L'organisation et le financement du secours en montagne
Service des Affaires Européennes
Table des matières
NOTE DE SYNTHESE
En
France, le secours en montagne est essentiellement assuré par des
services publics, puisque les opérations de sauvetage sont avant tout
menées par les gendarmes de haute montagne, par des membres des
Compagnies républicaines de sécurité spécialement
recrutés, ainsi que par des sapeurs-pompiers.
Cependant, les communes, qui sont responsables de l'organisation des secours
sur leur territoire, peuvent être conduites à faire appel à
des moyens privés. Elles doivent alors en assumer la charge.
Bien que la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au
développement et à la protection de la montagne prévoie la
possibilité pour les communes d'exiger des intéressés (ou
de leurs ayants droit) le remboursement des frais de secours engagés
à l'occasion d'accidents consécutifs à la pratique
d'activités sportives, le décret du 3 mars 1987, pris pour
l'application de cette disposition, en a largement limité la
portée. En effet, ce texte n'autorise les communes à obtenir le
remboursement des frais de secours que dans les cas où les accidents
sont consécutifs à la pratique de deux activités
sportives : le ski alpin et le ski de fond. La circulaire du
22 septembre 1987, relative au remboursement des frais de secours et qui
commente les dispositions du décret du 3 mars 1987, explique que
"
l'exception au principe de la gratuité des secours (...) est
limitée aux accidents liés à la pratique du ski alpin et
du ski de fond ; sont ainsi visées toutes les activités
pratiquées à
ski, y compris le ski de randonnée et
le raid nordique
". Par conséquent, les secours privés
mobilisés à la suite d'un accident dont a été
victime un alpiniste restent à la charge des communes.
Cette situation a justifié le dépôt au Sénat en mars
1999 de la proposition de loi n° 267, qui vise à permettre aux
communes d'exiger le remboursement des frais de secours qu'elles ont
engagés à l'occasion d'accidents consécutifs à la
pratique d'une activité sportive ou de loisir. Cette proposition de loi,
qui touche toutes les activités de plein air, vise notamment celles qui
sont pratiquées en montagne.
Pour apprécier la portée de ce texte dans le domaine particulier
du secours en montagne, on a donc analysé comment ce dernier
était organisé et financé dans les principaux pays
européens concernés : l'
Allemagne
, l'
Autriche
,
l'
Espagne
, l'
Italie
et la
Suisse
. Pour l'Allemagne,
l'étude est limitée au Land de Bavière, le plus montagneux
de tous les Länder.
1) L'Espagne a confié l'exécution des opérations de
secours en montagne à un service public, tandis que, dans les autres
pays, cette mission est assurée par des organismes de droit privé
subventionnés par les pouvoirs publics
Depuis 1961, un service spécialisé de la garde civile
espagnole
assume en effet toutes les opérations de secours et
d'intervention en montagne.
En revanche,
dans les autres pays étudiés, les
opérations de secours sont menées par :
-
la
Croix-Rouge en Bavière ;
-
une
association sans but lucratif, le
Service autrichien de
secours
en montagne
, dans les différents Länder
autrichiens concernés ;
- des associations régionales représentant le
Corps national
de secours alpin et
spéléologique
, qui constitue une
section du
Club alpin en Italie
;
-
une
association d'intérêt public,
l'Organisation cantonale valaisanne des secours, dans le canton suisse du
Valais et le Club alpin suisse dans les autres cantons de la
Confédération helvétique
.
2) Le secours en montagne est gratuit en Espagne et dans la plupart des cas en Italie, alors qu'il est payant dans les autres pays
La garde
civile espagnole ne réclame aucune contribution aux
bénéficiaires des opérations de secours. Cependant, en
Espagne, dans certaines communautés autonomes qui ont créé
des services de secours complémentaires, le débat sur la
gratuité du secours en montagne s'est engagé récemment.
En Italie, les opérations de secours sont en général
également gratuites, car les frais de transport et de secours sont
à la charge du système sanitaire national si la victime
reçoit effectivement des soins. C'est seulement si la personne secourue
est indemne qu'elle doit payer les frais d'hélicoptère et de
personnel que son appel a suscités.
