles de chef de l'exécutif local, d'autres États distinguent entre ces deux fonctions.

La question de la parité entre les hommes et les femmes, qui relève d'une analyse spécifique n'est donc pas examinée dans la présente étude.

1. Élection et désignation des organes des régions ou des Länder allemands


· Présentation des candidatures

Les candidatures doivent être présentées par :

- 0,5 % des électeurs inscrits dans la communauté autonome de Madrid ;

- 1 % des électeurs inscrits dans les communautés autonomes d'Andalousie et de Valence ;

- 30 électeurs au moins aux Pays-Bas ;

- un nombre d'électeurs qui varie de 200 à 700 en fonction de la population de la circonscription en Wallonie, ou au moins deux membres sortants du Parlement peuvent présenter une liste ;

- un nombre d'électeurs qui varie de 750 à 5 000 en fonction de la taille de la région en Italie dans les régions qui n'ont pas adopté de loi électorale régionale ;

- un nombre variable d'électeurs pour les mandats « directs » attribués au soutien uninominal majoritaire à un tour en Allemagne ;

- des partis politiques, des associations politiques ou des groupes d'électeurs pour les « mandats de liste » également en Allemagne.


· Modes de scrutin

Les régions et leurs équivalents ont recours au scrutin proportionnel, qu'il soit dépourvu de clause de barrage, comme dans trois Länder allemands, ou qu'il prévoie une telle clause. Selon celle-ci, pour bénéficier de la répartition des sièges il est nécessaire de disposer d'une fraction des suffrages exprimés de 3 % en Andalousie et de 5 % en Allemagne (lors de la totalisation des secondes voix), en Wallonie ainsi que dans les communautés autonomes de Madrid et de Valence.

Des « systèmes mixtes » existent également.

La représentation proportionnelle « personnalisée » concerne 13 des 16 Länder allemands. Elle repose sur l'existence de deux voix : la première qui sert à désigner directement un candidat au scrutin majoritaire, et la seconde, attribuée à la liste d'un parti.

En Italie, un système hybride est utilisé jusqu'à l'adoption de dispositions spécifiques par les régions. L'assemblée d'une région est élue pour 4/5è au scrutin de liste sur la base de circonscriptions provinciales et pour 1/5è au scrutin majoritaire dans des circonscriptions qui sont les provinces avec inscription des candidats sur une liste régionale.

Pour la répartition des sièges entre les listes, la méthode Hare/Niemeyer et la méthode Sainte-Laguë/Schepers sont utilisées dans certains Länder allemands. On a recours à la méthode Imperiali en Wallonie et enfin à la méthode d'Hondt dans les communautés autonomes de Madrid et d'Andalousie ainsi que dans d'autres Länder. Toutes ces méthodes se caractérisent par leur complexité.


· Conditions de désignation du président de l'assemblée et du chef de l'exécutif

Le président de l'assemblée délibérante et le chef de l'exécutif régional sont élus, de façon indirecte, par l'assemblée délibérante en Allemagne, en Wallonie, dans les communautés autonomes de Madrid, d'Andalousie et de Valence.

En revanche, si la loi électorale n'en dispose pas autrement, le président de la région est élu directement en Italie puisqu'il s'agit du candidat qui occupe la tête de la liste et qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. Ses fonctions sont distinctes de celles de président de l'Assemblée régionale.

2. Élection et désignation des organes des provinces


· Présentation des candidatures

Les candidatures doivent être présentées par un nombre d'électeurs qui :

- ne peut être inférieur à 30 aux Pays-Bas ;

- est d'au moins 50 (ou d'au moins trois membres sortants de l'assemblée provinciale) en Wallonie ;

- varie de 200 à 1 500 en fonction de la taille de la province en Italie.


· Modes de scrutin

Dans les six pays étudiés prévalent des systèmes proportionnels mixtes, dotés de caractéristiques propres.

En Allemagne, les Kreistag sont élus selon la méthode utilisée pour le Bundestag et pour les parlements des Länder : la représentation proportionnelle dit de compensation.

En Wallonie, on recourt à la représentation proportionnelle avec « suffrage préférentiel », ce qui permet de confirmer l'ordre de la liste ou de le modifier en indiquant les candidats que l'on souhaite voir élus, l'électeur disposant d'autant de suffrages que de sièges à pourvoir. Si le nombre de sièges dévolus à la liste est inférieur au nombre de ses candidats, ceux-ci sont classés en fonction du nombre de votes préférentiels qui se sont portés sur leur nom.

Aux Pays-Bas s'applique la représentation proportionnelle de liste avec vote pour un seul candidat de celle-ci. Un candidat qui obtient plus de 25 % du quotient électoral est prioritaire par rapport à ceux classés dans l'ordre de la liste pour l'obtention d'un siège.

Le scrutin proportionnel avec prime majoritaire aux groupes qui ont soutenu le président élu au suffrage universel et clause de barrage de 3 % des exprimés est appliqué en Italie. Les « têtes de listes » sont élues les premières, puis viennent les candidats les mieux élus dans leurs circonscriptions.

Pour la répartition des sièges entre les listes, la méthode d'Hondt est utilisée en Allemagne et en Italie. Des Länder allemands ont recours aux méthodes Hare/Niemeyer et Sainte-Laguë/Schepers, tandis que la Wallonie utilise la méthode Imperiali et les Pays-Bas la répartition à la plus forte moyenne.


· Conditions de désignation du président de l'assemblée et du chef de l'exécutif

En Wallonie, l'assemblée provinciale élit son propre président et son bureau ainsi que les six membres de l'exécutif provincial et le président de celui-ci.

