Partie législative du code des douanes

ÉTUDE D'IMPACT

PROJET DE LOI

ratifiant l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes

NOR : CPPD2611601L/Bleue-1

30 juin 2026

TABLE DES MATIERES

TABLE DES MATIERES 2

INTRODUCTION GÉNÉRALE 3

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS 5

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D'APPLICATION 7

ARTICLE 2 - CORRECTION D'ERREURS MATÉRIELLES 10

ARTICLE 3 - SANCTIONS DE L'INFRACTION D'UTILISATION ILLICITE DE SUBSTANCES NON CLASSIFIÉES AUX FINS DE LA FABRICATION ILLICITE DE STUPÉFIANTS OU DE SUBSTANCES PSYCHOTROPES 19

ARTICLE 4 - SANCTION DE LA CONTREBANDE, DE L'IMPORTATION SANS DÉCLARATION ET DE L'EXPORTATION SANS DÉCLARATION DE BOISSONS ALCOOLIQUES 33

ARTICLE 5 - RÉTABLISSEMENT D'UNE PEINE COMPLÉMENTAIRE D'INTERDICTION D'EXERCER CERTAINES FONCTIONS EN MATIÈRE DE RELATIONS FINANCIÈRES AVEC L'ÉTRANGER 43

ARTICLE 6 - CRÉATION D'UN RECOURS CONTRE UNE DÉCISION DE PROLONGATION DE RETENUE TEMPORAIRE D'ARGENT LIQUIDE EN MATIÈRE DE FLUX TRANSFRONTIÈRES 53

ARTICLE 7 - MODIFICATION DE L'ARTICLE L. 233-1 DU CODE DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE AUX FINS DE SÉCURISATION JURIDIQUE DE L'ACCÈS DES AGENTS DES DOUANES AUX DONNÉES DES « LAPI » DANS LE CADRE DE LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT DOUANIER 64

ARTICLE 8 - COORDINATION DE L'ORDONNANCE N° 2025-1091 DU 19 NOVEMBRE 2025 PORTANT RÉÉCRITURE DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE (PARTIE LÉGISLATIVE) AVEC L'ABROGATION DU CODE DES DOUANES DE MAYOTTE 75

ARTICLE 9 - MODIFICATION DES DISPOSITIONS DU CODE DES TRANSPORTS RELATIVES AUX HYPOTHÈQUES MARITIMES ET À LA RÉSERVATION DE PAVILLON 81

ARTICLE 10 - MODIFICATION DES ARTICLES L. 412-3 À L. 412-5 DU CODE DES DOUANES RELATIFS AU DROIT D'ACCÈS AUX DONNÉES RELATIVES À L'IDENTIFICATION ET À LA TRAÇABILITÉ DU TRAFIC DES MARCHANDISES, DES MOYENS DE TRANSPORT ET DES PERSONNES AUX FINS DE LEVER CERTAINES LIMITES 95

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Le présent projet de loi a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes, adoptée sur le fondement de l'article 36 de de la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces.

Cette ordonnance a été publiée le 11 avril 2026 et, conformément à l'article d'habilitation, ce projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance, soit avant le 11 juillet 2026.

La réécriture du code des douanes, réalisée à droit constant, a permis de clarifier la rédaction et le plan de ce code, devenu illisible à la suite des multiples réformes intervenues depuis son entrée en vigueur en 1949. Elle a abouti à un code cohérent comportant 1 413 articles répartis en sept livres thématiques :

Livre I^er : Principes généraux et action de l'administration des douanes ;

Livre II : Régime douanier des marchandises et des flux financiers ;

Livre III : Paiement et recouvrement des droits et des créances ;

Livre IV : Pouvoirs de contrôle et de constatation ;

Livre V : Qualifications, sanctions et responsabilité ;

Livre VI : Procédures consécutives aux contrôles et aux constatations ;

Livre VII : Dispositions relatives à l'outre-mer.

Au-delà de la refonte du plan du code des douanes, le Gouvernement a été habilité par le Parlement à inclure dans le nouveau code les dispositions non codifiées relevant du domaine de la loi et entrant dans son champ d'application, ainsi que les dispositions contenues dans d'autres codes relatives aux contributions indirectes et aux réglementations assimilées, portant sur les pouvoirs de contrôle, le régime de sanction, les procédures devant les tribunaux, les remises et les transactions à titre gracieux et le recouvrement des créances. Le législateur a en outre imparti au Gouvernement d'étendre l'application des dispositions du code des douanes, en procédant aux adaptations nécessaires, aux collectivités d'outre-mer relevant des articles 73 et 74 de la Constitution, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises.

Les travaux de recodification ont été conduits selon une démarche ouverte et participative faisant intervenir tous les métiers de l'administration des douanes ainsi que des représentants des autres usagers du code.

Le code des douanes, qui est entré en vigueur le 1^er mai 2026, est ainsi le reflet d'une ambition, celle de rendre plus lisible et accessible le droit douanier national pour satisfaire tant les attentes des agents de l'administration des douanes que celles des usagers de la douane.

Le présent projet de loi procède également à des modifications qui ont pour seul d'objet de corriger des inexactitudes ou des omissions figurant dans l'ordonnance du 8 avril 2026 ou qui ne pouvaient être opérées dans le cadre de l'ordonnance dès lors qu'elles étaient contraires à une recodification à droit constant.

Enfin, dans le prolongement de l'ordonnance du 8 avril 2026, qui a transféré du code des douanes vers le code des transports des dispositions réservant les prestations de transport maritime de cabotage national aux navires sous pavillon d'un Etat de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen et les prestations de remorquage dans et entre les ports français aux navires sous pavillon français, le présent projet de loi modifie la rédaction du code des transports en procédant, à droit constant, au transfert dans le code des transports de quatre dispositions de la loi n° 67-5 du 3 janvier 1967 portant statut des navires et autres bâtiments de mer relatifs aux hypothèques maritimes et procède à une évolution de la réservation de pavillon.

1. ÉTAT DES LIEUX

Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, l'article 36 de la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces a habilité le Gouvernement à procéder, par voie d'ordonnance, à la refonte de la partie législative du code des douanes dans un délai de trois ans.

Prise sur ce fondement, l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes a été publiée au Journal officiel le 11 avril 2026, conjointement au décret n° 2026-266 du 8 avril 2026 portant partie réglementaire du code des douanes et à l'arrêté du 8 avril 2026 portant partie Arrêtés du code des douanes. En application de l'article 11 de cette ordonnance, le code des douanes ainsi modifié est entré en vigueur le 1^er mai 2026.

Le II de ce même article 36 prévoit qu'un projet de loi de ratification de l'ordonnance doit être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication. Tel est l'objet du présent projet de loi qui constitue le premier vecteur législatif disponible pour la correction des erreurs matérielles et en est, dès lors, le vecteur privilégié.

L'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes contient des erreurs matérielles ou de renvoi par rapport au texte de l'actuel code des douanes en vigueur à la date de publication de l'ordonnance.

Ces inexactitudes et omissions sont malheureusement inévitables au regard du volume des articles recodifiés (le texte transmis au Conseil d'Etat comportait plus de 1 400 articles) et des délais dans lesquels l'ordonnance devait être achevée. Elles n'ont ainsi pu être décelées que postérieurement à la publication de l'ordonnance, notamment à l'occasion de la finalisation des tables de concordance disponibles sur Légifrance. Les corrections de ces erreurs et omissions, en dehors du livre VII spécifique à l'outre-mer, portent toutefois sur un faible volume de dispositions du nouveau code.

La correction des erreurs matérielles de codification participe de l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dès lors que les erreurs matérielles portent atteinte au caractère précis des dispositions et peuvent rendre les formules équivoques^1(*).

Sans objet.

Sans objet.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Les erreurs matérielles de codification portent atteinte à la lisibilité de certaines dispositions, en particulier lorsqu'il s'agit de corriger des erreurs de renvois ou de rétablir certaines formules à droit constant. Par ailleurs, certaines de ces erreurs donnent lieu à des difficultés d'interprétation de certains dispositifs pour les usagers du code qui peuvent interpréter les termes des nouvelles dispositions d'une manière différentes des anciens textes. Dès lors, il convient de corriger ces erreurs dans le premier vecteur législatif disponible ; le projet de loi ratifiant l'ordonnance est le vecteur classiquement privilégié dans la correction de telles erreur de codifications.

La correction des erreurs matérielles participe de l'accessibilité et de l'intelligibilité de la loi et permet de sécuriser juridiquement les dispositifs et procédures mis en oeuvre en matière douanière.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

S'agissant du recours à la loi, dès lors que les erreurs matérielles sont présentes dans des dispositions ayant valeur législative, ces dernières ne peuvent être modifiées que par la loi. En outre et au regard des enjeux d'intelligibilité et de clarté de la norme, il était nécessaire de recourir au premier vecteur législatif disponible. En ce sens, aucune autre option n'a été envisagée pour atteindre l'objectif poursuivi.

Le projet de loi de ratification, en tant que premier vecteur législatif relatif au droit douanier après la publication de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes, est le vecteur privilégié pour la correction des erreurs matérielles identifiées au niveau de dispositions ayant valeur législative.

Le I du présent article corrige une référence prévue à l'article 8 de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes qui procède à la modification différée d'un article, le numéro dudit article ne correspondant pas aux dispositions modifiées.

Le II du présent article corrige des erreurs de renvois, des omissions, des incohérences rédactionnelles ou des malfaçons entachant les dispositions du code des douanes issues de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes

Le 1° substitue une référence faite par l'article L. 331-6 au « présent chapitre », trop restrictive, au « présent livre ».

Le 2° clarifie l'applicabilité de l'article 15-4 du code de procédure pénale aux cas d'anonymisation en matière d'infractions qui ne sont pas punies d'une peine d'emprisonnement.

Le 3° supprime une partie de phrase à l'article L. 411-8 redondante avec les termes de l'article L. 411-3.

Le 4° rétablit une possibilité pour les agents de l'administration des douanes de catégorie C de procéder au droit de communication prévu à l'article L. 421-3 (conformément à la possibilité conférée par le deuxième alinéa de l'article 64 A du code des douanes dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026).

Le 5° supprime la mention superflue d'un article à l'article L. 421-7.

Le 6° corrige, à l'article L. 421-13 et dans les dispositions qui l'adaptent pour son application en outre-mer, un renvoi erroné.

Le 7° modifie la rédaction du premier alinéa de l'article L. 422-21 afin de rétablir une formule spécifique au droit de visite des navires (en se conformant ainsi à la rédaction spécifique prévue au premier alinéa de l'article 62 du code des douanes dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026).

Le 8° corrige une majuscule erronée.

Les 9° et 10° harmonisent la mention du périmètre des articles L. 423-1 et L. 423-6 et clarifient l'applicabilité des procédures concernées pour la recherche des infractions prévues par l'article L. 715-1.

Le 11°, le 12° et le 14° corrigent le renvoi fait par les articles L. 425-2, L. 426-9 et L. 428-35 à la partie réglementaire du code, les dispositions prises pour leur application dans la partie réglementaire mélangeant décrets en Conseil d'Etat et décrets.

Le 13° rétablit le délai prévu par l'article 67 ter B du code des douanes dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026.

Le 15° corrige une coquille à l'article L. 633-11, l'article indéfini « des » étant remplacé par l'article défini « les ».

Le 16° clarifie la rédaction des conditions de mise en oeuvre du droit de transaction.

Les 17° à 51° modifient le livre VII du code des douanes afin de corriger les extensions et adaptations des dispositions des livres I à VI du code des douanes en outre-mer.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Le présent article procède à diverses corrections, à savoir :

- Modification de l'article 8 de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes ;

- Modification des articles L. 331-6, L. 411-6, L. 411-8, L. 421-3, L. 421-7, L. 421-13, L. 724-2, L. 744-2, L. 754-2, L. 764-3, L. 774-3, L. 784-3, L. 422-21, L. 422-34, L. 423-1, L. 423-6, L. 425-2, L. 426-9, L. 427-43, L. 428-35, L. 633-11, L. 613-2, L. 724-2, L. 754-2, L. 764-3, L. 774-3, L. 784-3, L. 744-2, L. 735-2, L. 710-1, L. 720-1, L. 730-1, L. 750-1, L. 760-1, L. 770-1, L. 780-1, L. 753-3, L. 754-1, L. 754-2, L. 752-3, L. 753-2, L. 723-2, L. 743-2, L. 733-2, L. 763-3, L. 773-3, L. 783-4, L. 753-2, L. 763-2, L. 773-2, L. 754-2, L. 774-3, L. 784-3, L. 724-2, L. 764-3, L. 774-3, L. 744-2, L. 754-2,L. 724-5, L. 744-4, L. 754-4, L. 764-6, L. 774-6, L. 784-6, L. 725-1, L. 745-1, L. 513-6, L. 725-1, L. 755-1, L. 765-1, L. 775-1, L. 785-1, L. 755-2, L. 765-2 et L. 775-2, L. 725-5, L. 745-5, L. 755-4, L. 765-4, L. 775-4, L. 784-6, L. 761-4, L. 771-4, L. 781-4, L. 722-4, L. 742-4, L. 752-4, L. 762-6, L. 772-6, L. 752-4, L. 762-6, L. 772-6, L. 756-1, L. 766-1, L. 776-1, L. 742-3, L. 744-2, L. 745-1, L. 775-1, L. 756-3, L. 766-3, L. 776-3, L. 786-3, L. 723-1, L. 743-1, L. 753-1, L. 763-1, L. 773-1 et L. 783-2 du code des douanes, dans leurs rédactions résultant de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes ;

- Création d'un article L. 740-1 au sein du code des douanes.

La correction des erreurs matérielles ne varie pas du principe de la recodification à droit constant prévu par l'article 36 de la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces qui a guidé la rédaction de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Les corrections purement formelles (erreur de renvoi notamment), qui constituent l'essentiel des modifications, participent à la clarification des dispositions et permettront dès lors de faciliter l'appropriation du nouveau code et les rapports entre l'administration des douanes et ses usagers.

S'agissant des dispositions rétablissant l'état du droit constant avant la recodification du code des douanes, les erreurs n'ont pas eu d'incidence opérationnelle significative ou bloquante et ne sont pas évaluables.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, à l'efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Les dispositions d'extension et d'adaptation du code des douanes pour son application dans les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie sont corrigées par la présente mesure.

Par conséquent, ont été consultés :

- Le Conseil territorial de Saint-Barthélemy a été saisi à titre obligatoire en application de l'article LO. 6213-3 du code général des collectivités territoriales le 22 mai 2026 ;

- Le Conseil territorial de Saint-Martin a été saisi à titre obligatoire en application de l'article LO. 6313-3 du code général des collectivités territoriales le 26 mai 2026 ;

- Le Conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon a été saisi à titre obligatoire en application de l'article LO. 6413-3 du code général des collectivités territoriales le 26 mai 2026 ; il a répondu à cette saisine par un avis en date du 1^er juin 2026 (délibération n° 146/2026) ;

- L'Assemblée de Polynésie française a été saisie à titre obligatoire en application de l'article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française le 27 mai 2026 ;

- Le Congrès de Nouvelle-Calédonie a été saisi à titre obligatoire en application de l'article 90 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie le 28 mai 2026 ;

- L'Assemblée territoriale des îles de Wallis et Futuna a été saisie à titre facultatif, par cohérence avec les consultations qui ont été opérées dans le cadre de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes le 2 juin 2026.

Les présentes dispositions entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi de ratification au Journal officiel de la République française.

Les dispositions du présent article sont applicables sur tout le territoire de la République française, y compris dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, les 17° à 51° du II visant spécifiquement les mesures d'extension et d'adaptation du code des douanes en outre-mer.

Les compteurs Lifou des articles L. 753-3, L. 754-1, L. 754-2, L. 756-3, L. 761-4, L. 771-4 et L. 781-4 sont notamment modifiés pour prendre en compte l'applicabilité des modifications dans les différentes collectivités concernées.

La clarification rédactionnelle opérée par le 16° du II de l'article 2 appelle un décret en Conseil d'Etat afin d'ajuster la partie réglementaire du code des douanes à la modification rédactionnelle de l'article L. 613-2, en prévoyant que les limites mentionnées au a du 1° de l'article L. 613-2 sont celles fixées aux articles R. 613-1 et R. 613-3.

1. ÉTAT DES LIEUX

Les « précurseurs de drogues » désignent des substances chimiques susceptibles d'être utilisées afin de produire des drogues de synthèse illicites^2(*), comme les méthamphétamines ou les opioïdes de synthèse. Ceci étant, dans la mesure où ces substances sont également utilisées pour fabriquer des produits d'une grande diversités, (parfumerie, chimie, pharmacie, agroalimentaire, détergents, cosmétiques) leur commerce n'est pas interdit mais seulement réglementé et contrôlé.

Après l'adoption, le 19 décembre 1988, de la convention de Vienne contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, ratifiée par la France en 1990, les « précurseurs chimiques » ont fait l'objet d'une réglementation au niveau communautaire à partir du début des années 1990. Elle prévoit un régime global de contrôle du commerce de ces substances intérieur et extérieur à l'Union européenne.