En principe, la Croix-Rouge bavaroise, le Service autrichien de secours en
montagne, le Club alpin suisse et l'Organisation cantonale valaisanne
des secours facturent une partie des frais aux bénéficiaires
des secours, voire à leurs ayants droit.
ALLEMAGNE (Land de Bavière)
Le secours en montagne relève de la compétence des Länder. Comme le massif alpin ne s'étend que sur le Land de Bavière, seule la législation bavaroise a été analysée.
I. L'ORGANISATION
La
loi bavaroise du 8 janvier 1998 sur le sauvetage
, qui régit
notamment le secours en montagne, prévoit que les arrondissements et les
communes forment des
associations intercommunales
responsables des
opérations de secours sur un certain territoire. Ces associations
confient l'exécution des opérations de secours à des
organismes de droit privé
avec
lesquels elles concluent
des
contrats de droit public
.
La loi désigne la
Croix-Rouge
comme responsable des
opérations de secours en montagne, mais n'exclut pas que d'autres
organismes puissent assumer cette tâche. Elle prévoit aussi que
les sauvetages urgents et le transport par hélicoptère, bien que
constituant une compétence exclusivement publique, puissent être
réalisés par l'ADAC, société à
responsabilité limitée spécialiste du sauvetage
aérien.
II. LE FINANCEMENT
La loi détermine également les modalités du partage des dépenses entre, d'une part, le Land et, d'autre part, les caisses d'assurance maladie ou les victimes.
1) La participation du Land de Bavière aux dépenses d'équipement
L'article 23 de la loi prévoit que le Land rembourse aux
organismes qui exécutent les opérations de sauvetage les
coûts d'acquisition de
l'équipement
nécessaire
(véhicules, sanitaires et autres, matériel de montagne,
dispositif de télécommunications, programmes informatiques...),
dans la mesure où ces coûts ne sont pas pris en charge par des
tiers. De plus, le Land subordonne son remboursement à une durée
d'utilisation du matériel d'au moins trois ans.
Chaque année, le ministre de l'Intérieur du Land
détermine, en accord avec celui des Finances et après avoir
entendu les responsables des organismes de sauvetage, les crédits
budgétaires nécessaires.
2) Le remboursement des frais courants par les caisses d'assurance maladie ou par les victimes
Le
coût des interventions (hors transport aérien) est
évalué en fonction de tarifs négociés avec les
caisses d'assurance maladie. Ces dernières remboursent les frais
médicaux imputables à leurs assurés. En revanche, les
personnes qui ne sont pas couvertes par l'assurance maladie doivent payer les
frais de secours. Il en va de même pour les étrangers.
Les frais administratifs, qui sont évalués forfaitairement, et
les autres frais fixes (mise à disposition de médecins par
exemple), qui sont négociés avec les caisses d'assurance maladie,
sont facturés aux victimes.
Les frais de transport aérien (entre 180 et 300 francs la minute,
selon les circonstances) sont également facturés aux
victimes.
AUTRICHE
Le
secours en montagne relève de la compétence des Länder.
Dans chaque Land, la loi sur le sauvetage, qui régit l'organisation
générale de tous les secours, comporte les règles
essentielles applicables en montagne. Ces règles varient d'un Land
à l'autre.
En règle générale, les communes sont responsables de
l'organisation des secours sur leur territoire et elles peuvent, si elles
choisissent de ne pas exercer elles-mêmes cette mission, la
transférer à une organisation de secours agréée,
avec laquelle elles ont signé un contrat. Cette règle s'applique
au cas particulier du secours en montagne, à moins que la loi du Land
sur le sauvetage ne considère le cadre communal comme peu adapté
à la réalisation des opérations de secours en montagne et
ne les confie donc pas à la commune, mais au Land.
Dans le texte qui suit, on a analysé l'exemple du Land le plus
concerné par le secours en montagne, le
Tyrol
, où ont eu
lieu en 1998 35 % de toutes les opérations de sauvetage en
montagne.