En Italie, le président de la province est élu directement. Son élection a pour effet de faire bénéficier la ou les listes qui le soutiennent de 60 % des sièges à pourvoir. Il est également le président de l'assemblée provinciale.

En Allemagne, le président du Kreistag est élu soit directement, soit indirectement selon les Länder.

Enfin aux Pays-Bas, le président de l'assemblée provinciale est le commissaire de la reine, nommé par celle-ci.

3. Élection et désignation des organes des communes


· Présentation des candidatures

Les listes doivent être présentées par un nombre d'électeurs qui :

- varie de 5 à 100 en Wallonie (où au moins deux conseillers communaux sortants peuvent aussi présenter une candidature) ;

- varie en fonction de la taille de la commune en Espagne, dès lors que la population de celle-ci dépasse 250 habitants ;

- va de 10 à 30 électeurs selon la population communale aux Pays-Bas ;

- est compris entre 100 et 2 000 électeurs en fonction de la population de la commune en Italie.


· Modes de scrutin

Hormis l'Espagne où le scrutin majoritaire est utilisé dans les communes de 100 à 250 habitants, tous les autres systèmes étudiés recourent à la représentation proportionnelle. Chacun d'entre eux est doté de caractéristiques bien spécifiques. Le modèle le plus simple est celui utilisé en Espagne dans les communes de plus de 250 habitants où existe une clause de barrage de 5 % des exprimés.

En Allemagne, le modèle dominant est le scrutin proportionnel de liste, avec vote préférentiel sans clause de barrage. L'électeur peut choisir l'ordre dans lequel il souhaite voir les candidats élus. Il dispose d'un nombre de voix qui varie de trois à autant de voix qu'il y a de sièges à pourvoir. Le vote cumulatif et le panachage entre les listes sont autorisés. Toutefois en Sarre, on a une représentation proportionnelle de liste avec des listes fermées, l'électeur n'a qu'une voix et les candidats sont élus dans l'ordre de la liste.

La représentation proportionnelle personnalisée, qui prévaut au Bundestag, s'applique aussi dans les communes de quelques Länder allemands. L'électeur a deux voix, la première pour l'élection d'un candidat au scrutin uninominal majoritaire à un tour, et la seconde pour le choix d'une liste dans la même circonscription.

En Wallonie on recourt à la représentation proportionnelle avec « suffrage préférentiel », ce qui permet de confirmer l'ordre de la liste ou de le modifier en indiquant les candidats que l'on souhaite voir élus dans la limite du nombre de sièges à pourvoir. Si le nombre de sièges dévolus à la liste est inférieur au nombre de ses candidats, ceux-ci sont classés en fonction du nombre de votes qui se sont portés sur leur nom.

Aux Pays-Bas s'applique la proportionnelle avec vote pour un seul membre de la liste. Un candidat qui obtient plus de 25 % du quotient électoral est prioritaire par rapport à ceux classés dans l'ordre de la liste pour l'obtention d'un siège lorsque 20 sièges ou plus sont à pourvoir. Si le nombre de sièges à pourvoir est inférieur ou égal à 19, le candidat doit disposer d'un nombre de voix supérieur à 50 % du quotient électoral pour pouvoir être élu avant les membres de la liste qui sont mieux placés que lui sur celle-ci.

En Italie s'applique la représentation proportionnelle avec élection directe du maire par les citoyens à la majorité simple et vote préférentiel pour un candidat de la liste. Une prime majoritaire bénéficie à la ou aux listes qui ont soutenu le maire. Les « têtes de listes » sont élues les premières, avant les autres candidats qui sont, eux, classés dans l'ordre décroissant des voix qu'ils ont obtenues.

Pour la répartition des sièges entre les listes, on a recours à la méthode d'Hondt, en Allemagne, Espagne, Italie et Portugal ; à la méthode Hare/Niemeyer et la méthode Sainte-Laguë/Schepers, en Allemagne ; à la méthode Imperiali en Wallonie ; et à la plus forte moyenne aux Pays-Bas.


· Conditions de désignation du chef de l'exécutif municipal

Hormis au Portugal où le maire est élu par l'assemblée communale dans les communes dont la population n'excède pas 150 habitants, tous les pays considérés ont recours à un mode d'élection directe du maire.

Les conditions de cette élection directe sont cependant très variables.

En Italie et en Espagne, dans les communes de moins de 100 habitants, le maire est élu directement au scrutin majoritaire.

Dans la majorité des Länder allemands, le Burgermeister est élu au suffrage universel direct majoritaire pour une durée plus longue que le conseil municipal.

En Wallonie, est élu de plein droit bourgmestre le conseiller de nationalité belge qui a obtenu le plus de voix de préférence sur la liste qui a obtenu le plus de voix parmi les groupes politiques qui sont parties au pacte de majorité conclu à l'occasion des élections.

Au Portugal, dans les communes dont la population est supérieure à 150 habitants, l'équivalent du maire est la personne la mieux placée sur la liste élue.

L'Espagne a établi un système mixte. Le maire est en principe élu par le conseil municipal à la majorité absolue des membres de celui-ci. À défaut de majorité absolue, est désigné le candidat élu qui a recueilli le plus grand nombre de suffrages populaires lors du scrutin majoritaire qui se déroule dans les communes de moins de 250 habitants, ou le candidat qui se trouve en tête de la liste qui a reçu le plus grand nombre de voix dans les communes de plus de 250 habitants.

Enfin, aux Pays-Bas l'équivalent du maire est nommé par la reine. Sa désignation ne donne donc pas lieu à une élection.