Le règlement CEE 3677/90 a dans un premier temps défini les règles applicables au contrôle du commerce extérieur des précurseurs de drogues, et a été modifié par le règlement n° 900/92/CEE du 31 mars 1992 relatif au contrôle du commerce des précurseurs chimiques avec les pays tiers.

La loi n° 96-542 du 19 juin 1996 relative au contrôle de la fabrication et du commerce de certaines substances susceptibles d'être utilisées pour la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes est venue transposer la directive n° 92/109/CEE du 14 décembre 1992 relative à la fabrication et à la mise sur le marché communautaire de certaines substances utilisées pour la fabrication illicite de -stupéfiants et de substances psychotropes, a été modifiée l'année suivante par la directive n° 93/46/CEE de la Commission du 22 juin 1993, intervenant en matière de commerce intra-communautaire.

La loi du 19 juin 1996 définit les opérations contrôlées, instaure une obligation de signalement des transactions suspectes, assure la transposition en droit interne des formalités nécessaires à l'exercice d'une activité en lien avec les précurseurs de drogues - agrément, déclaration de locaux -, et investit la Mission nationale de contrôle des précurseurs chimiques (MNCPC), organe interministériel créé en 1993, d'un droit de communication sur les transactions réalisées par les entreprises sur ces substances ainsi qu'un pouvoir d'accéder aux locaux de ces entreprises. Elle prévoit également un régime de sanctions. Le dispositif est complété par les décrets n° 96-1060 et n° 96-1061 du 5 décembre 1996 qui fixent la liste des précurseurs chimiques soumis à contrôle et les règles de surveillance du commerce intérieur des précurseurs, et qui aménagent la procédure de l'agrément pour les substances de 1^ère catégorie.

L'évolution de la réglementation européenne en la matière (voir infra, cadre conventionnel) a donné lieu à plusieurs modifications de la loi n°°96-542 du 19 juin 1996.

L'ordonnance n° 2008-1340 du 18 décembre 2008 relative au contrôle de la fabrication et du commerce des précurseurs de drogues, prise en application de l'article 18 de la loi n° 2008 650 du 3 juillet 2008 relative à la lutte contre le trafic de produits dopants, a adapté la législation applicable aux précurseurs de drogue en matière de contrôle et de sanctions afin de tenir compte de l'évolution du droit européen^3(*). Elle a ainsi mis en place une échelle de sanctions, conféré à l'administration le pouvoir de prononcer des amendes et, le cas échéant, des astreintes, précisé le cadre d'exercice du droit d'accès aux locaux professionnels d'une entreprise en cas de refus de contrôle, et enfin autorisé la mise en place de livraisons surveillées pour renforcer le contrôle sur les transactions suspectes.

Par la suite, est intervenu le décret n° 2019-917 du 30 août 2019 relatif au contrôle de la fabrication et du commerce des précurseurs de drogues, se substituant au décret n° 96-1061 du 5 décembre 1996. Il comporte notamment :

- des dispositions d'application des modifications de la loi du 19 juillet 1996 procédant de l'ordonnance n° 2008-1340 du 18 décembre 2008 ;

- des dispositions relatives à la procédure applicable à l'ensemble des agréments, enregistrements, autorisations d'exportation ou d'importation.

La loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces l'a modifié en dernier lieu en ajoutant un titre I^er bis consacré aux substance chimiques non classifiées prévoyant un dispositif de retenue, de saisie, de confiscation et de sanction spécifique permettant la poursuite des personnes ayant recours à l'utilisation de ces substances aux fins de production de drogues de synthèse et de drogues semi-synthétique.

Elle créée notamment un article 19-5 qui dispose que : « Est passible des peines et des sanctions prévues au dernier alinéa de l'article 414 du code des douanes l'utilisation de substances non classifiées aux fins de la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes au sens de l'article L. 5132-7 du code de la santé publique. »

Cet article, comme l'ensemble de la loi n°96-542 du 19 juin 1996, a été codifié à droit constant à l'article L. 551-1 du code des douanes.

Cependant la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 n'a pas prévu de confiscation en cas d'utilisation illicite de substances non classifiées, à la différence de l'importation ou de l'exportation de ces substances non justifiées par un motif licite.

Pour apprécier le caractère proportionné des peines de confiscation, le Conseil constitutionnel prend en compte la gravité des infractions pour lesquelles la confiscation est encourue.

Dans sa décision QPC n° 2010-66 QPC du 26 novembre 2010^4(*) portant sur les peines complémentaires de confiscation prévues à l'article 131-21 du code pénal, le Conseil constitutionnel, après avoir examiné l'ensemble des peines encourues (peine d'emprisonnement notamment) ainsi que la nature des biens susceptibles de confiscation (objet ou produit de l'infraction, dangerosité éventuelle ou détention illicite), a jugé qu'« eu égard aux conditions de gravité des infractions pour lesquelles elles sont applicables et aux biens qui peuvent en faire l'objet, les peines de confiscation ainsi instituées ne sont pas manifestement disproportionnées » (point n° 6).

Les dispositions du présent article, qui participent par ailleurs des objectifs à valeur constitutionnelle de protection de la santé^5(*), de lutte contre la fraude^6(*), et de recherche et répression des auteurs d'infraction^7(*), viennent compléter les sanctions existantes de dix ans d'emprisonnement et d'une amende pouvant atteindre dix fois la valeur de l'objet de la fraude. Il s'agit des peines les plus élevées prévues par le code des douanes, applicables aux infractions les plus graves, notamment lorsque les marchandises en cause présentent un danger pour la santé.

La dangerosité des substances non classifiées pour la santé publique en cas d'utilisation aux fins de la fabrication illicite de stupéfiants ou de produits psychotropes confiscation justifie donc pleinement la création, à l'article L. 551-1 du code des douanes, d'une sanction de confiscation, justifiée au regard de la gravité de l'infraction concernée et des autres sanctions encourues.

Par ailleurs, la confiscation doit être envisagé en respectant le droit de propriété au sujet duquel la jurisprudence constitutionnelle affirme, en mobilisant l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, que « les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi »^8(*).

Adoptée le 19 décembre 1988, la convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, dite Convention de Vienne, est ratifiée par la France en 1990. Elle constitue le socle de régulation des précurseurs. Les « précurseurs chimiques » ou « précurseurs de drogue », prenant la forme de diverses substances, font notamment l'objet de son article 12 « Substances fréquemment utilisées dans la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes ». Elle organise un système de surveillance du commerce international et contient des dispositions visant à prévenir le détournement des substances fréquemment utilisées dans la fabrication illicite de drogues.

Les « précurseurs chimiques » ont fait l'objet d'une réglementation européenne au niveau communautaire à partir du début des années 1990. Elle prévoit alors un régime global de contrôle du commerce de ces substances, intérieur et extérieur à l'Union européenne se fondant sur deux instruments :

- le règlement CEE 3677/90 qui définit les règles applicables au contrôle du commerce extérieur des précurseurs de drogues, modifié par le règlement n° 900/92/CEE du 31 mars 1992 relatif au contrôle du commerce des précurseurs chimiques avec les pays tiers ;

- la directive ° 92/109/CEE du 14 décembre 1992 relative à la fabrication et à la mise sur le marché communautaire de certaines substances utilisées pour la fabrication illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, modifiée l'année suivante par la directive n° 93/46/CEE de la Commission du 22 juin 1993. Elle traite du commerce intra-communautaire de ces substances.

Trois règlements ont par la suite été adoptés au début des années 2000 (2004-2005) :

- le règlement (CE) n° 273/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 relatif aux précurseurs de drogues, qui réglemente le marché intérieur et comprend des dispositions sur les agréments, les déclarations du client et le marquage des substances. Ce règlement a abrogé la directive antérieurement applicable : le changement de support juridique est justifié par la volonté de « mieux assurer l'application simultanée de règles harmonisées dans tous les États membres », en particulier dans le contexte de l'élargissement de l'UE. Le règlement a en outre précisé la définition de la notion de substance classifiée et a introduit celle de substances non classifiées, pour lesquelles un système de contrôle plus souple est prévu. Il prévoit enfin que les opérateurs doivent informer les autorités compétentes des commandes ou transactions inhabituelles ;

- le règlement (CE) n° 111/2005 du Conseil du 22 décembre 2004 fixant les règles pour la surveillance du commerce des précurseurs des drogues entre l'Union et les pays tiers, qui vise à contrôler les importations et exportations de ces substances chimiques ;

- le règlement (CE) n° 1277/2005 de la Commission du 27 juillet 2005 établissant les modalités d'application des deux précédents en ce qui concerne la personne responsable, l'agrément et l'enregistrement des opérateurs, la communication d'informations, les notifications préalables à l'exportation et les autorisations d'exportation et d'importation dans le domaine des précurseurs de drogues.

Les articles 26 et 31 du règlement (CE) n° 111/2005 et les articles 10 et 12 du règlement (CE) n° 273/2004 laissent aux États membres le soin de définir les mesures de contrôle et de surveillance des précurseurs et de fixer les sanctions applicables aux infractions constatées.

Enfin deux règlements ont été adoptés en 2015 :

- le règlement délégué (UE) 2015/1011 de la Commission du 24 avril 2015, qui complète les deux règlements antérieurs relatifs respectivement au marché intérieur et au marché extra-communautaire, s'agissant les conditions d'octroi des agréments et d'enregistrement et sur le contrôle à l'exportation ;

- le règlement d'exécution (UE) 2015/1013 de la Commission du 25 juin 2015, qui se substitue au règlement d'exécution antérieur ; il règle les aspects procéduraux de l'octroi des agréments et enregistrements et établit le format des formulaires d'autorisation d'importation et d'exportation.

En Belgique, l'article 2 quater de la loi du 24 février 1921 concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, psychotropes, désinfectantes ou antiseptiques et des substances pouvant servir à la fabrication illicite de substances stupéfiantes et psychotropes, réprime les infractions en matière de précurseurs de drogue.

Son article 4 prévoit une sanction de confiscation :

« § 6. Sans préjudice de l'application des articles 42 et 43 du Code pénal, le juge pourra ordonner la confiscation des véhicules, appareils, instruments ou choses qui ont servi ou ont été destinés à commettre les infractions prévues aux articles (2, 2°, 2bis, 2quater et 3) ou qui en ont fait l'objet, même s'ils ne sont pas la propriété du condamné. [...]

« § 7. Les substances illégales, ainsi que les matières premières et le matériel utilisé ou destiné à la production illégale des substances visées par la présente loi, y compris la culture de plantes d'où ces substances peuvent être extraites, peuvent immédiatement être détruits ou définitivement mis hors d'usage suivant une décision du Ministère public, en dépit de la poursuite de l'enquête, dans la mesure où leur conservation n'est pas nécessaire à la manifestation de la vérité. Dans le cadre d'une instruction judiciaire, cette mesure ne peut être ordonnée qu'après accord du juge d'instruction compétent. En toute hypothèse, les choses visées à l'alinéa 1er doivent être détruites lorsque la décision de la juridiction compétente qui en ordonne la confiscation est devenue définitive. »

En Irlande, le Misuse of drugs Act de 1977, dans sa version en vigueur au 28 octobre 2025, comprend une section 30 « Forfeiture », aux termes de laquelle^9(*) :

« (1) Sous réserve du paragraphe (2), un tribunal qui condamne une personne pour une infraction au titre de la présente loi ou d'une infraction de trafic de drogue peut ordonner que tout objet dont il est établi, à la satisfaction du tribunal, qu'il est lié à l'infraction, soit confisqué et détruit ou traité de toute autre manière jugée appropriée par le tribunal.

« (2) Un tribunal ne peut ordonner la confiscation d'un objet en vertu du présent article si une personne revendiquant la propriété ou un intérêt sur celui-ci demande à être entendue, à moins qu'elle n'ait eu la possibilité de démontrer pourquoi l'ordre ne devrait pas être prononcé. »

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

La loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 n'a pas prévu de confiscation en cas d'utilisation illicite de substances non classifiées, à la différence de l'importation ou de l'exportation de ces substances non justifiées par un motif licite. Cette différence de traitement entre des opérations internes, non sanctionnées de confiscation, et des opérations transfrontière, sanctionnées de confiscation, créé une incohérence avec les objectifs de lutte contre les atteintes à la santé publique, de lutte contre la criminalité organisée et de répression des auteurs d'infraction.

Prévoir cette confiscation participe de la consolidation du dispositif de lutte contre l'utilisation illicite des précurseurs chimiques et le développement de la production de drogues de synthèse sur le territoire. Comme le relève le rapport 2025 de l'Observatoire français des drogues et des tendances addictives, Les précurseurs chimiques de drogues : enjeux et défis de régulation d'un marché en essor, qui met en avant l'augmentation des saisies de précurseurs chimiques en Europe ces dernières années : « Alors que la quantité moyenne de précurseurs saisis dans l'UE fluctuait autour de 62 tonnes par an entre 2012 et 2022, elle atteignait en 2023 un niveau près de trois fois plus élevé (178 tonnes). D'une façon générale, l'UE fait face à une augmentation de la production de drogues de synthèse sur son territoire (recourant le plus souvent à des précurseurs chimiques), liée à l'importation de précurseurs principaux de drogues de synthèse. »^10(*)

Le fait de pouvoir prévoir la confiscation des précurseurs dès lors qu'ils sont utilisés pour produire des stupéfiant, sans avoir à démontrer une importation ou une exportation, simplifiera la lutte contre la production de drogues de synthèse. Cet ajout permet en outre de rétablir une certaine cohérence dans les sanctions encourues dans la production de drogue de synthèse.

Parce que l'utilisation de substances non classifiées aux fins de la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes constituant un délit sanctionné à l'article L. 551-1 du code des douanes, soumise au principe de légalité des délits et des peines, l'ajout d'une telle peine de confiscation ne peut être prévue que par la loi.

Avec la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, le législateur a entendu faciliter la répression à l'encontre des personnes se livrant à des infractions en matière de stupéfiants, plus précisément de drogues de synthèse aux effets tout aussi délétères sur la santé publique et générant des revenus illicites finançant la criminalité organisée.

La disposition concernée vise à poursuivre les objectifs de lutte contre les atteintes à la santé publique, de lutte contre la criminalité organisée et de répression des auteurs d'infraction, en s'assurant que les substances non classifiées destinées à la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes puissent leur être confisquées et ne continuent pas à alimenter un marché parallèle et une économie sous-terraine, source de revenus illicites pour ces auteurs, qui bien que condamnés, pourraient continuer à en tirer profit en les revendant.

Elle s'inscrit également plus largement dans le prolongement des évolutions normatives intervenues depuis quinze ans visant à faciliter les saisies et les confiscations dans le cadre de la répression des auteurs d'infractions, ainsi que des politiques publiques et pénales menées en la matière.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

Au regard des objectifs poursuivis, l'introduction d'une disposition prévoyant une sanction de confiscation, disposition de nature pénale susceptible de porter atteinte au droit de propriété, elle doit nécessairement être adoptée par la loi.

Aucune autre option n'a pu être envisagée pour atteindre l'objectif poursuivis. En effet, ne relevant pas du droit constant, une disposition prévoyant une nouvelle sanction de confiscation ne pouvait être intégrée à l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes en raison des termes de l'article 36 de loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces. Le présent projet de loi de ratification a donc été privilégié.

Le 1° du présent article ajoute, à l'article L. 551-1 du code des douanes prévoyant les sanctions du délit d'utilisation de substances non classifiées aux fins de la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes, la sanction de la confiscation des substances, laquelle s'ajoute aux dix ans d'emprisonnement et à l'amende de dix fois la valeur de l'objet de fraude déjà encourus. Cette confiscation est prévue sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi.

Le 2° du présent article actualise les compteurs Lifou présents aux articles L. 755-4, L. 765-4 et L. 775-4 du code des douanes afin d'assurer l'application de la peine de confiscation à l'ensemble du territoire de la République française.

Cette confiscation suit la procédure définie par le code des douanes : le délit est constaté par les agents de l'administration des douanes et la confiscation est prononcée par la juridiction.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Le présent article modifie la rédaction de l'article L. 551-1 du code des douanes dans sa version issue de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes, en ajoutant une sanction de confiscation des substances non classifiées en cas d'utilisation de ces substances aux fins de la fabrication illicite de stupéfiants ou de produits psychotropes.

Décidée par le juge, cette confiscation peut être mise en perspective avec les peines déjà encourues pour le même délit, de dix ans d'emprisonnement et d'une amende de dix fois la valeur de l'objet de fraude. L'ajout de la confiscation ne déséquilibre pas, au regard de sa valeur, l'équilibre général des sanctions. Son objectif principal reste d'empêcher les personnes reconnues coupables de ce délit et qui sont susceptibles de récidiver en leur retirant les substances permettant cette fabrication.

Afin de préserver le droit de propriété tel que prévu par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, il est prévu que cette confiscation s'opère sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi.

Dès lors cet ajout apparaît proportionné au regard des objectifs à valeur constitutionnelle qui sont poursuivis (cf. point 1.2).