I. L'ORGANISATION
La loi
n° 40 du 25 mai 1987 du Land du Tyrol considère le
secours en montagne comme une tâche " supra-locale ", qui
revient donc au Land. Ce dernier peut confier l'exécution des
opérations de secours en montagne à des organisations reconnues
d'utilité publique répondant aux conditions suivantes :
- être susceptibles de mener à bien toutes les opérations
de secours en montagne telles que les définit la loi ;
- avoir leur siège dans le Land ;
- employer essentiellement des bénévoles ;
- disposer de personnes expérimentées et de matériel en
quantité suffisante.
En pratique, c'est la direction tyrolienne du
Service autrichien de secours
en montagne
(
Österreichischer Bergrettungsdienst
), association
sans but lucratif, qui assume ces opérations, sans que le Land l'en ait
explicitement chargée par contrat. Les deux seuls contrats existant
entre cette association et le Land concernent en effet la fourniture de
prestations par ce dernier (mise à disposition de chiens d'avalanche par
exemple).
II. LE FINANCEMENT
De
façon générale, la loi prévoit que les
organisations de secours, qu'elles agissent au niveau communal ou à
celui du Land, peuvent réclamer aux victimes, à leurs ayants
droit ou aux personnes assujetties à une obligation d'entretien, un
dédommagement dont le montant est fixé dans le contrat qui lie
chaque organisation à la commune ou au Land. Comme le Service autrichien
de secours en montagne n'est pas lié au Land du Tyrol par un tel
contrat, cette possibilité est exclue.
Le Land finance la moitié des dépenses, tandis que l'autre
moitié est couverte par des dons et par les recettes provenant des
interventions
. En fonction des circonstances, la section locale du Service
autrichien de secours en montagne décide en effet de demander ou non le
remboursement des frais engagés aux victimes. En règle
générale, celles-ci paient :
- 150 schillings (c'est-à-dire environ 70 francs) par
sauveteur et par heure d'intervention ;
- une contribution correspondant à l'utilisation du matériel et
aux frais de communication.
Le sauvetage aérien, lorsqu'il est exécuté par
l'armée, est gratuit.
* *
*
La
loi du Land du Vorarlberg
prévoit que toute personne qui a
bénéficié d'opérations de secours ou qui y a
recouru à tort paie les dépenses qu'elle a occasionnées,
à moins que l'organisation de secours agréée n'ait
prévu des forfaits, qui peuvent d'ailleurs être fixés par
la commune.
La
loi du Land de Salzburg
comporte une disposition analogue.
ESPAGNE
I. L'ORGANISATION
L'arrêté du ministre de l'Intérieur
n° 15 de mai 1981 a créé, au sein de la garde civile
(1(
*
))
, le
Service de secours et d'intervention en
montagne
, Servicio de Rescate e Intervención en
Montaña
(SEREIM).
Il l'a chargé de plusieurs missions, parmi lesquelles
" le
secours et le sauvetage des populations et des personnes accidentées,
perdues ou isolées en montagne ou dans des endroits difficiles
d'accès "
.
Ce service, susceptible d'intervenir sur tout le territoire espagnol, comprend
presque 300 personnes, réparties en 7 unités
territoriales (Pyrénées, Sierra Nevada, Monts cantabriques,
Sierra de Guadarrama, Catalogne, Baléares et Canaries).
Par ailleurs, certaines communautés autonomes (Catalogne, Asturies, Pays
basque, Madrid et Canaries) ont créé des groupes de pompiers et
de policiers spécialisés dans le secours en montagne, mais qui
n'interviennent que sur le territoire de leur communauté.
II. LE FINANCEMENT
Qu'il
soit assuré par le SEREIM ou par les services
ad hoc
des
communautés autonomes, le secours en montagne constitue un service
public financé par le budget de l'Etat ou par celui des
communautés autonomes et fourni gratuitement.
Toutefois, certaines communautés ont ouvert le débat sur la
gratuité et se proposent de faire payer une partie des frais aux
bénéficiaires des secours ou aux entreprises du secteur
touristique.
ITALIE
I. L'ORGANISATION
1) Au niveau national
Les
opérations de secours en montagne sont assumées par le
Club alpin
italien, plus précisément par l'une de ses
sections, le
Corps national de secours alpin et
spéléologique (CNSAS)
.