L'ajout de cette sanction de confiscation, qui permet de disposer d'un cadre répressif national cohérent pour les infractions relatives aux substances non classifiées, répond en effet aux exigences de la convention de Vienne adoptée le 19 décembre 1988, dont l'article 3, consacré aux infractions et aux sanctions, prévoit que « 1. Chaque Partie adopte les mesures nécessaires pour conférer le caractère d'infractions pénales conformément à son droit interne (...) », en rendant les infractions établies « 4. (...) punissables de sanctions tenant compte de leur gravité, telles que l'emprisonnement ou d'autres peines privatives de liberté, l'imposition d'amendes et la confiscation ». L'article 5 de la convention est quant à lui entièrement consacré à la confiscation : « 1. Chaque Partie adopte les mesures qui se révèlent nécessaires pour permettre la confiscation: a) Des produits tirés d'infractions établies conformément au paragraphe 1 de l'article 3 ou des biens dont la valeur correspond à celle desdits produits; b) Des stupéfiants, substances psychotropes, matériels et équipements ou autres instruments utilisés ou destinés à être utilisés de quelque manière que ce soit pour les infractions établies conformément au paragraphe 1 de l'article 3. »

Enfin, comme indiqué au b) du point 1.3, les articles 26 et 31 du règlement (CE) n° 111/2005 et les articles 10 et 12 du règlement (CE) n° 273/2004 laissent aux États membres le soin de définir les mesures de contrôle et de surveillance des précurseurs et de fixer les sanctions applicables aux infractions constatées.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Le coût de la procédure de confiscation n'est pas évaluable ; le gain tiré de l'éventuelle vente par l'Etat des substances non classifiées qui auraient été confisquées non plus.

Le présent article aggrave la sanction applicable à la personne reconnue coupable du délit d'utilisation de substances non classifiées aux fins de la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes. Cet impact n'est pas mesurable.

Il doit néanmoins être mis en perspective avec les peines déjà encourues (dix ans d'emprisonnement et une amende de dix fois la valeur de l'objet de la fraude). Dès lors, la confiscation ne valant que 10 % de l'amende maximum, elle ne déséquilibre pas, au regard de sa valeur, l'équilibre général des sanctions.

Sans objet.

La confiscation s'ajoutant à délit déjà sanctionné par l'administration des douanes, l'ajout de travail n'est pas quantifiable. De la même manière, cette sanction supplémentaire est prononcée par les juridictions pour lesquelles l'ajout d'une telle sanction n'est pas non plus quantifiable.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La confiscation participe à l'objectif de lutte contre les atteintes à la santé publique dès lors qu'elle vise à priver les producteurs de stupéfiants ou de substances psychotropes de leurs ingrédients. La présente disposition contribuera à la politique publique de protection de la santé publique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, à l'efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Aucune consultation obligatoire n'est requise et aucune consultation facultative n'a été réalisée.

Les présentes dispositions entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

Le présent article ne sera applicable qu'aux faits commis postérieurement à son entrée en vigueur et ne s'appliquera pas aux faits commis antérieurement, y compris lorsque ceux-ci n'ont pas encore donné lieu à une décision définitive.

La disposition est applicable sur tout le territoire de la République française, le 2° prévoyant l'adaptation des compteurs Lifou dédiés à l'application dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Les présentes dispositions n'appellent aucune mesure d'application.

1. ÉTAT DES LIEUX

Sous l'empire du code des douanes issu du décret-loi n° 48-1985 du 8 décembre 1948 portant refonte du code des douanes, l'article 215 du code des douanes faisait obligation aux personnes qui « détiennent ou transportent des marchandises dangereuses pour la santé, la sécurité ou la moralité publiques, des marchandises contrefaisantes, des marchandises prohibées au titre d'engagements internationaux ou des marchandises faisant l'objet d'un courant de fraude internationale et d'un marché clandestin préjudiciant aux intérêts légitimes du commerce régulier et à ceux du Trésor, spécialement désignées par arrêtés du ministre de l'économie et des finances » de produire à première réquisition des agents de l'administration des douanes, tout élément attestant que ces marchandises ont été régulièrement importées dans le « territoire douanier de la Communauté européenne ».

Les marchandises « spécialement désignées par arrêtés du ministre de l'économie et des finances » étaient énumérées à l'article 1^er de l'arrêté du 11 décembre 2001 portant application de l'article 215 du code des douanes. Au 6° de cet arrêté figuraient les « alcools, spiritueux, vins et bières » dans la catégorie des « marchandises faisant l'objet d'un courant de fraude international et d'un marché clandestin préjudiciant aux intérêts légitimes du commerce régulier et à ceux du Trésor ».

Le premier alinéa de l'article 414 du code des douanes sanctionnait « d'un emprisonnement de trois ans, de la confiscation de l'objet de fraude, de la confiscation des moyens de transport, de la confiscation des objets servant à masquer la fraude, de la confiscation des biens qui ont servi à commettre l'infraction ou qui étaient destinés à la commettre et dont l'auteur de l'infraction est propriétaire ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition, de la confiscation des biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l'infraction et d'une amende comprise entre une et deux fois la valeur de l'objet de fraude », « tout fait de contrebande ainsi que tout fait d'importation ou d'exportation sans déclaration lorsque ces infractions se rapportent à des marchandises de la catégorie de celles qui sont prohibées au sens du présent code ou aux produits du tabac manufacturé ».

Le premier alinéa de l'article 419 du code des douanes prévoyait que les marchandises visées aux articles 215 à 215 ter étaient « réputées avoir été importées en contrebande à défaut soit de justification d'origine, soit de présentation de l'un des documents prévus par ces mêmes articles ou si les documents présentés sont faux, inexacts, incomplets ou non applicables ». Le second alinéa de l'article 419 sanctionnait quant à lui, la réputation d'importation en contrebande sur le fondement des dispositions de l'article 414.

Lorsque des faits de contrebande ou d'importation ou d'exportation sans déclaration portaient sur des alcools, des spiritueux, des vins ou des bières, ils pouvaient être sanctionnés sur le fondement du premier alinéa de l'article 414^11(*) alors même qu'ils n'entraient pas formellement dans les catégories de marchandises mentionnées par ce dernier, c'est-à-dire, les marchandises prohibées et les produits du tabac manufacturé.

La recodification de ces dispositions, par l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes, a repris cette absence de mention.

L'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 prévoit que la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et que nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée.

La légalité des délits et des peines, principe à valeur constitutionnelle (décisions n° 80-127 DC du 20 janvier 1981 et n°84-176 DC du 25 juillet 1984) est repris à l'article 111-3 du code pénal qui dispose que les éléments constitutifs d'une infraction, ainsi que la peine qui lui est applicable, doivent être prévus par la loi pour les crimes et délits, et par un règlement pour les contraventions.

Par décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996, le Conseil constitutionnel a précisé que le législateur doit rédiger la loi « dans des conditions qui permettent au juge, auquel le principe de légalité impose d'interpréter strictement la loi pénale, de se prononcer sans que son appréciation puisse encourir la critique d'arbitraire ».

Le principe de la légalité des délits et des peines emporte ainsi deux exigences distinctes.

La première est formelle et implique que les infractions et les peines correspondantes soient prévues dans un texte, la loi pour les crimes et les délits, le règlement autonome pour les contraventions.

La seconde est matérielle et implique que les incriminations soient définies en termes suffisamment clairs et précis afin d'exclure tout arbitraire du juge et d'assurer la prévisibilité de la loi.

Le premier alinéa de l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme consacre le principe de légalité des délits et des peines, en prévoyant que nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise.

La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne consacre également ce principe en son article 49.

C'est ainsi que le premier alinéa de l'article 49 prévoit que nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou le droit international. De même, il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise. Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit une peine plus légère, celle-ci doit être appliquée.

Le troisième alinéa de ce même article précise que l'intensité des peines ne doit pas être disproportionnée par rapport à l'infraction.

Enfin, le premier alinéa de l'article 15 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques reprend ce principe dans les mêmes termes que la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Sans objet.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

La France fait face à des courants de fraude organisée en forte croissance, tant en matière de produits du tabac que sur les alcools et les boissons alcooliques.

S'agissant plus spécifiquement de la fraude portant sur les alcools et les boissons alcooliques :

- 636 constatations ont été réalisées par les services douaniers en 2023, dont 201 constatations liées au transport et à la détention, pour une valeur totale de marchandises de 1,79 million d'euros ;

- 656 constatations ont été réalisées par les services douaniers en 2024, dont 258 constatations liées au transport et à la détention, pour une valeur totale de marchandises de 2,78 millions d'euros ; 

- 476 constatations ont été réalisées par les services douaniers sur les neuf premiers mois de l'année 2025, dont 226 constatations liées au transport et à la détention, pour une valeur totale de marchandises de 1,4 million d'euros.

Or, en l'état actuel des textes recodifiés à droit constant (nouveaux articles L. 513-1 à L. 513-5 du code des douanes, reprenant notamment l'ancien article 414), aucune sanction ne peut s'appliquer lorsque l'infraction réputée d'importation en contrebande par l'article L. 512-3 (ancien article 419) porte sur les alcools, les spiritueux, les vins et les bières mentionnés au 6° de l'article A. 232-1 du code des douanes (anciennement article 1^er de l'arrêté du 11 décembre 2001 portant application de l'article 215 du code des douanes). De même en est-il de la sanction de l'importation sans déclaration et de l'exportation sans déclaration de ces marchandises.

La sécurisation de la sanction de ce type d'infractions est donc primordiale dans un contexte récurrent de fraude nuisant aux intérêts du Trésor public mais également au commerce régulier de ces produits et aux objectifs de la politique de santé publique.

Compte tenu de la similarité des trafics portant sur les tabacs et les alcools, il apparaît par ailleurs nécessaire que les infractions y étant liées soient sanctionnées de manière uniforme, par une sanction de nature délictuelle incluant la confiscation des marchandises de fraude.

Enfin, la sécurisation juridique du dispositif de sanction répond au principe de légalité des délits et des peines ; les modifications du code des douanes proposées permettant en effet au justiciable de connaître avec précision les comportements incriminés et les sanctions applicables en cas d'infraction.

Le présent article vise à renforcer la sécurité juridique du dispositif de sanction tout en améliorant la lisibilité du droit applicable. Ce dernier prévoit expressément la répression des faits de contrebande ainsi que de l'importation ou de l'exportation sans déclaration d'alcools, spiritueux, vins et bières, en les rattachant explicitement aux délits correspondants. Cette clarification permet d'assurer une meilleure compréhension des règles par les opérateurs et particuliers et de garantir une application plus cohérente et effective des sanctions.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

Les options envisagées ont consisté à :

- maintenir le dispositif de sanction en l'état ;

- modifier la rédaction de l'article L. 513-6 afin de remplacer les mots : « les dispositions des articles L. 513-1 à L. 513-3 sont applicables » par : « les sanctions et peines prévues aux articles L. 513-1 à L. 513-3 et L. 513-5 sont applicables ». Cette option éviterait de donner la liste les produits concernés par le chaînage et permettrait de garder de la souplesse en cas d'évolution de l'arrêté (A. 232-1) d'application de l'article L. 232-1. Toutefois, elle ne répond pas pleinement à l'objectif de clarté de la loi pénale et ne permet pas de régler la difficulté de la sanction des infractions d'importation ou d'exportation sans déclaration des alcools ;

- compléter les articles L. 513-1 et L. 513-4 du nouveau code des douanes afin d'y mentionner l'alcool, les spiritueux, les vins et les bières et de sanctionner les infractions portant sur ces marchandises par la confiscation de la marchandise, une peine de trois ans d'emprisonnement et une amende comprise entre une et deux fois la valeur desdites marchandises.

L'option retenue consiste à :

- ajouter l'alcool, les spiritueux, les vins et les bières à l'article L. 513-1 du nouveau code des douanes ;

- ajouter l'alcool, les spiritueux, les vins et les bières dans les exclusions prévues à l'article L. 513-4 du nouveau code des douanes.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Il s'agit de modifier les articles L. 513-1 et L. 513-4 du nouveau code des douanes, qui sanctionnent des délits de contrebande et d'importation ou d'exportation sans déclaration, lesquels sont qualifiés en application des articles L. 512-1 à L. 512-8 du même code.

Ces modifications répondent aux exigences constitutionnelles de la légalité des délits et des peines. S'agissant d'un délit, l'infraction est bien prévue dans la loi. En outre, cette précision s'agissant des alcools, spiritueux, vins et bières assure la définition de l'incrimination en termes suffisamment clairs et précis afin d'exclure tout arbitraire du juge et d'assurer la prévisibilité de la loi.

Le présent article est conforme au principe de légalité des délits et des peines prévu par l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme, l'article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et l'article 15 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

En outre, le dernier alinéa du même article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne dispose que : « 3. L'intensité des peines ne doit pas être disproportionnée par rapport à l'infraction. »

La fraude croissante en matière d'alcools justifie la sanction des manquements graves que constituent les délits de contrebande et d'importation ou d'exportation sans déclaration qui n'est pas disproportionnée.

Par ailleurs l'article 42 du code des douanes de l'Union dispose, en son premier alinéa, que : « 1. Chaque État membre prévoit des sanctions en cas d'infraction à la législation douanière. Ces sanctions sont effectives, proportionnées et dissuasives. » La sanction prévue par cet article répond pleinement à ces critères.

Le présent article précisant les sanctions en matière de délits de contrebande et d'importation ou d'exportation sans déclaration, elle participe à la protection du marché d'alcools, de spiritueux, de vins et de bières contre le développement d'un marché clandestin.

La sanction de la contrebande et de l'importation ou exportation sans déclaration d'alcools peut intervenir dans tout espace de la République où elle est constatée. Néanmoins ces constatations ont plus de chances de se produire dans les espaces frontaliers. Pour autant, aucun impact spécifique à ces espaces ne peut être quantifié. Dès lors il ne semble pas possible d'identifier spécifiquement un impact transfrontalier.

La présente disposition clarifie le droit applicable en matière de contrebande et d'importation et d'exportation sans déclaration en matière d'alcools, de spiritueux, de vins et de bières et participe, à ce titre, à garantir la juste concurrence entre les opérateurs économiques.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La précision clarifie l'état du droit et facilitera à ce titre le travail de l'administration des douanes et des services judiciaires, sans que cet impact soit quantifiable.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, à l'efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Aucune consultation obligatoire n'est requise et aucune consultation facultative n'a été réalisée.

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

La disposition est applicable sur l'ensemble du territoire de la République française.

En outre, la mesure est étendue expressément à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie ainsi que dans les îles Wallis et Futuna, par la mise à jour des compteurs Lifou des articles L. 755-1, L. 765-1 et L. 775-1.

Les présentes dispositions n'appellent aucune mesure d'application.

1. ÉTAT DES LIEUX

L'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes a procédé à la recodification des dispositions de l'ancien article 459 du code des douanes au sein des articles L. 542-1 à L. 542-5 et L. 543-1 du nouveau code.

Ces dispositions prévoient les incriminations et sanctions des délits de manquement aux obligations déclaratives (article L. 542-1 ; ex. manquement à la déclaration de transport transfrontalier d'argent liquide d'un montant égal ou supérieur à 10 000 euros) et de manquement aux mesures de restrictions des relations économiques et financières prévues par le droit de l'Union européenne et par les traités et accords internationaux régulièrement ratifiés par la France (article L. 542-2).

Ces délits sont punis de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de deux fois le montant de la somme sur laquelle porte l'infraction, ainsi que de la confiscation (qui peut être en valeur) de la somme objet de l'infraction, des moyens de transports utilisés pour la commettre et des biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l'infraction.

Est également prévu un délit d'incitation à commettre les infractions précédentes, puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 225 000 euros (article L. 542-5).

Une peine complémentaire de diffusion de la décision de condamnation est prévue pour les délits prévus aux articles L. 542-1 et L. 542-5 (article L. 543-1).

Ces dispositions sont issues de l'article 5 de la loi n° 66-1008 du 28 décembre 1966 relative aux relations financières avec l'étranger, codifiées par le décret n° 72-357 du 28 avril 1972 portant incorporation dans le code des douanes de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code (décret de codification pris en application de l'article 13 de la loi n° 51-489 du 30 avril 1951 portant ouverture de crédits provisoires pour le mois de mai 1951). Ces dispositions ont été modifiées à plusieurs reprises afin d'étendre le champ des infractions ; l'article 459 comportait toutefois dès sa création un 4. qui n'a jamais été modifié par la loi et était ainsi rédigé :

« 4. Les personnes condamnées pour infractions à la législation et à la réglementation relatives aux relations financières avec l'étranger sont, en outre, déclarées incapables d'exercer les fonctions d'agents de change, d'être électeurs ou élus aux chambres de commerce, tribunaux de commerce et conseils de prud'hommes, tant et aussi longtemps qu'elles n'auront pas été relevées de cette incapacité. »

Cet alinéa a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité en 2024 au terme de laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions contraires la Constitution en ce qu'elles méconnaissent le principe d'individualisation des peines, sans reporter les effets de la déclaration d'inconstitutionnalité (Conseil constitutionnel, n° 2024-1096 QPC du 12 juin 2024, M. Andrey P. [Incapacités prononcées de plein droit en cas de condamnation pour certaines infractions à la législation relative aux relations financières avec l'étranger]).

L'article 36 de la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces autorisait le Gouvernement à procéder par ordonnance à la recodification du code des douanes, en précisant que les « dispositions ainsi codifiées sont celles en vigueur au moment de la publication de l'ordonnance ».

Dès lors, le 4. de l'ancien article 459 ayant été censuré le 12 juin 2024, il ne pouvait être repris, y compris dans une forme corrigée de son inconstitutionnalité, dans l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes.

Le présent article rétablit, au sein du chapitre III du titre IV du livre V du code des douanes, une peine complémentaire d'interdiction d'exercer certaines fonctions en matière de relations financières avec l'étranger comparable aux dispositions du 4. de l'ancien article 459, en tirant toutes les conséquences de la déclaration d'inconstitutionnalité.

Dans sa décision n° 2024-1096 QPC du 12 juin 2024, M. Andrey P., le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution des dispositions du 4. de l'article 459 du code des douanes, considérant qu'elles méconnaissaient le principe d'individualisation des peines.

Aux termes de l'article 8 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».

Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel a consacré le principe d'individualisation des peines (décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005, Loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, cons. 3), lequel « s'impose dans le silence de la loi » (décision n° 2007-553 DC du 3 mars 2007, Loi relative à la prévention de la délinquance, cons. 28).

Le Conseil constitutionnel considère toutefois que ce principe d'individualisation des peines ne s'applique qu'à l'égard des mesures qui constituent des sanctions ayant le caractère d'une punition. Il a, par exemple, jugé qu'une disposition instituant une incapacité de faire partie du corps électoral qui élit les juges des tribunaux de commerce et la déchéance du mandat de juge en cours, applicable de plein droit aux personnes condamnées pour les infractions contraires à l'honneur, à la probité ou aux bonnes moeurs ne constituait pas une sanction ayant le caractère d'une punition (décision n° 2011-114 QPC du 1^er avril 2011, M. Didier P. (Déchéance de plein droit des juges consulaires), cons. 4 et 5). De la même manière, le Conseil constitutionnel a considéré que ne constituait pas une sanction ayant le caractère d'une punition instituant une inéligibilité définitive aux chambres, organismes et conseils de notaires attachée de plein droit au prononcé d'une peine d'interdiction ou de destitution (décision n° 2011-211 QPC du 27 janvier 2012, M. Éric M. (Discipline des notaires), cons. 4). Pour apprécier l'existence d'une sanction ayant le caractère d'une punition, le juge constitutionnel retient une approche téléologique de la disposition, en appréciant la mesure non pas au regard de ses conséquences mais de son objet, tel qu'apprécié à l'aune de l'intention du législateur et aux caractéristiques de la mesure. A cet égard, la sanction rétablie par le présent article constitue bien une sanction ayant le caractère d'une punition et le principe d'individualisation des peines lui est applicable.

Il considère notamment que le principe d'individualisation des peines interdit au législateur d'instaurer des peines automatiques. Il considère ainsi régulièrement que : « le principe d'individualisation des peines, qui découle de l'article 8 de la Déclaration de 1789, implique qu'une sanction pénale ne puisse être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce » (par ex. décisions n° 2015-493 QPC du 16 octobre 2015, M. Abdullah N. [Peine complémentaire obligatoire de fermeture de débit de boissons], cons. 5 et n° 2018-710 QPC du 1^er juin 2018, Association Al Badr et autre [Infraction à l'obligation scolaire au sein des établissements privés d'enseignement hors contrat]).

En revanche, ce principe « ne saurait faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions [et] n'implique pas davantage que la peine soit exclusivement déterminée en fonction de la personnalité de l'auteur de l'infraction » (décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007, Loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, cons. 13).

Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que, pour être conformes au principe d'individualisation des peines, les sanctions doivent être prononcées par le juge (tel est le cas nécessairement des peines complémentaires) et ce dernier doit pouvoir en moduler l'application.

Les dispositions du 4. de l'article 459 du code des douanes, dans leur rédaction soumise au Conseil constitutionnel, prévoyaient une peine complémentaire obligatoire d'incapacité. Relevant que le juge ne pouvait, sur le fondement du f) de l'article 369 du code des douanes, que dispenser le coupable de cette peine complémentaire ou l'assortir du sursis, le Conseil constitutionnel a jugé que : « cette faculté ne saurait, à elle seule, permettre que soit assuré le respect des exigences qui découlent du principe d'individualisation des peines, dès lors qu'il ne peut en moduler la durée pour tenir compte des circonstances propres à chaque espèce » (décision n° 2024-1096 QPC du 12 juin 2024, M. Andrey P., cons. 7).

L'article 14 du règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l'argent liquide entrant dans l'Union ou sortant de l'Union dispose : « Chaque État membre introduit des sanctions applicables en cas de non-exécution de l'obligation de déclaration d'argent liquide accompagné prévue à l'article 3 ou de l'obligation de divulgation d'argent liquide non accompagné prévue à l'article 4. Ces sanctions sont effectives, proportionnées et dissuasives. »

Sans objet.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

La répression des infractions en matière de relations financières avec l'étranger nécessite opérationnellement la possibilité de prévoir les interdictions d'exercice prévues par loi n° 66-1008 du 28 décembre 1966 relative aux relations financières avec l'étranger. Ces interdictions d'exercer les fonctions d'agent de change ou d'être électeurs ou élus aux chambres de commerce, tribunaux de commerce et conseils de prud'hommes participent à la fois à la protection de la probité de ces fonctions et constitue une sanction comparable à celle prévue par l'article L. 514-2 en matière de délit de contrebande et d'importation ou d'exportation sans déclaration.

Il convient toutefois, en rétablissant cette peine complémentaire, de corriger la disposition afin de tirer toutes les conséquences de la jurisprudence constitutionnelle.

L'objectif poursuivi par la présente mesure est de rétablir la possibilité d'interdire l'exercice des fonctions d'agent de change ou d'être électeur ou élus aux chambres de commerce, tribunaux de commerce et conseils de prud'hommes aux personnes déclarées coupables de certains délits en matière de relations financières avec l'étranger, en tirant toutes les conséquences de la déclaration d'inconstitutionnalité.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

Il a été envisagé de rétablir la disposition censurée par le Conseil constitutionnel en corrigeant son inconstitutionnalité dans le cadre de la recodification du code des douanes, la correction des inconstitutionnalités faisant pleinement partie de l'office du codificateur.

Toutefois, l'article 36 de la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, qui autorise le Gouvernement à procéder par ordonnance à la recodification du code des douanes, précise également que les « dispositions ainsi codifiées sont celles en vigueur au moment de la publication de l'ordonnance ».

Dès lors, le 4. de l'ancien article 459 ayant été censuré le 12 juin 2024, il ne pouvait être repris, y compris dans une forme corrigée de son inconstitutionnalité, dans l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes.

Le Gouvernement a fait le choix de rétablir la peine complémentaire dans le projet de loi de ratification, dans un article L. 543-3 en palliant tout risque d'inconstitutionnalité en procédant à trois modifications par rapport aux écritures censurées par le Conseil constitutionnel.

En premier lieu, la peine complémentaire est désormais encourue et non plus automatique - ce qui explicite l'état juridique préexistant, dès lors que, en application du f) du 1. de l'article 369, le juge conservait la possibilité de dispenser le coupable de cette sanction ou ordonner qu'il soit sursis à son exécution.

En deuxième lieu, la peine complémentaire est modulable par le juge, dès lors qu'elle est prévu qu'elle « ne peut excéder une durée de cinq ans », ce qui résout la difficulté des écritures ayant justifié leur censure par la décision n° 2024-1096 QPC du 12 juin 2024, M. Andrey P..

En troisième et dernier lieu, la peine est limitée dans le temps, évitant ainsi le risque de disproportion de la peine telle qu'elle était prévue avant sa censure (la sanction valait alors « tant et aussi longtemps [que les personnes condamnées] n'auront pas été relevées de cette incapacité »).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

La présente mesure rétablit la peine complémentaire existant avant la censure du 4. de l'article 459 du code des douanes par le Conseil constitutionnel, tout en tirant toutes les conséquences de la déclaration d'inconstitutionnalité de la décision n° 2024-1096 QPC du 12 juin 2024, M. Andrey P. et en anticipant tout autre risque constitutionnel en prévoyant que la peine n'est plus automatique, qu'elle est modulable par le juge et plafonnée à une durée maximale de cinq ans.

Cette mesure permet de donner une pleine effectivité à la mise en oeuvre de la réglementation européenne en matière de relations financières avec l'étranger, et notamment du règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l'argent liquide entrant dans l'Union ou sortant de l'Union, qui dispose en son article 14 : « Chaque État membre introduit des sanctions applicables en cas de non-exécution de l'obligation de déclaration d'argent liquide accompagné prévue à l'article 3 ou de l'obligation de divulgation d'argent liquide non accompagné prévue à l'article 4. Ces sanctions sont effectives, proportionnées et dissuasives. »

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Les personnes déclarées coupables des délits définis aux articles L. 542-1, L. 542-2 et L. 542-5 pourront (dans le cadre du pouvoir d'appréciation du juge du fond) faire l'objet de la sanction complémentaire d'interdiction d'exercer les fonctions d'agent de change ou d'être électeurs ou élus aux chambres de commerce, tribunaux de commerce et conseils de prud'hommes.

Cet impact n'est pas quantifiable.

Sans objet.

En créant une peine complémentaire à des délits déjà contrôlés par l'administration des douanes et faisant l'objet d'un contentieux qui ne sera pas modifié sensiblement, l'impact de cette disposition sur l'administration des douanes et les services judiciaires n'est pas significatif.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, à l'efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Aucune consultation obligatoire n'est requise et aucune consultation facultative n'a été réalisée.

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

Le présent article ne sera applicable qu'aux faits commis postérieurement à son entrée en vigueur et ne s'appliquera pas aux faits commis antérieurement, y compris lorsque ceux-ci n'ont pas encore donné lieu à une décision définitive.

La mesure est applicable sur tout le territoire de la République française, y compris dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

La mise à jour du compteur Lifou prévus aux articles L. 755-3, L. 765-3 et L. 775-3 du code des douanes permet d'étendre la création de l'article L. 543-3 du même code respectivement dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Les présentes dispositions n'appellent aucune mesure d'application.

1. ÉTAT DES LIEUX

Le règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l'argent liquide entrant dans l'Union ou sortant de l'Union prévoit, en son article 7, la mise en place d'un dispositif de retenue temporaire de l'argent liquide entrant ou sortant du territoire de l'Union européenne. Celui-ci peut être appliqué lorsque des indices^12(*) laissent présumer un lien entre les fonds et une activité criminelle^13(*), quel que soit le montant en cause, ou en cas de non-respect des obligations de déclaration d'argent liquide^14(*) accompagné ou de divulgation d'argent liquide non accompagné d'un montant égal ou supérieur à 10 000 euros.

La retenue peut durer jusqu'à trente jours et être prolongée jusqu'à quatre-vingt-dix jours par les autorités nationales compétentes, après évaluation de la nécessité et de la proportionnalité de cette prolongation. Le règlement précise que la décision de retenue « est susceptible d'un recours effectif conformément aux procédures prévues dans le droit national ».

En France, la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière a mis en oeuvre l'article 7 du règlement (UE) 2018/1672 au sein des articles L. 152-1 à L. 152-1-2, L. 152-4, L. 152-4-1 et L. 152-5 du code monétaire et financier. Ces articles fondent le dispositif de contrôle de l'argent liquide entrant dans l'Union européenne ou en sortant, ainsi que les flux d'argent liquide en provenance ou à destination d'un autre État membre de l'Union européenne. Cela inclut notamment l'obligation déclarative^15(*), l'obligation de divulguer l'argent liquide non accompagné^16(*), la procédure de retenue pour divulgation et les sanctions applicables en cas de manquement à ces obligations.

Les articles L. 722-16 à L. 722-21 prévoient un dispositif équivalent à Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

Les articles L. 152-4 et L. 722-18 du code monétaire et financier disposent que la retenue temporaire, dont la durée ne peut être supérieure à trente jours, est « renouvelable jusqu'à un maximum de quatre-vingt-dix jours ».

Les modalités de recours contre une décision de retenue temporaire sont fixées par les articles L. 152-5 et L. 722-20 du code monétaire et financier. Cet article prévoit que la décision de retenue temporaire « peut faire l'objet d'un recours, exercé par la personne à laquelle la décision de retenue temporaire est notifiée et, s'il s'agit d'une personne différente, par le propriétaire de l'argent liquide, devant le président de la chambre de l'instruction de la cour d'appel du lieu de la direction des douanes dont dépend le service chargé de la procédure / Ce recours doit être exclusivement formé par déclaration remise ou adressée, par pli recommandé ou par voie électronique, au greffe de la cour dans un délai de quinze jours qui court à compter de la notification de la décision de retenue temporaire. Ce recours n'est pas suspensif. / L'ordonnance du président de la chambre de l'instruction est susceptible d'un pourvoi en cassation, selon les règles prévues par le code de procédure pénale. ».

Cependant, aucune disposition ne prévoit de recours contre la décision de prolongation d'une retenue temporaire d'argent liquide.

La loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 est venue renforcer le cadre législatif applicable à la retenue temporaire d'argent liquide, jusque-là limitée aux flux transfrontières d'argent liquide. Son article 6 a instauré un nouveau dispositif permettant la retenue temporaire de l'argent liquide circulant à l'intérieur du territoire national, indépendamment de tout lien avec un flux à destination ou en provenance de l'étranger. Ce dispositif est calqué sur celui prévu par l'article 7 du règlement (UE) 2018/1672 ainsi que par le code monétaire et financier.

Les règles applicables à la retenue temporaire de l'argent liquide circulant à l'intérieur du territoire national figurent aux articles L. 427-41 à L. 427-46 du code des douanes.

L'article L. 427-45 prévoit que la « décision initiale ou de prolongation de retenue temporaire peut faire l'objet d'un recours exercé par la personne à laquelle elle est notifiée ». Il précise que « lorsqu'il s'agit d'une personne différente, le recours peut être formé par le propriétaire de l'argent liquide ». Ce recours est formé devant le président de la chambre de l'instruction de la cour d'appel dans le ressort de laquelle se trouve le siège de la direction dont dépend le service chargé de la procédure.

Au cours de l'année 2024, l'administration des douanes a effectué 609 retenues temporaires d'argent liquide transfrontalières. Cet ensemble associe les retenues temporaires pouvant être décidées en cas de manquement aux obligations déclaratives (517), celles en cas de manquement à l'obligation de divulgation (6) et celles en cas d'indices de lien avec une activité criminelle au sens de la directive 2015/849 précitée (86).

Parmi ces retenues, 532 ont fait l'objet d'une prolongation, 87 % (467 en cas de manquement aux obligations, 65 en cas d'indice de lien avec une activité criminelle).

Sur la même année 2024, 32 recours ont été déposés et tous ont été rejetés.

Le Conseil constitutionnel a jugé, à plusieurs reprises « qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : "Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution". Sont garantis par cette disposition, le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable, ainsi que le principe du contradictoire » (décisions n^os 2011-126 QPC du 13 mai 2011, Société Système U Centrale Nationale et autre, et 2011-168 QPC du 30 septembre 2011, M. Samir A).

Tout acte, qu'il soit juridictionnel ou non juridictionnel, pris par une autorité publique, administrative ou judiciaire, peut être contrôlé au regard des exigences du droit à un recours effectif.

Dans sa décision n° 2011-208 QPC du 13 janvier 2012, Consorts B., après avoir rappelé que les dispositions de l'article 374 du code des douanes permettent à l'administration des douanes de poursuivre, contre les conducteurs ou déclarants, la confiscation des marchandises saisies sans être tenue de mettre en cause les propriétaires de celles-ci, même s'ils lui seraient indiqués, le Conseil constitutionnel a jugé « qu'en privant ainsi le propriétaire de la faculté d'exercer un recours effectif contre une mesure portant atteinte à ses droits, ces dispositions méconnaissent l'article 16 de la Déclaration de 1789 ».

L'article 47 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne énonce, à son premier alinéa, que « toute personne dont les droits et les libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effectif », dans les conditions prévues à cet article. À ce droit correspond l'obligation faite aux États membres, au second alinéa du paragraphe 1 de l'article 19 du traité sur l'Union européenne, d'établir « les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union ».

L'article 7 du règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l'argent liquide entrant dans l'Union ou sortant de l'Union et abrogeant le règlement (CE) n° 1889/2005 prévoit, en son 3., que : « La durée de la retenue temporaire est strictement limitée, en vertu du droit national, au temps nécessaire aux autorités compétentes pour déterminer si les circonstances du cas justifient une retenue plus longue. La durée de la retenue temporaire ne peut être supérieure à 30 jours. Après avoir procédé à une évaluation approfondie de la nécessité et de la proportionnalité d'une prolongation de la retenue temporaire, les autorités compétentes peuvent décider de prolonger la durée de la retenue temporaire jusqu'à un maximum de 90 jours ».

L'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales consacre le droit à un procès équitable.

L'article 13 de cette même Convention garantit le droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale à toute personne dont les droits et libertés reconnus par la Convention ont été violés.

L'article 1^er du protocole n° 1 à la Convention européenne des droits de l'homme garantit le droit de toute personne au respect de ses biens.