En effet,
la loi du 26 janvier 1963 sur la réorganisation
du Club alpin italien
a explicitement chargé ce dernier du
" secours aux alpinistes et randonneurs accidentés ou en danger,
quelle que soit la cause, ainsi que de la récupération des
corps "
.
La loi du 24 décembre 1985 portant nouvelles dispositions
relatives au Club alpin italien
a redéfini ses missions, abrogeant
ainsi en partie la loi précédente. Cependant, en matière
de secours en montagne, elle a réitéré presque à
l'identique la formulation de 1963.
De plus, la loi du 24 février 1992 instituant le service
national de protection civile cite le Club alpin italien comme l'une de ses
structures opérationnelles.
2) Au niveau régional
Le CNSAS
est représenté par des services régionaux ou provinciaux.
Chacun d'eux a la personnalité morale et doit être
constitué en association.
Dans la région la plus concernée par le secours en montagne, le
Val-d'Aoste
, une loi régionale de 1975 a institué le
Secours alpin valdôtain
(SAV), auquel elle a confié
l'organisation et la gestion du secours en montagne. Le SAV est une institution
régionale qui représente le CNSAS dans la région.
II. LE FINANCEMENT
1) Le Corps national de secours alpin et spéléologique
Une loi
du 18 février 1992 comporte des mesures en faveur des
volontaires du Corps national de secours alpin et spéléologique,
destinées à faciliter les opérations de secours qu'ils
exécutent. Elle détermine les crédits nationaux
affectés au Club alpin italien au titre du secours apporté aux
alpinistes et aux spéléologues :
- 1.000 millions de lires (soit environ 200 millions de francs), pour
l'indemnisation des journées de travail perdues ;
- 300 millions de lires pour le paiement des primes d'assurance des
sauveteurs ;
- 200 millions de lires pour financer la gestion d'un centre de
coordination de toutes les activités du CNSAS.
Par ailleurs, certaines régions et provinces autonomes apportent un
soutien financier au Club alpin italien.
Un décret présidentiel du 27 mars 1992 portant orientation et
coordination des activités régionales en matière
d'assistance sanitaire d'urgence prévoit, dans certains cas, la prise en
charge par le système sanitaire national des frais de
secours et
de transport
. La gratuité pour la personne secourue constitue la
règle non seulement lorsque le sauvetage se termine par une
hospitalisation, mais également lorsque le service d'urgence estime que
l'hospitalisation n'est pas justifiée.
Comme le décret présidentiel confie aux régions le soin de
prendre les mesures d'application nécessaires, des conventions
spécifiques ont été signées entre le CNSAS et les
autorités sanitaires locales. Cependant, de telles conventions
n'existent pas dans toute l'Italie.
2) Le Secours alpin valdôtain
En
application de la loi régionale de 1993 sur l'organisation du
système d'urgence sanitaire, les opérations de secours sont
généralement gratuites. En effet, seules les personnes secourues
qui n'ont pas besoin de soins médicaux doivent payer :
- le dédommagement des secouristes, selon un tarif fixé par un
décret du président du gouvernement régional ;
- les frais d'hélicoptère, selon un tarif horaire
préétabli.
Avant l'entrée en vigueur de cette loi régionale, le budget du
SAV était alimenté par :
- une subvention régionale qui couvrait notamment les
dépenses administratives et les investissements en matériel ;
- les recettes provenant des interventions, car le principe de la
gratuité des secours pour les personnes accidentées n'existait
pas.
SUISSE
I. L'ORGANISATION
Le
secours en montagne relève de la compétence des cantons.
A la fin du XIX
ème
siècle, le Club alpin suisse
(CAS)
a décidé de prendre en charge le secours en
montagne.
Le CAS entretient donc une centaine de postes de secours dans le
Jura et dans le massif alpin, sauf dans le canton du Valais, celui-ci disposant
de sa propre organisation de secours.
En effet, c'est à une association d'intérêt public,
l'Organisation cantonale
valaisanne des secours
, que le canton a
délégué la gestion des secours lorsqu'il a
réformé sa loi sur l'organisation des secours en 1996. La police
cantonale a alors été déchargée
de la
responsabilité des secours en montagne.