Plusieurs États prévoient expressément la possibilité d'exercer un recours contre une décision initiale ou de prolongation d'une retenue temporaire d'argent liquide.

Tel est notamment le cas au Luxembourg où les mesures d'application visant à mettre en oeuvre les dispositions du règlement (UE) 2018/1672 ont été prises par la loi du 16 juillet 2021 portant organisation des contrôles du transport de l'argent liquide entrant au ou sortant du Grand-Duché de Luxembourg et mise en oeuvre du règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l'argent liquide entrant dans l'Union ou sortant de l'Union et abrogeant le règlement (CE) n° 1889/2005. L'article 7 de cette loi prévoit la possibilité pour les fonctionnaires de l'administration des douanes de retenir temporairement de l'argent liquide pour une durée de trente jours (paragraphe 1), avec une prolongation possible jusqu'à quatre-vingt jours (paragraphe 3). L'article 8 de cette même loi prévoit qu'un recours en annulation est ouvert devant le tribunal administratif « contre les décisions administratives de retenue temporaire visées à l'article 7, paragraphes 1^er et 3 ».

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

L'article L. 427-45 du code des douanes, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes, prévoit la possibilité d'exercer un recours contre une décision de prolongation d'une mesure de retenue temporaire de l'argent liquide circulant à l'intérieur du territoire national.

Cependant, aucun recours n'est prévu contre la décision de prolongation d'une mesure de retenue temporaire de l'argent liquide entrant dans l'Union européenne ou en sortant, ni dans le cas de flux transfrontières avec d'autres États membres de l'Union européenne. Ce recours n'a pas été prévu initialement, la rédaction des dispositions du code monétaire et financier s'attachant à la lettre de l'article 7 du règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l'argent liquide entrant dans l'Union ou sortant de l'Union qui prévoit expressément la possibilité d'un recours contre la décision de retenue temporaire d'argent liquide mais pas contre la décision de prolongation.

Par ailleurs, cette correction n'entrait pas dans le champ de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes dès lors que l'article habilitant le Gouvernement à recodifier le code des douanes ne prévoyait pas la possibilité de modifier des dispositions codifiées dans d'autres codes que le code des douanes (sauf exceptions limitativement énumérées au titre desquelles la présente modification ne figurait pas).

Cette différence entraîne une désynchronisation entre deux procédures pourtant conçues pour être similaires ainsi qu'un risque de confusion dans la mise en oeuvre de ces procédures par les agents de l'administration et les usagers.

Outre l'harmonisation des termes employés par le code monétaire et financier sur ceux employés par l'article 7 du règlement (UE) 2018/1672 et par le code des douanes (« qui peut être prolongée » au lieu de « renouvelable »), l'objectif poursuivi par la présente mesure est de garantir un recours juridictionnel effectif aux personnes auxquelles l'administration notifie une décision de prolongation de la retenue temporaire d'argent liquide entrant ou sortant de l'Union européenne, ou, à défaut, au propriétaire des fonds concernés.

La création de cette voie de recours vise en outre à assurer la cohérence avec le dispositif applicable à la retenue temporaire de l'argent liquide circulant à l'intérieur du territoire national tel que modifié par l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

Trois options ont été envisagées :

Option n°1 : Corriger directement dans le code monétaire et financier le dispositif de retenue temporaire applicable aux flux transfrontaliers d'argent liquide. Cette solution maintient la dichotomie de procédures réparties dans les deux codes.

Option n°2 : Corriger le dispositif de retenue temporaire d'argent liquide en matière de flux transfrontières et le rapatrier dans le code des douanes. Les deux procédures resteraient distinctes mais seraient toutes les deux regroupées au sein du même code.

Option n°3 : Corriger le dispositif de retenue temporaire d'argent liquide en matière de flux transfrontières, le rapatrier dans le code des douanes et le fusionner avec celui relatif aux flux internes. Cette solution permettrait de regrouper l'ensemble des règles de retenue temporaire en une procédure unique.

Les deux options consistant à rapatrier dans le code des douanes le seul dispositif de retenue temporaire applicable aux flux transfrontaliers, sans y transférer l'ensemble des règles relatives au contrôle de l'argent liquide, ont été considérées comme faisant peser un risque d'atteinte à la cohérence du dispositif actuellement intégré au code monétaire et financier.

Le Gouvernement a fait le choix de corriger le dispositif de retenue temporaire d'argent liquide en matière de flux transfrontières directement dans le code monétaire et financier, en y harmonisant le terme de « prolongation », tout en maintenant la séparation entre la procédure applicable aux flux transfrontaliers et celle applicable aux flux internes.

Cette option apparaît comme étant la plus à même de garantir la cohérence des règles relatives au contrôle de l'argent liquide au sein du code monétaire et financier, ainsi que la clarté des dispositifs de retenue temporaire applicables respectivement aux flux transfrontaliers et aux flux internes.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Le présent article harmonise les articles L. 152-4 et L. 722-18 avec les termes employés par l'article 7 du règlement (UE) 2018/1672 et par le code des douanes (« qui peut être prolongée » au lieu de « renouvelable ») et modifie la rédaction des articles L. 152-5 et L. 722-20 du code monétaire et financier ainsi que celle de l'article L. 427-40 du code des douanes qui y fait référence, afin d'introduire la possibilité d'exercer un recours contre une décision prolongeant une mesure de retenue temporaire de l'argent liquide dans le cadre de flux transfrontaliers.

Cette modification garantit aux personnes, dont l'argent liquide fait l'objet d'une prolongation de retenue, leur droit à exercer un recours juridictionnel effectif, leur droit à un procès équitable ainsi que le respect du principe du contradictoire, conformément à l'article 16 de la Déclaration de 1789.

L'article L. 427-46 est modifié afin d'harmoniser les termes retenus entre le code des douanes et le code monétaire et financier (le mot « renouvellement » est remplacé par le mot « prolongation »), dans un souci d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi (la différence de vocable pouvant être interprétée, à tort, comme une différence de régime).

Le présent article assure la mise en oeuvre effective de l'article 7 du règlement (UE) n° 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l'argent liquide entrant dans l'Union ou sortant de l'Union, qui prévoit que la décision administrative des autorités compétentes de retenir temporairement de l'argent liquide « est susceptible d'un recours effectif conformément aux procédures prévues dans le droit national ».

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La mesure ne nécessite pas la création de services spécialisés ni de recruter des agents.

La mesure vise à permettre aux particuliers faisant l'objet d'une notification de prolongation de retenue temporaire pour des flux transfrontaliers, ou, à défaut, au propriétaire des fonds, d'exercer un recours contre cette décision.

Ce recours est formé devant le président de la chambre de l'instruction de la cour d'appel dans le ressort de laquelle se trouve le siège de la direction dont dépend le service en charge de la procédure, et il se déroule selon les mêmes modalités que le recours contre une décision initiale de retenue temporaire d'argent liquide.

Sans objet.

La présente mesure n'a pas d'incidence évaluable sur les services administratifs.

Le nombre de recours induits par une telle précision et son incidence sur les services judiciaires est en outre difficilement évaluable mais demeure en tout état de cause limité au regard du faible nombre de recours déposés contre les décisions initiales de retenues temporaire d'argent liquide.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, à l'efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Aucune consultation obligatoire n'est requise et aucune consultation facultative n'a été réalisée.

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française et s'appliquera aux décisions de prolongation formulées après l'entrée en vigueur du dispositif.

Les présentes dispositions sont applicables sur tout le territoire de la République, y compris dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Les modifications opérées sur les articles L. 722-18 et L. 722-20 du code monétaire et financier permettent d'étendre les modifications aux procédures spécifiques à Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

La mise à jour du compteur Lifou prévu à l'article L. 754-2 du code des douanes permet d'étendre les modifications des article L. 427-40 et L. 427-46 du même code dans les îles Wallis et Futuna.

Les présentes dispositions n'appellent aucune mesure d'application.

1. ÉTAT DES LIEUX

Les articles L. 233-1 à L. 233-2 du code de la sécurité intérieure (CSI) autorisent les forces de police, de gendarmerie et des douanes à utiliser, en tous points appropriés du territoire, des dispositifs de lecteurs automatiques de plaques d'immatriculation (LAPI), fixes ou mobiles, permettant la collecte des données signalétiques des véhicules en prenant une photographie des véhicules automobiles et de leurs occupants, et équipés d'une fonction de reconnaissance automatique de leur plaque d'immatriculation.

Plus précisément, l'article L. 233-1 du CSI permet aux agents de l'administration des douanes d'utiliser les dispositifs de lecteurs automatiques de plaques d'immatriculation afin de :

- faciliter la constatation des infractions douanières de contrebande, d'importation ou d'exportation de marchandises de fraude commises en bande organisée, prévues et réprimées par le dernier alinéa de l'article 414 du code des douanes, ainsi que la constatation, lorsqu'elles portent sur des fonds provenant de ces mêmes infractions, de la réalisation ou de la tentative de réalisation des opérations financières définies à l'article 415 du même code ;

- permettre le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs.

Dans le code des douanes, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes, les opérations incriminées au titre du délit dit de « blanchiment douanier », par l'ancien article 415 du code des douanes, sont reprises aux articles L. 513-23 et L. 513-24.

L'article L. 233-2 du CSI dispose, quant à lui, que les données collectées au moyen des dispositifs LAPI « peuvent faire l'objet de traitements automatisés mis en oeuvre par les services des douanes et soumis aux dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ».

Ces données collectées sont en outre mises en relation avec d'autres traitements limitativement énumérés par le code de la sécurité intérieure, à savoir le fichier des véhicules volés ou signalés (FOVES) et le système d'information Schengen (SIS). Elles sont conservées pendant une durée de quinze jours, au-delà de laquelle elles sont effacées dès lors qu'elles n'ont donné lieu à aucun rapprochement positif avec les traitements FOVES et SIS.

Durant ce délai, la consultation des données n'ayant fait l'objet d'aucun rapprochement positif est interdite, sans préjudice des nécessités d'une procédure pénale ou douanière. Les données qui font l'objet d'un rapprochement positif sont conservées pendant une durée d'un mois sans préjudice de leur conservation au-delà pour les besoins d'une procédure pénale ou douanière.

La liberté garantie par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 implique le droit au respect de la vie privée.

Dans ses décisions n° 2003-467 DC du 13 mars 2003 et n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur doit assurer la conciliation entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figure le droit au respect de la vie privée, protégé par l'article 2 de la déclaration de 1789.

Dès lors la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif (décision n° 2012-652 DC, 22 mars 2012).

Saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la constitutionnalité des dispositifs de lecteurs automatiques de plaques d'immatriculation. Dans la décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006, le Conseil constitutionnel a jugé les dispositions relatives aux dispositifs de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules (article 8 de la loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers élargissant les dispositifs LAPI à la constatation de certaines infractions douanières) conformes à la Constitution en considérant qu'à travers les garanties édictées par le législateur, la conciliation entre vie privée et sauvegarde de l'ordre public n'était pas manifestement déséquilibrée.

Parmi les garanties relevées par le Conseil constitutionnel figurent : la durée limitée de conservation des données, les modalités limitées d'accès (recherches limitées aux caractéristiques des véhicules et ne portant pas sur les images des passagers, accès limité aux données ayant fait l'objet d'un « rapprochement positif » avec un autre fichier), la qualité des agents pouvant accéder aux données et, enfin, la soumission de ce traitement de données à la loi informatique et libertés du 6 janvier 1978.

Le 2. de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme garantit le droit au respect de la vie privée et familiale, et ne justifie l'ingérence d'une autorité publique dans ce cadre que lorsqu'elle est autorisée par la loi et qu'elle « constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales ».

La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne protège également dans son article 7, le respect de la vie privée et familiale, et l'article 8 de cette même charte garantit plus précisément la protection des données à caractère personnel des personnes physiques.

Le droit de l'Union européenne encadre les conditions de mise en oeuvre de traitements de données à caractère personnel au travers des textes suivants :

- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données, RGPD) ;

- la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données (dite directive « police-justice »), transposée au titre III de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (articles 87 et suivants).

Sans objet.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Les opérations de « transport » ou de « collecte » de fonds réalisées (par exemple le transport d'une somme d'argent qui est le produit d'une infraction) sur le territoire national, désormais incriminées dans le code des douanes depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, ne peuvent être assimilées à des opérations « financières » sauf interprétation particulièrement souple.

Par ailleurs, les termes « opérations financières » mentionnés à l'article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure sont expressément repris dans les dispositions de l'article L. 513-12 du nouveau code des douanes (cf les termes suivants : « opération financière entre la France et l'étranger, par exportation, importation, transfert ou compensation »). En revanche, l'article L. 513-13 du même code ne vise expressément que les « opérations de transport ou de collecte ».

Dans ces conditions, la rédaction actuelle de l'article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure est susceptible d'être interprétée comme ne portant que sur les opérations visées à l'article L. 513-12 du nouveau code des douanes.

Il apparaît donc nécessaire de légiférer afin d'harmoniser les dispositions des articles L. 513-12 et L. 513-13 relatives aux délits de blanchiment douanier, avec celles de l'article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure.

La France est traversée quotidiennement par des véhicules routiers (voitures individuelles, poids-lourds, véhicules utilitaires), cherchant à acheminer des marchandises de fraude (produits stupéfiants, contrefaçons, armes, produits du tabac, etc.) sur le territoire national et dans toute l'Europe mais également des fonds issus de tels trafics (notamment sous la forme d'argent liquide), dans une logique de blanchiment et de financement d'activités illicites et du terrorisme.

La création d'un système interministériel de lecture automatisé des plaques d'immatriculation (LAPI) constitue une réponse efficace des pouvoirs publics face aux risques associés à l'usage des véhicules routiers par les organisations criminelles.

Or depuis quelques années, la direction générale des douanes et droits indirects a développé une stratégie financière visant à mieux lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement de la criminalité organisée et du terrorisme, en identifiant les organisations criminelles, et en les privant de leurs ressources et des bénéfices liés à leurs activités illégales. Dans ce cadre, il est envisagé de recourir davantage, pour les besoins de procédures douanières en matière de délits dits de « blanchiment douanier, » au dispositif de consultation des données des LAPI.

L'objectif poursuivi par la présente mesure est d'assurer un chaînage juridique sécurisé entre l'article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure et les dispositions du nouveau code des douanes en incluant expressément dans les finalités légales du dispositif de consultation des données issues des LAPI celles relatives à l'ensemble des opérations incriminées au titre du blanchiment douanier, et tout particulièrement les opérations de transport ainsi que de collecte de fonds d'origine illicite.

Déployée sur l'ensemble du territoire national et aux principaux points de passage frontaliers, l'administration des douanes occupe une place de premier plan dans la lutte contre les flux financiers illicites. Par ses contrôles quotidiens et ses pouvoirs, cette administration est, en effet, en mesure d'intercepter les fonds provenant d'activités illicites, de détecter ces réseaux et d'enquêter sur des faits présumés de blanchiment.

En 2024, l'administration des douanes a relevé 469 délits de blanchiment douanier, soit deux fois plus qu'en 2023.

La part du vecteur routier, pour les blanchiments douaniers constatés en 2024, est considérable et représente près de 50 % (les autres vecteurs étant l'aérien, le maritime et le ferroviaire).

Aussi, le recours au dispositif LAPI est essentiel afin de garantir l'efficacité de la lutte contre le blanchiment d'argent sale et le financement de la criminalité organisée et du terrorisme, en identifiant et en démantelant les réseaux criminels acteurs du blanchiment, en saisissant les fonds et l'argent liquide en vue d'en obtenir la confiscation en justice, et en privant ainsi les organisations criminelles des revenus illicites tirés de leurs trafics.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

Il convient de modifier les termes de l'article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure en tenant compte de la recodification du code des douanes qui reprend les dispositions de l'ancien article 415 dans les articles L. 513-12 et L. 513-13 du nouveau code des douanes.

Deux options ont été envisagées :

Première option : ajouter les notions d'opérations de transport et d'opérations de collecte à l'article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure ; une telle option revient néanmoins à dupliquer des notions entre les codes, selon une logique de « code pilote-code suiveur » qui n'est plus conforme aux standards légistiques et peut être de nature à poser des difficultés de maintenance des codes.

Seconde option : remplacer à l'article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure les mots « opérations financières définies à l'article 415 » par les mots : « opérations mentionnées aux articles L. 513-12 et L. 513-13 ».

Cette seconde option a été privilégiée par le Gouvernement dans la mesure où la rédaction permettra de sécuriser le dispositif juridique en simplifiant le texte et en clarifiant les renvois.

Le présent article modifie la rédaction de l'article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure, en substituant aux mots : « opérations financières définies à l'article 415 » les mots : « opérations mentionnées aux articles L. 513-12 et L. 513-13 », assurant ainsi une parfaite correspondance entre cet article du code de la sécurité intérieure et les dispositions mentionnées du code des douanes et permettant ainsi aux services des douanes de mettre en oeuvre des dispositifs fixes ou mobiles de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules prenant la photographie de leurs occupants dans toutes les situations visées par les articles L. 513-12 et L. 513-13 du code des douanes, y compris les opérations de transport et de collecte de fonds. La disposition modifie également le renvoi fait par le même article L. 233-1 au « dernier alinéa de l'article 414 » du code des douanes afin d'y substituer la nouvelle référence à l'article L. 513-5.

Le 2° met à jour les compteurs Lifou des articles L. 285-1, L. 286-1 et L. 287-1 pour rendre applicable cette modification en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis-et-Futuna.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

La présente mesure modifiant l'article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure, ne remet pas en cause les éléments de cette disposition qui garantissent sa constitutionnalité.

La modalité de contrôle ici prévue concilie l'objectif à valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, notamment le droit au respect de la vie privée.

A ce titre, et conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, elle présente les garanties suivantes : la durée limitée de conservation des données, les modalités limitées d'accès (recherches limitées aux caractéristiques des véhicules et ne portant pas sur les images des passagers, accès limité aux données ayant fait l'objet d'un « rapprochement positif » avec un autre fichier), la qualité des agents pouvant accéder aux données et, enfin, la soumission de ce traitement de données à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

La présente mesure modifiant l'article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure, elle ne remet pas en cause les éléments de cette disposition qui garantissent sa conventionnalité.

La prévention des infractions pénales justifie l'atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale prévu à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme et à l'article 7 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

La durée limitée de conservation des données, les modalités limitées d'accès, la qualité des agents pouvant accéder aux données et la soumission du traitement de données à la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés assurent la proportionnalité de l'atteinte et garantissent la protection des données à caractère personnel des personnes physiques, conformément à l'article 8 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, au règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données, RGPD) et à la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données (dite directive « police-justice »), transposée au titre III de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (articles 87 et suivants).

La présente mesure sécurise l'accès des agents de l'administration des douanes aux données des LAPI dans le cadre de la lutte contre le blanchiment douanier ; elle n'a pas d'impact macroéconomique directement mesurable sur les flux mais contribue à la lutte contre le blanchiment et la fraude.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La présente mesure explicite les modalités de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules dont les particuliers peuvent faire l'objet et contribue à une meilleure accessibilité et intelligibilité de la loi.

Sans objet.

La présente mesure explicite les modalités de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules que peuvent mettre en oeuvre les agents de l'administration des douanes, clarifiant et sécurisant l'action des services.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La présente mesure poursuit l'objectif d'accroître les moyens juridiques de lutte contre le blanchiment et le financement d'activités illicites.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, à l'efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Aucune consultation obligatoire n'est requise et aucune consultation facultative n'a été réalisée.

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

Le présent article est applicable de plein droit dans les collectivités d'outre-mer, à l'exception des îles Wallis et Futuna, de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française où il est appliqué sur mention expresse. Les compteurs Lifou afférents, prévus aux article L. 285-1, L. 286-1 et L. 287-1 du code de la sécurité intérieure sont mis à jour en conséquence.

Le présent article ne requiert aucun texte d'application.

1. ÉTAT DES LIEUX

L'article 13 de l'ordonnance n° 2025-1091 du 19 novembre 2025 portant réécriture du code de procédure pénale (partie législative) modifie le code des douanes de Mayotte ; cette ordonnance entre en vigueur le 1^er janvier 2029.

Toutefois, l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes a abrogé le code des douanes (v. le 6° du I. de son article 6) au 1^er mai 2026 (v. son article 11).

Il convient dès lors de tirer les conséquences de l'abrogation du code des douanes de Mayotte en abrogeant ses modifications futures.

Le Conseil constitutionnel juge que, découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, un objectif à valeur constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi (v. décision n° 2009-592 DC, 19 novembre 2009, cons. 4 à 7, ou encore décision n° 2009-599 DC, cons. 19, 20, 23 et 55 à 59), lequel impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire (v. décision n° 2013-685 DC, 29 décembre 2013, cons. 88 ; décision n° 2013-685 DC, 29 décembre 2013, cons. 114).

Sans objet.

Sans objet.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Il convient de procéder à l'abrogation de l'article 13 de l'ordonnance n° 2025-1091 du 19 novembre 2025 portant réécriture du code de procédure pénale (partie législative) en ce qu'il modifie le code des douanes de Mayotte, abrogé par l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes.

La présente mesure procède à une mesure de coordination entre les ordonnances de codification (code des douanes et code de procédure pénale).

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

Aucune autre option n'a pu être envisagée. En effet, l'abrogation doit être réalisée en amont de l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2025-1091 du 19 novembre 2025 portant réécriture du code de procédure pénale (partie législative).

La suppression de l'article 13 de l'ordonnance n° 2025-1091 du 19 novembre 2025 portant réécriture du code de procédure pénale (partie législative) est nécessaire dès lors qu'elle modifie un texte abrogé, ce qui peut suggérer lors de son entrée en vigueur un rétablissement des dispositions visées, ce qui n'est pas souhaitable.

Le présent article tire donc les conséquences de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes sur la rédaction de l'ordonnance n° 2025-1091 du 19 novembre 2025 portant réécriture du code de procédure pénale procédant à l'abrogation de mesures portant sur le code des douanes de Mayotte.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

La présente mesure tire les conséquences de l'abrogation antérieure du code des douanes de Mayotte et abroge l'article 13 de l'ordonnance n° 2025-1091 du 19 novembre 2025 portant réécriture du code de procédure pénale (partie législative).

En ce sens, elle participe pleinement à l'objectif à valeur constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi en confirmant que les dispositions du code des douanes de Mayotte, abrogées par l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes (6° du I de l'article 6) n'ont pas vocation à être rétablies lors de l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2025-1091 du 19 novembre 2025 portant réécriture du code de procédure pénale (partie législative), et demeurent bien abrogées.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, à l'efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Aucune consultation obligatoire n'est requise et aucune consultation facultative n'a été réalisée.

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

Les dispositions de l'article 13 de l'ordonnance n° 2025-1091 du 19 novembre 2025 portant réécriture du code de procédure pénale (partie législative) modifient le code des douanes de Mayotte, applicable à Mayotte.

Le présent article abrogeant cet article 13 dispose du même champ d'application territorial.

Le présent article ne requiert aucun texte d'application.

1. ÉTAT DES LIEUX

La direction générale des douanes et des droits indirects a engagé un travail de recodification du code des douanes, dont certaines dispositions maritimes avaient vocation à intégrer le code des transports à droit constant. Les dispositions concernées étaient contenues au titre IX, navigation, du code des douanes. Elles étaient de deux ordres : des dispositions relatives aux hypothèques maritimes et des dispositions réservant les prestations de transport maritime de cabotage national aux navires sous pavillon d'un Etat de l'UE ou de l'EEE et les prestations de remorquage dans et entre les ports français aux navires sous pavillon français.

Le transfert de ces dispositions a été réalisé par l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes.

Le projet de loi de ratification porte deux évolutions juridiques en matière maritime : le transfert à droit constant de quatre articles relatifs aux hypothèques maritimes, non encore codifiées car demeurant dans la loi 67-5 sur le statut des navires ; une évolution de la réservation de pavillon.

Les hypothèques maritimes sont un régime de sûretés mobilières propre aux navires, qui est aujourd'hui régulé par le code des transports^17(*), et pour l'aspect publicité de l'hypothèque, par le code de commerce^18(*), à l'exception de quatre articles de fond demeurant dans la loi 67-5 sur le statut des navires, ainsi que deux articles associés de cette même loi concernant l'application outremer des règles d'hypothèques^19(*).

Les dispositions relatives à la réservation de pavillon en matière de cabotage national visent les transports entre ports français, ainsi que, depuis la loi APER, les transports liés à la maintenance courante des installations d'énergie marines renouvelables en mer territoriale. L'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française comprend une disposition similaire pour les transports entre un port français et les installations en ZEE ou sur le plateau continental dédiées à l'exploration ou à l'exploitation de la zone.

Les dispositions faisant l'objet de la présente étude d'impact sont la consolidation au code des transports des dispositions traitant d'hypothèques maritimes et par ailleurs des modifications en matière de réservation de pavillon qui ne relevant pas du droit constant.

Les réservations de pavillon touchent au domaine de la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, et définie par le Conseil constitutionnel comme "la liberté d'accéder à une profession ou à une activité économique" mais également comme "la liberté dans l'exercice de cette profession ou de cette activité" (Cons. Constit., 27 mars 2014, décision n° 2014-692 DC).

En matière d'hypothèques maritimes, la France est partie à la Convention internationale du 10 avril 1926 pour l'unification de certaines règles relatives aux privilèges et hypothèques maritimes, qui avait pour ambition d'harmoniser internationalement des éléments clés du régime des hypothèques maritimes. Il existe une convention plus récente, non ratifiée par la France, la Convention internationale du 6 mai 1993 sur les privilèges et hypothèques maritimes. Les réservations de pavillon (au profit d'un pavillon européen) touchent aux problématiques d'accès au marché du transport et des services maritimes. Cette question d'une manière générale est internationalement discutée à l'OMC (accord GATS) ou dans le cadre d'accords de libre-échange européens, ou plus anciennement bilatéraux. Les cabotages maritimes nationaux n'ont néanmoins pas fait l'objet d'engagements dans ces instruments. Les réservations de pavillon sont par ailleurs encadrées par le règlement concernant l'application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l'intérieur des États membres (cabotage maritime n°3577/92), ainsi que par le règlement services portuaires (n°2017/352).

Les réservations de pavillon sur les transports maritimes internes à un Etat sont communes mais pas complètement généralisées. En Europe, elles sont pratiquées par exemple par l'Espagne, l'Italie, l'Allemagne, le Danemark, la Grèce, mais non par les Pays-Bas ou la Belgique. Hors de l'UE, notamment les Etats-Unis, le Canada, la Chine, l'Inde, le Japon ont de telles restrictions, mais non le Royaume-Uni. Les réservations de pavillon sur les services maritime autres que de transport rendus dans les eaux nationales semblent en revanche beaucoup moins fréquentes. Nous n'avons pas d'information sur un régime de cette nature dans autre Etat, même si la question a donné lieu à des réflexions, notamment aux Etats-Unis et en Norvège.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

L'évolution la plus significative envisagée compléterait la réservation aux pavillons communautaires des transports entre ports français, par une réservation à ces mêmes pavillons des prestations de services autres que de transports, rendues dans les eaux sous souveraineté ou juridiction française. Les services concernés sont ceux rendus au moyen des navires pour, par exemple: la pose d'éolienne en mer, la pose ou la réparation de pipelines ou de câbles sous-marins, soit d'énergie soit de communication, les études hydrographiques aux fins d'exploitation de la zone, la pose ou le relevage de bouées de mesures, la garde des installations offshore, l'enlèvement d'épave, le dragage, le déroctage, le soutien aux activités d'aquaculture, le soutien aux travaux subaquatiques, aux travaux d'infrastructure en mer (construction ou entretien de digue, de pont, réensablement...). Cette évolution est apparue pertinente et consensuelle au cours des débats du groupe de travail sur les Énergies Marines Renouvelables du Conseil Supérieur de la Marine Marchande. Cette réservation ne soulève pas de difficulté juridique notable, seulement des questions d'opportunité économique. Cette mesure est apparue pertinente pour éviter des pavillons tiers aux conditions sociales et de sécurité très inférieures.

L'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française avait prévu une réserve de pavillon pour les transports entre un port et une installation en zone économique exclusive.

Les dispositions de réservations pour les transports sont modifiées à la marge pour ajouter aux transports entre les ports ou installations, les transports depuis ou vers tout point dans les eaux territoriales françaises. Cette mesure est d'un impact pratique limité mais rend plus complet et cohérent le dispositif. Cette mesure établirait ainsi une réservation de pavillon pour le remorquage d'une installation flottante vers son point d'établissement en mer territoriale, alors que ne sont présentement couvert que les transports vers une installation existante. Les livraisons d'avitaillement vers un navire en dehors d'un port seraient également couvertes. Il serait de même clarifié que les transports entre des terminaux d'un même port seraient couverts par la réservation, et non seulement les transports entre ports. Aucun de ces cas ne correspond à un volume considérable d'opérations, néanmoins, ces opérations doivent être couvertes par la réservation.

Les dispositions relatives aux hypothèques maritimes se trouvaient auparavant regroupées dans la loi 67-5 sur le statut des navires. A raison des compétences passées de la douane en matière d'inscription et de publicité des hypothèques, une partie de ces dispositions avait été reversée au code des douanes ; une autre partie a par ailleurs été transférée dans le code des transports à l'occasion de la codification de ce dernier. Ce découpage a laissé quatre articles hypothèques maritimes isolés dans la loi 67-5, qui sont les ultimes articles non encore abrogés de cette loi. Les dispositions d'hypothèques maritimes qui étaient dans le code des douanes sont désormais consolidées dans le code des transports avec les dispositions qui s'y trouvaient déjà ; il est opportun de finir ce regroupement en transférant dans le code des transports les quatre articles demeurant dans la loi 67-5.

L'objectif est de limiter l'accès des acteurs extra-communautaires au marché des services maritimes dans les eaux françaises, sur le modèle de ce qui existe déjà pour le cabotage national. La rédaction est empruntée à celle applicable au cabotage national, à savoir, comprenant une condition sur la pavillon (UE/EEE), l'immatriculation dans un Etat membre ou EEE^20(*), une condition sur l'armateur (UE/EEE également), et par ailleurs une condition d'équivalence, limitant les droits de ces navires à ceux dont ils disposent dans les eaux de l'Etat dont ils battent le pavillon.

L'objectif est de rendre complet le dispositif des réservations de pavillon pour les transports.

L'objectif est une meilleure accessibilité et lisibilité du droit relatif aux hypothèques maritimes.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

En matière d'hypothèques maritimes, trois options pouvaient être envisagées :

- 1 ) laisser les dispositions concernées perdurer dans la loi 67-5,

- 2) les regrouper dans le code des transports avec les autres dispositions traitant d'hypothèque maritime,

- 3)les transférer dans un autre texte que le code des transports.

En matière de réservation de pavillon sur les services maritimes autre que de transport, les deux alternatives étaient le statut quo, ou l'établissement de la réservation.

Pour des raisons de lisibilité et d'accessibilité du droit il a été choisi de regrouper les dispositions de la loi 67-5 traitant d'hypothèque maritime dans le code des transports, avec les autres dispositions de fond traitant d'hypothèque maritime.

La loi 67-5 est un texte ancien, isolé, complétement abrogé à l'exception des dispositions en cause. Le fait que ces dispositions ne soient pas déjà dans le code des transports n'est dû qu'à un accident de codification. Le seul texte offrant une alternative raisonnablement envisageable était le code de commerce. Le code de commerce comprend des dispositions touchant à la publicité des hypothèques maritimes, pour la raison que leur régime de publicité a été rattaché au régime de publicité des autres suretés mobilières, lequel est traité dans le code de commerce. Une insertion de ces dispositions dans le code de commerce aurait néanmoins eu pour effet de les séparer des autres dispositions du code des transports traitant d'hypothèques maritimes, avec lesquelles elles étaient originellement conçues pour former un ensemble unique.

En matière de réservation de pavillon sur les services maritimes autres que de transport, l'alternative à l'établissement de la réservation était le statut quo.

Le développement des énergies marines renouvelables appelle le développement d'un ensemble de services en mer renforçant considérablement le poids économique et l'ouverture concurrentielle des services en mer dans nos eaux. Les services autres que de transport précédemment rendues dans nos eaux au moyen de navires soit étaient de nature ponctuelle (travaux maritimes, pose de câble), soit étaient des services portuaires relativement institutionnalisés. Le remorquage portuaire bénéficie d'une réservation autonome. Le besoin de services maritimes liés aux EMR est par comparaison à la fois profus et sujet à une offre plus internationalisée.

Le caractère compétitif des offres en matière d'EMR expose ce secteur au recours, favorisé par l'usage de certains pavillons extra-communautaire, à des navires âgés d'une sécurité contestable, armés par une main d'oeuvre à conditions sociales minimales. Le cas s'est par exemple présenté d'un navire chargé de surveiller le chantier du raccordement du parc éolien de Saint-Brieuc, immatriculé au Vanuatu après reconversion d'une carrière de 35 ans à la pêche, il a été durant sa mission victime d'une voie d'eau qui a nécessité l'intervention d'un remorqueur de secours. Une réservation de pavillon communautaire a paru de nature à prévenir des concurrences déloyales, et par là à favoriser comparativement le développement des emplois locaux et l'autonomie de la filière, qui concoure au maintien d'une flotte souveraine

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Les textes suivants seront modifiés :

- code des transports ;

- ordonnance n°2019-1687 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.

Il est créé un article L. 5432-2-1 au sein du code des transports.

Le présent projet s'inscrit dans le cadre du règlement relatif au cabotage (n°3577/92) et du règlement relatif aux services portuaires (n°2017/352). Une notification et une information ont été faits à la Commission européenne. Les bases juridiques sont l'article 9 du règlement 3577/92 et l'article 4 §3 du règlement 2017/352.

Cette mesure vise à lutter contre une concurrence déloyale, souvent marquée par des conditions d'emplois de marins nettement moins protectrices que celles en vigueur au niveau du territoire national. Les dispositions permettraient de garantir un niveau élevé de droits sociaux et de sécurité pour les équipages, tout en renforçant la compétitivité des entreprises européennes sur leur propre marché.