II. LE FINANCEMENT
Les
frais qu'engage le CAS pour assurer les opérations de secours en
montagne sont couverts par des recettes provenant de plusieurs sources.
Les principales sont :
- les recettes provenant des interventions ;
- le soutien financier des cantons ;
- la contribution de la Garde aérienne suisse de sauvetage (Rega) ;
- les cotisations de ses adhérents, les dons qu'il reçoit et le
produit des ventes de matériel qu'il réalise.
1) Les recettes provenant des interventions
Les
frais de secours sont facturés aux victimes, en fonction d'un tarif
établi en accord avec la Commission des tarifs médicaux de la
caisse nationale d'assurance accidents.
En pratique, ils sont remboursés par les caisses d'assurance maladie ou
par les compagnies d'assurance. L'assurance maladie obligatoire rembourse les
frais de sauvetage à hauteur de 50 % et dans la limite d'un plafond
annuel de 5.000 francs suisses (soit environ 20.000 FRF). Elle prend
également en charge 50 % des frais de transport sanitaire.
Les recettes provenant des interventions
,
dont le montant varie
évidemment en fonction du nombre d'interventions,
couvrent un peu
moins de la moitié des dépenses de secours.
2) Le soutien financier des cantons
Une recommandation faite dans le cadre de la conférence de la Direction cantonale de justice et de police (c'est-à-dire de la réunion des ministres de la Justice et de la Police des différents cantons) fixait ainsi le montant de la participation des cantons au secours en montagne :
|
75.000 francs suisses à partir de |
1967 |
|
100.000 francs suisses à partir de |
1973 |
|
150.000 francs suisses à partir de |
1977 |
Le
montant de 150.000 francs suisses n'a jamais été indexé.
De plus, certains cantons ne se conforment pas à leur obligation. Ainsi,
pendant les deux années 1995 et 1996, le canton de Berne n'a rien
versé, faute d'une loi cantonale lui permettant de le faire. Cependant,
le nombre de cantons participant au système a augmenté au cours
des dernières années : en 1998, les deux tiers ont
participé.
Les cantons versent en moyenne quatre centimes suisses par an et par
habitant. Leur contribution représente presque 20 % des dépenses
engagées au titre des secours.
* *
*
Par ailleurs, certains cantons de montagne aident directement les stations de secours, par exemple en mettant des locaux à disposition ou en apportant une aide financière ponctuelle.
3) La contribution de la Rega
Fondation de droit privé, sans but lucratif, la Rega est la
plus grande organisation suisse de sauvetage aérien. Elle est
financée par les contributions de ses donateurs, au nombre de
1,4 million. Ces dons couvrent environ les deux tiers de ses coûts.
Le solde provient des prestations des caisses d'assurance et des caisses
d'assurance maladie pour ses interventions.
La Rega verse actuellement 235.000 francs suisses par an au CAS. Cette
somme, qui est fixée dans le contrat de collaboration qui lie les deux
organismes couvre presque un tiers du montant total des frais de secours.
4) Les autres recettes du CAS
Le solde, soit un peu plus de 10 % du montant total des frais de secours, est couvert par les cotisations des adhérents du CAS (environ un franc suisse par an et par adhérent), les dons et les ventes de matériel de sauvetage.
* *
*
Dans le Valais , conformément à la loi cantonale sur l'organisation des secours, l'Organisation cantonale valaisanne de secours a conclu avec les assureurs une convention mentionnant très précisément le contenu de la facture adressée aux victimes. Aux termes de la loi, seuls les frais non récupérables sont pris en charge par le canton : " Le canton prend en charge les frais non récupérables occasionnés par des opérations de sauvetage engagées par la centrale d'alarme et d'engagement sanitaire après l'échec d'une procédure de recouvrement auprès des personnes secourues ou de leurs ayants droit et après application de la législation sur l'aide sociale. "
(1) Corps militaire placé sous la double autorité du ministère de l'Intérieur et de celui de la Défense, la garde civile exerce les compétences de la police en milieu rural.