À plus grande échelle, cette évolution devrait sécuriser l'ensemble de la filière maritime, y compris les emplois à terre (ports, logistique, services) et, par extension, les chantiers navals, en assurant un volume d'activité stable et pérenne. Cela contribuerait également à préserver les savoir-faire locaux et à stimuler l'investissement dans des infrastructures portuaires et industrielles adaptées aux besoins du secteur.

Pour les entreprises exploitant les champs éoliens en mer, ces dispositions imposeront une révision de leur stratégie d'achat de services maritimes. Sur certains services cela pourrait entraîner une hausse des coûts opérationnels, surtout si l'offre de navires communautaires disponibles est insuffisante pour répondre à la demande. Néanmoins les services les plus dimensionnant en termes de coût, notamment la pose des éoliennes, sont très majoritairement déjà assurés sous pavillon européen. Pour autant, il s'agit plus ici de consolider les équilibres existants que de les bouleverser.

Les impacts des différents surcoûts sont encore difficilement envisageables en l'état actuel des connaissances et des réalités d'exploitation des champs éoliens français déjà en oeuvre.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

L'application outremer de ces dispositions est sensible en raison du manque d'offre de navire sous pavillon communautaire dans les régions concernées et de la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités. Il n'est pas proposé d'étendre aux départements ou collectivités d'outre-mer la réservation sur les services autres que de transport, même là où l'Etat aurait compétence pour le faire, en raison de l'absence de visibilité sur l'impact de cette mesure dans le contexte de ces départements, ou l'offre compatible est sensiblement plus réduite.

Les nouvelles dispositions impacteront les services de la Direction générale des Affaires maritimes, de la Pêche et de l'Aquaculture (DGAMPA) concernant le traitement des dérogations et les contrôles à mettre en oeuvre. Le traitement des dérogations devrait demander moins d'un demi ETP, si l'on se réfère aux ressources consommées par le régime actuel qui serait simplement élargi. Les ressources humaines que nécessiteront un développement des contrôles ne sont pas quantifiable, car ils dépendront des arbitrages de priorité qui seront fait.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La réservation de pavillon étant de nature à favoriser la qualité technique des navires et équipages concernés, et donc à limiter le risque de pollution, son impact environnemental est donc bénéfique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, à l'efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

S'agissant des consultations outre-mer :

- Le Conseil régional de Guadeloupe a été saisi à titre obligatoire en application de l'article L.  4433-3-1 du code général des collectivités territoriales le 28 mai 2026 ;

- Le Conseil départemental de Guadeloupe a été saisi à titre obligatoire en application de l'article L. 3444-1 du code général des collectivités territoriales le 28 mai 2026 ;

- L'Assemblée de Guyane a été saisie à titre obligatoire en application de l'article L. 7152-2 du code général des collectivités territoriales le 26 mai 2026 ;

- L'Assemblée de Martinique a été saisie à titre obligatoire en application de l'article L. 7252-2 du code général des collectivités territoriales le 28 mai 2026 ;

- Le Conseil régional de La Réunion a été saisi à titre obligatoire en application de l'article L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales le 27 mai 2026 ;

- Le Conseil départemental de La Réunion a été saisi à titre obligatoire en application de l'article L. 3444-1 du code général des collectivités territoriales le 27 mai 2026 ;

- L'Assemblée de Mayotte a été saisie à titre obligatoire en application de l'article L. 3444-1 du code général des collectivités territoriales le 26 mai 2026 ;

- Le Conseil territorial de Saint-Barthélemy a été saisi à titre obligatoire en application de l'article LO. 6213-3 du code général des collectivités territoriales le 22 mai 2026 ;

- Le Conseil territorial de Saint-Martin a été saisi à titre obligatoire en application de l'article LO. 6313-3 du code général des collectivités territoriales le 26 mai 2026 ;

- Le Conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon a été saisi à titre obligatoire en application de l'article LO. 6413-3 du code général des collectivités territoriales le 26 mai 2026 ; il a répondu à cette saisine par un avis en date du 1^er juin 2026 (délibération n° 146/2026).

En outre, le Conseil supérieur de la marine marchande (CSMM) a été consulté à titre obligatoire, en application de l'article 2 du décret n°2002-647 du 29 avril relatif à la composition, aux attributions et à l'organisation du CSMM. Une première discussion a eu lieu lors de la séance du CSMM du 20 novembre 2025, puis une deuxième lors de la séance du 11 décembre 2025. L'avis, favorable, du CSMM est contenu dans le compte rendu de la séance du 11 décembre 2025. Le vote a été favorable avec 17 voix pour, 4 contre et 5 absentions.

Une notification et une information ont été faits à la Commission européenne le 22 janvier 2026.

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

a) S'agissant de l'applicabilité en matière d'hypothèques maritimes

Les principes d'application dans les collectivités outremer des règles d'hypothèque du titre navigation sont fixées présentement à travers deux dispositions de la loi 67-5 du 3 janvier 1967 portant statut des navires et autres bâtiments de mer :

- L'article 43A de la loi 67-5 dispose que « les règles relatives aux hypothèques maritimes sont fixées à la section 7 du chapitre Ier du titre IX du code des douanes ainsi qu'au présent chapitre ».

- L'article 57 bis de cette même loi dispose pour sa part que « L'article 43 A est applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises dans sa rédaction résultant de l'article 10 de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue ».

C'est la répartition des compétences qu'il est proposé de reprendre pour les règles d'hypothèques concernées dans le code des transports.

La Polynésie Française est compétence en matière d'hypothèque maritime sur la base de sa compétence en matière de droit civil.

Dans le cas de la Nouvelle Calédonie, une règle spéciale attribue la compétence sur les hypothèques maritimes à l'Etat, par dérogation à la compétence civile de la collectivité ; en effet, l'article 21-6° de la loi organique n° 99-209 donne compétence à l'Etat au titre de la matière `statut des navires', notion qui s'interprète par rapport au champ qui lui est donné par la loi 67-5 dans sa version d'origine, laquelle inclut les règles d'hypothèques maritimes. Une mention d'application expresse est nécessaire.

Des collectivités de Saint Barthelemy, Saint Martin, Saint Pierre et Miquelon, la compétence sur les hypothèques maritimes appartient à l'Etat ; les règles en la matière s'appliquent de plein droit.

Dans la collectivité de Wallis et Futuna et aux Terres Australes et Antarctiques Françaises, la compétence sur les hypothèques maritimes appartient à l'Etat ; les règles en la matière s'appliquent sur mention expresse, sauf à considérer dans le cas des TAAF que les hypothèques se rattachent à la matière commerciale, auquel cas en application de l'article 2.7° de la loi 55-1052, l'application est de plein droit (une mention expresse est prévue pour éviter tout doute).

b) S'agissant de l'applicabilité en matière de réservation de pavillon pour les transports

En matière de réservation de pavillon des transports maritimes, les règles d'application dans les outremers sont désormais fixées au livre VII de la partie V du code des transports. Les dispositions du projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2026-265 modifiant les réservations suivent les principes d'application qui figurent au livre VII, telles qu'introduites par l'ordonnance.

La modification apportée à la disposition de base consiste à ajouter aux transports entre ports ou vers des installations en mer, les transports au sein d'un port et les transports vers des points géographiques dans des eaux sous souveraineté sous juridiction française. Ces modifications sont reportées dans les écritures du livre VII. Ces ajouts ne posent pas de question nouvelle par rapport aux principes de compétences qui ont été suivis pour l'ordonnance elle-même, à savoir qu'il est considéré que c'est la compétence sur les dessertes d'intérêt territorial qui emporte la compétence sur les réservations de pavillon en matière de transport maritime.

Toutes les collectivités d'outremer ont la compétence sur leurs dessertes d'intérêt territoriale, à l'exception partielle de Saint-Pierre et Miquelon, l'Etat ayant dans cette collectivité compétence sur les dessertes maritimes de marchandises, internes comme externes. La rédaction utilisée pour Saint-Pierre et Miquelon reflète cette situation.

c) L'applicabilité s'agissant de la réservation de pavillon pour les services autres que de transports

La ratification de l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes offre l'occasion de compléter les réservations de pavillon en matière de transport par une réservation aux pavillons de Union pour les services autres que de transport rendus dans les eaux françaises.

La compétence sur cette mesure outre-mer dépendrait des services pouvant être concernés. Les collectivités d'outremer ont, à l'exception de Saint-Pierre et Miquelon, la compétence sur l'exploration et l'exploitation de leurs eaux territoriales et de leurs zones économiques exclusive, mais certains services, comme par exemple la pose d'un câble d'énergie ou de communication entre deux iles ne relèveraient pas de cette compétence.

Il a été décidé de ne pas appliquer ces dispositions outremer en raison du manque d'offre de navire sous pavillon communautaire dans les zones concernées et donc de l'absence de visibilité sur l'impact de cette mesure dans un tel contexte. Une mention expresse de non-application est prévue pour la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et Mayotte. Une mention de non application est également prévue pour les collectivités de Saint Barthelemy et Saint Martin, dans la mesure où les services maritimes autres que relevant de l'exploration et de l'exploitation des eaux de la collectivité relèvent de la compétence de l'Etat. Une mention expresse de non-application est également prévue pour Saint-Pierre-et-Miquelon dans la mesure où les compétences mises en jeu appartiennent à l'Etat. Ceci se traduit par des mentions de non application insérées à travers les articles L. 5714-3, L. 5724-4, L. 5734-3, L. 5744-3, L. 5754-2.

Le décret en Conseil d'Etat devrait prévoir des mesures de sanction relatives aux réservations de pavillon, comprenant des habilitations à constater l'infraction élargies par rapport aux dispositions du code des douanes. Par ailleurs, la compétence de dérogation sur les réservations de pavillon appartenant au ministre chargé de la marine marchande, en dehors des DOM, il est nécessaire de modifier les références juridiques contenues dans le décret des compétences non déconcentrées concerné (le décret 97-1198), lequel est un décret en Conseil d'Etat.

En matière d'hypothèques maritimes, un certain nombre d'ajustements nécessaires intéressant le régime des hypothèques maritimes en Nouvelle Calédonie, notamment la compétence d'inscription, requièrent aussi des écritures relevant d'un décret en Conseil d'Etat.

Un décret simple achèvera la consolidation au code des transports des dispositions intéressant les réservations de pavillon, en codifiant le décret n° 2009-702 du 16 juin 2009 pris pour l'application de l'article 257 du code des douanes. Ce décret par ailleurs consolidera un certain nombre de principes d'interprétation concernant la portée de la réservation, qui ont fait l'objet de circulaires ou instructions plus ou moins anciennes.

1. ÉTAT DES LIEUX

Afin d'améliorer la détection des trafics et faire reculer la menace criminelle sur les plateformes logistiques, la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic (article 6) a procédé à une réécriture de l' article 67 sexies du code des douanes, désormais codifié aux articles L. 412-3 à L. 412-7 du même code par l'ordonnance n° 2026-265 du 8 avril 2026 portant partie législative du code des douanes.

Ces dispositions autorisent les agents de l'administration des douanes, individuellement désignés et spécialement habilités par le ministre chargé des douanes, à accéder, sur autorisation préalable du Premier ministre, à certaines données relatives à l'identification et à la traçabilité du trafic international des marchandises, des moyens de transport et des personnes, qui sont contenues dans les traitements automatisés des opérateurs de transport aérien, des autres opérateurs de transport de marchandises, ainsi que des prestataires de services postaux.

Ce droit d'accès ne peut être exercé que pour la recherche et la prévention des infractions douanières mentionnées aux articles L. 513-5, L. 513-9, L. 513-14, L. 542-1, L. 542-2 et L. 542-5 du code des douanes. Il réprime par ailleurs d'une amende certains manquements de ces opérateurs susceptibles d'entraver l'accès à ces données.

Les articles L. 412-3 à L. 412-7 du code des douanes trouvent leur origine dans le constat selon lequel les agents de l'administration des douanes se heurtaient, dans le cadre de la mise en oeuvre du droit de communication, à des difficultés récurrentes pour obtenir de la part des acteurs privés de la logistique et du transport de marchandises et de passagers, des informations essentielles pour la mise en oeuvre de leur mission de lutte contre la fraude et la criminalité organisée, ainsi que pour assurer la sécurisation des flux de marchandises et de passagers.

Or, la menace criminelle pesant sur les plateformes logistiques portuaires et aéroportuaires ainsi que dans les centres de fret postal et express atteint des niveaux inédits. En effet, l'ensemble des chaînes logistiques intégrant l'environnement portuaire et aéroportuaire sont de plus en plus vulnérables aux trafics, comme en témoignent :

-  de nombreuses saisies de stupéfiants réalisées par les services douaniers dans les ports depuis 2020 ;

-  la présence de conteneurs objets de « rip off » dans des sites de la logistique en aval ;

-  les menaces et arrachages de stupéfiants transportés par des ensembles routiers ;

-  l'extraction de bagages dans les zones de tri des aéroports internationaux par des employés disposant d'un accès aux zones à accès restreint en raison de leurs fonctions ou la soustraction de colis sous douane dans les centres de fret postal et express.

Par une décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025, le Conseil constitutionnel a jugé que : « Les dispositions contestées du paragraphe I de l'article 67 sexies du code des douanes reconnaissent aux agents des douanes individuellement désignés et spécialement habilités par le ministre chargé des douanes la possibilité d'accéder, sur autorisation préalable du Premier ministre, à certaines données relatives à l'identification et à la traçabilité du trafic international des marchandises, des moyens de transport et des personnes, qui sont contenues dans les traitements automatisés des opérateurs de transport aérien, des autres opérateurs de transport de marchandises ainsi que des prestataires de services postaux. Ce droit d'accès ne peut être exercé que pour la recherche et la prévention des infractions douanières mentionnées aux articles 414, 414-2 et 415 du même code, lorsqu'elles sont commises en bande organisée, ainsi qu'à son article 459. Le droit d'accès ainsi reconnu à ces agents par ces dispositions, qui n'est susceptible d'être exercé qu'à des fins de police administrative, n'a pas à être placé sous la direction et le contrôle de l'autorité judiciaire. Il n'empiète pas non plus sur l'exercice des fonctions juridictionnelles. Par suite, les dispositions contestées ne méconnaissent ni les exigences de l'article 66 de la Constitution ni le principe de la séparation des pouvoirs. » (consid. 75 et 76).

Le Conseil constitutionnel ajoute que : « En application des dispositions contestées du paragraphe V de l'article 67 sexies du code des douanes, est puni d'une amende d'un montant maximal de 50 000 euros le fait, pour un opérateur de transport ou un prestataire de services postaux, de mettre à la disposition des services de l'administration des douanes des données inexploitables, incomplètes ou manifestement fausses ou de ne pas mettre à leur disposition certaines données. D'une part, en faisant référence à des données “inexploitables” ou “incomplètes”, ces dispositions ne sont ni imprécises ni équivoques. D'autre part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu réprimer des manquements faisant obstacle à la recherche et à la prévention d'infractions douanières commises en bande organisée et d'infractions à la législation et à la réglementation des relations financières avec l'étranger. Un tel objectif implique que le montant des sanctions fixées par la loi soit suffisamment dissuasif pour remplir la fonction de prévention des manquements assignée à la punition. Si l'amende peut atteindre 50 000 euros pour chaque transport ayant donné lieu à un manquement, il appartient à l'autorité administrative compétente d'en moduler le montant, sous le contrôle du juge, en fonction notamment de la gravité du manquement et de la situation de son auteur. Dès lors, ces dispositions n'instituent pas une sanction pécuniaire manifestement disproportionnée au regard de la gravité des manquements réprimés » (consid. 79 à 81).

Saisi, dans les conditions prévues à l' article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de certaines dispositions de la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la constitutionnalité du dispositif prévu à l' article 6 de la loi déférée ( article 67 sexies du code des douanes, depuis recodifié aux articles L. 412-3 à L. 412-7) par décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025.

Ø Sur la nécessité de prévenir les atteintes à l'ordre public et de rechercher les auteurs d'infractions pour la sauvegarde des droits et principes à valeur constitutionnelle

Le champ d'application du dispositif est limité aux infractions douanières les plus sévèrement réprimées par le code des douanes (articles L. 513-5, L. 513-9, L. 513-14, L. 542-1, L. 542-2 et L. 542-5). Ces infractions à la loi constituent des agissements commis par le haut du spectre de la délinquance douanière, structurée dans le cadre de réseaux criminels organisés, concevant des schémas de fraudes particulièrement complexes. Le champ infractionnel prévu répond aux caractéristiques de la notion d'infraction d'une particulière gravité et complexité au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ces dispositions répondent par conséquent à l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des infractions.

En tant que dispositif de contrôle douanier, les dispositions envisagées participent à la lutte contre la fraude douanière, que le Conseil constitutionnel considère comme relevant d'un objectif à valeur constitutionnelle. Dans sa décision n° 2022-1010 QPC du 22 septembre 2022 relative au droit de visite des agents de l'administration des douanes, le Conseil constitutionnel a en effet jugé que : « la lutte contre la fraude en matière douanière, qui participe de l'objet de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infractions, justifie que les agents des douanes puissent procéder à la fouille des marchandises, des véhicules ou des personnes » (consid. 7).

Ø Sur le principe de séparation des pouvoirs et le principe selon lequel les enquêtes judiciaires doivent être menées sous l'autorité d'un magistrat

Dans sa décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025, le Conseil constitutionnel a jugé les dispositions de l'article 6 de la loi déférée sont conformes à la Constitution en relevant, ainsi que le Gouvernement l'avait souligné, que le nouveau droit d'accès reconnu aux agents de l'administration des douanes n'est susceptible d'être exercé qu'à des fins de police administrative et n'a dès lors pas à être placé sous la direction et le contrôle de l'autorité judiciaire. Il n'empiète pas non plus sur l'exercice des fonctions juridictionnelles.

Il en a conclu que le dispositif ne méconnaissait ni les exigences de l' article 66 de la Constitution ni le principe de la séparation des pouvoirs. L'évolution envisagée des articles L. 412-3 et suivants du code des douanes (ex- article 67 sexies) ne revient pas sur ces garanties.

Ø Sur les principes de nécessité et de proportionnalité des peines

Le Conseil constitutionnel a écarté toute méconnaissance des principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité dans sa décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025, à propos de la sanction introduite au paragraphe V de l' article 67 sexies du code des douanes (devenu article L. 412-7), qui sanctionne d'une amende d'un montant maximal de 50 000 euros le fait, pour un opérateur de transport ou un prestataire de services postaux, de mettre à la disposition des services de l'administration des douanes des données inexploitables, incomplètes ou manifestement fausses ou de ne pas mettre à leur disposition certaines données.

Il a tout d'abord jugé que ces dispositions ne sont ni imprécises ni équivoques. Il a par ailleurs admis que le législateur a entendu réprimer des manquements faisant obstacle à la recherche et à la prévention d'infractions douanières commises en bande organisée et d'infractions à la législation et à la réglementation des relations financières avec l'étranger. Un tel objectif implique que le montant des sanctions fixées par la loi soit suffisamment dissuasif pour remplir la fonction de prévention des manquements assignée à la punition. Il a relevé que si l'amende peut atteindre 50 000 euros pour chaque transport ayant donné lieu à un manquement, il appartient à l'autorité administrative compétente d'en moduler le montant, sous le contrôle du juge, en fonction notamment de la gravité du manquement et de la situation de son auteur. Dans ces conditions, il en a conclu que ces dispositions n'instituent pas une sanction pécuniaire manifestement disproportionnée au regard de la gravité des manquements réprimés.

Ø Sur le respect de la vie privée

Dans ses décisions n° 2003-467 DC du 13 mars 2003 et n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur doit assurer la conciliation entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figure le droit au respect de la vie privée, protégé par l' article 2 de la Déclaration de 1789.

Dès lors la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif ( décision n° 2012-652 DC, 22 mars 2012).

S'agissant de l' article 67 sexies du code des douanes (devenus articles L. 412-3 et suivants du même code), le législateur a entouré le dispositif qu'il a créé de nombreuses garanties propres à assurer le droit au respect de la vie privée. Il a, en effet, exclu que les agents de l'administration des douanes puissent avoir accès aux données mentionnées au I de l' article 6 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, c'est-à-dire aux données à caractère personnel qui révèlent la prétendue origine raciale ou l'origine ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques ou l'appartenance syndicale d'une personne physique. Il a de même exclu que ces agents puissent traiter des données génétiques, des données biométriques aux fins d'identifier une personne physique de manière unique, des données concernant la santé ou des données concernant la vie sexuelle ou l'orientation sexuelle d'une personne physique. Il a encore exclu que l'accès aux données logistiques et commerciales des opérateurs et prestataires de transport puisse porter atteinte au secret des correspondances. Il a subordonné cet accès à la désignation individuelle et à une habilitation spéciale par le ministre chargé des douanes des agents concernés, ainsi qu'à une autorisation préalable du Premier ministre, délivrée sur demande écrite et motivée du ministre chargé des douanes pour une durée limitée à trois mois.

Enfin, il a rappelé que les traitements de données à caractère personnel étaient soumis aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978 et a défini une durée de conservation des données collectées, tout en écartant la possibilité que la consultation et l'exploitation des données commerciales et logistiques puissent produire d'autre résultat ou fonder, par elles-mêmes, une décision individuelle ou un acte de poursuite.

Compte tenu de l'ensemble des garanties prévues, aucun grief d'inconstitutionnalité tiré du droit au respect de la vie privée n'a été retenu par le Conseil constitutionnel, écartant toute atteinte disproportionnée à ce droit.

Dans ces conditions, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions de l' article 67 sexies du code des douanes « qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution » (§83 de la décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025).

Le présent projet d'évolution du dispositif souhaité par le Gouvernement s'inscrit dans les limites posées par le Conseil constitutionnel dans ses précédentes décisions.

L' article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme garantit le droit au respect de la vie privée et familiale. Cette disposition ne justifie l'ingérence d'une autorité publique dans ce cadre que lorsqu'elle est autorisée par la loi et qu'elle « constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales » (arrêts du 26 mars 1987, Leander c/ Suède et du 4 décembre 2008, S. et Marper c/ RU combinés).

La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne protège également, en son article 7, le respect de la vie privée et familiale. L' article 8 de cette même Charte garantit plus précisément la protection des données à caractère personnel des personnes physiques.

Enfin, le droit de l'Union européenne encadre les conditions de mise en oeuvre de traitements de données à caractère personnel au travers des textes suivants :

- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données, RGPD) ;

- la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données (dite directive « police-justice »), transposée au titre III de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (articles 87 et suivants).

Sans objet.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

L' article 67 sexies, dans sa rédaction issue de la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic, comporte plusieurs limites qui affectent l'efficacité de sa mise en oeuvre effective.

L'évolution des articles L. 412-3 et suivants du code des douanes (ex- article 67 sexies) doit s'inscrire dans un cadre juridique adéquat et proportionné permettant de concilier les objectifs poursuivis et les droits et libertés des personnes concernées, conformément aux exigences constitutionnelles et conventionnelles.

La modification des articles L. 412-3 et suivants du code des douanes est nécessaire pour permettre à l'administration des douanes de disposer d'un accès étendu aux données des acteurs de la logistique et du transport de marchandises et de passagers, afin de faciliter le recueil d'informations auprès de ces opérateurs et de mieux lutter contre la corruption endémique ayant cours sur ces plateformes, qui constituent des frontières extérieures de l'Union. L'enjeu est de donner aux agents de l'administration des douanes les moyens de faire face aux nouvelles formes de criminalité et aux mutations des circuits de fraude.

Pour permettre au dispositif d'atteindre sa pleine efficacité, le Gouvernement poursuit les objectifs suivants :

1. Les articles L. 412-3 et L. 412-4 du code des douanes prévoient une procédure d'autorisation préalable du Premier ministre, d'une courte durée de validité (3 mois). Cette procédure doit être assouplie. Ainsi, il est proposé que la durée de validité de l'autorisation délivrée par le Premier ministre soit portée à une année.

Cet allongement de la durée de validité de l'autorisation préalable du Premier ministre offrira aux services douaniers un cadre d'action permettant de mieux répondre aux enjeux du dispositif et d'engager des relations plus structurées avec les opérateurs. Cette durée, corrélée à la durée de conservation des données de deux ans, favorisera l'identification des changements de comportement ou de stratégie chez les opérateurs les moins coopératifs.

L'autorisation conserverait en revanche un caractère temporaire et un périmètre limité, à même de garantir le contrôle régulier par les services du Premier ministre.

2. Excepté pour le vecteur aérien, la mesure est aujourd'hui limitée aux seuls opérateurs et prestataires de transport de marchandises. En conséquence, si l'activité principale de l'opérateur est le transport de personnes ou si son système d'information ne permet pas de distinguer entre les activités de transport de marchandises et de personnes, il n'est pas possible d'intégrer cet opérateur au dispositif.

Par ailleurs, les données accessibles sont, en principe, toutes les données relatives à l'identification et à la traçabilité « des marchandises, des moyens de transport et des personnes ». Puisque la condition tenant à l'activité de l'opérateur prime, elle limite par ricochet le champ des données accessibles, alors même que la loi permet la collecte de données relatives aux personnes. Autrement dit, la collecte de données relatives aux personnes est possible auprès des opérateurs de transport de marchandises, mais la collecte des mêmes données recueillies au titre du transport de personnes est interdite, malgré leur pertinence.

3. La troisième limite concerne le périmètre géographique de la mesure, qui mérite d'être clarifié afin d'appréhender l'ensemble des flux.

Bien que la loi ne restreigne pas explicitement le dispositif prévu aux articles L. 412-3 et suivants du code des douanes (ex- article 67 sexies) au territoire hexagonal, le critère d'extranéité inhérent à la notion de « trafic international » rend l'application du dispositif aux DOM/COM discutable. Ces territoires sont des territoires de la République française. Les flux entre les départements d'outre-mer et la métropole sont pourtant particulièrement sensibles en matière de trafics de stupéfiants. En l'état du texte, appréhender ces flux impliquerait soit d'être en présence de lignes internationales, soit de les considérer comme partie d'un trajet multimodal plus large, soit de démontrer qu'une partie du chargement est à destination d'un pays tiers. Ces solutions présentent une certaine fragilité juridique. Il est souhaitable de faire évoluer la mesure pour y supprimer le mot « international » dans la désignation des flux de marchandises concernés.

4. Enfin la dernière limite du dispositif tient aux opérations de traitement qu'il est possible de réaliser sur la base des données obtenues auprès des opérateurs et prestataires visés par la mesure, qui sont trop limitées. L'interdiction de tout rapprochement, interconnexion ou mise en relation automatisée implique que seuls des rapprochements manuels sont possibles avec des bases de données douanières ou tierces existantes, offrant un faible impact opérationnel. L'ambition étant de procéder à des analyses de risques sur la base des données transmises par les opérateurs, il est fondamental de lever ce verrou législatif.

Il est à noter qu'en l'état du texte, des croisements peuvent en revanche être opérés entre les données d'un même opérateur ou entre les données issues de plusieurs opérateurs, au sein d'un système d'information dédié mis en oeuvre au titre de l' article L. 412-5 du code des douanes. De telles confrontations relèvent de l'essence même du dispositif, faute de quoi il serait privé de substance. Pour autant, la suppression de l'interdiction des rapprochements au III améliorerait la sécurité juridique de ces opérations de croisement autorisées. La lisibilité de la mesure auprès des citoyens serait également favorisée.

Il est à noter que ces objectifs s'inscrivent dans le cadre du « Plan douane massif » annoncé par le Président de la République le 29 janvier 2026 dans lequel il a été demandé de « muscler notre action dans la lutte contre le narcotrafic dans les ports et les aéroports », estimant qu'il fallait « changer d'échelle ». Le plan doit notamment répondre à la situation préoccupante du trafic de stupéfiants dans les îles des Antilles en en Guyane.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

Le Gouvernement a envisagé de mettre en oeuvre les dispositions avant de les modifier afin de bénéficier de retours d'expériences dans leur application.

Une telle approche aurait néanmoins conduit à mener plusieurs chantiers de mise en oeuvre successifs, de nature à susciter confusion chez les agents comme chez les opérateurs.

Il convient de donc de procéder dès à présent aux ajustements rédactionnels.

L'option retenue consiste à effectuer des ajustements rédactionnels aux articles L. 412-3 à L. 412-5 du code des douanes. Concrètement, il s'agit d'allonger la durée de validité de l'autorisation préalable du Premier ministre en la portant à un an au lieu de 3 mois.

Par ailleurs, le dispositif étant limité aux seuls opérateurs et prestataires de transport de marchandises, la limitation inhérente à l'activité des opérateurs est supprimée.

Le dispositif est étendu à tous les flux, plutôt qu'aux seuls flux « internationaux », palliant ainsi la difficulté que présente cette notion pour l'appréhension des flux ultra-marins.

Enfin, l'interdiction de tout rapprochement, interconnexion ou mise en relation automatisée est levée afin de permettre au dispositif de procéder à des analyses de risques sur la base des données transmises par les opérateurs.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

La mesure envisagée emporte des impacts juridiques modérés. Elle conduit à modifier à la marge les articles L. 412-3 à L. 412-5 du code des douanes pour lever certaines limites peu significatives sur le plan juridique mais qui grèvent son efficacité opérationnelle.

L'économie générale du dispositif reste inchangée, de même que les caractéristiques essentielles des traitements de données qui en découleront (identité du responsable de traitement, finalités et infractions poursuivies, catégories de données concernées, durées de conservation des données, garanties assorties).

Les modalités d'application du dispositif demeureront soumises, comme actuellement, à l'adoption d'un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL).

La mesure envisagée emporte des impacts juridiques modérés. Elle conduit à modifier à la marge les articles L. 412-3 à L. 412-5 du code des douanes pour lever certaines limites peu significatives sur le plan juridique mais qui grèvent son efficacité opérationnelle.

L'économie générale du dispositif reste inchangée, de même que les caractéristiques essentielles des traitements de données qui en découleront (identité du responsable de traitement, finalités et infractions poursuivies, catégories de données concernées, durées de conservation des données, garanties assorties).

Les modalités d'application du dispositif demeureront soumises, comme actuellement, à l'adoption d'un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL).

Le droit de l'Union a engagé un mouvement d'accès aux données relatives à l'identification et à la traçabilité du trafic international des marchandises, des moyens de transport et des personnes.

En particulier, le règlement (CE) n° 515/97 du Conseil du 13 mars 1997 relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des réglementations douanière et agricole a introduit la création d'un répertoire des données déclarées par les transporteurs, sans préjudice des compétences des États membres. Le répertoire du transport s'applique particulièrement aux mouvements des conteneurs.

Dans une communication du 17 mai 2023, la Commission européenne a annoncé une réforme douanière ambitieuse fondée sur la surveillance des chaînes d'approvisionnement. Le prochain code des douanes de l'Union, en cours de discussion, devrait prévoir la centralisation de certaines données du trafic international des marchandises, en vue d'une nouvelle approche dans la gestion des risques aux frontières de l'Union européenne dont l'aboutissement est annoncé entre 2032 et 2038.

La présente mesure prépare l'accès des services douaniers français à ces données, en coopération avec les opérateurs.

Sans objet.

L'économie générale du dispositif étant conservée, la mesure n'a pas d'impact significatif sur les entreprises qui étaient déjà concernées par le dispositif prévu par les articles L. 412-3 à L. 412-5 du code des douanes.

En revanche, en étendant le champ à tous les opérateurs de transport ferroviaire, maritime et fluvial et non aux seuls opérateurs de transport de marchandises pour ces modes de transport, elle augmente le nombre d'entreprises concernées. Ces dernières pourront, conformément au dernier alinéa de l' article L. 412-5, « conclure avec les services de l'administration des douanes une convention définissant les conditions de mise à disposition des données obtenues en application du [dispositif] ».

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Certains agents de l'administration des douanes, individuellement désignés et spécialement habilités par le ministre chargé des douanes pourront accéder aux données mentionnées à l' article L. 412-3 du code des douanes, sans que cela ait d'incidence sur le volume des emplois.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, à l'efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Aucune consultation obligatoire n'est requise et aucune consultation facultative n'a été menée.

Les présentes dispositions entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi de ratification au Journal officiel de la République française.

Les dispositions du présent article sont applicables sur tout le territoire de la République française, y compris dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises. Le II met à jour le compteur Lifou de l'article L. 754-1 pour l'application des dispositions dans les îles Wallis-et-Futuna.

Les présentes dispositions n'appellent aucune mesure d'application.

* ¹ V. décision n° 2013-685 DC, 29 décembre 2013, cons. 114, JORF du 30 décembre 2013 page 22188, texte n° 3, Rec. p. 1127.

* ² L'Observatoire français des drogues et des tendances addictives (OFDT) a publié récemment un état des lieux des connaissances sur le phénomène de diversification de l'offre de drogue induite par ces précurseurs chimiques

* ³ Cf. les règlements (CE) n° 273/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 relatif aux précurseurs de drogues, (CE) n° 111/2005 du Conseil du 22 décembre 2004 fixant des règles pour la surveillance du commerce des précurseurs des drogues entre la Communauté et les pays tiers et (CE) n° 1277/2005 de la Commission du 27 juillet 2005 établissant les modalités d'application du règlement (CE) n° 273/2004 du Parlement européen et du Conseil, relatif aux précurseurs de drogues et du règlement (CE) n° 111/2005 du Conseil fixant des règles pour la surveillance du commerce des précurseurs des drogues entre la Communauté et les pays tiers

* ⁴ Décision n° 2010-66 QPC, 26 novembre 2010, cons. 6, Journal officiel du 27 novembre 2010, page 21117, texte n° 39, Rec. p. 334 ; voir aussi décision n° 2018-706 QPC sur l'article 422-6 du code pénal.

* ⁵ Décision n° 2019-823 QPC, 31 janvier 2020, cons. 5, JORF n°0027 du 1 février 2020, texte n° 100.

* ⁶Décision n° 2007-557 DC, 15 novembre 2007, cons. 11, Journal officiel du 21 novembre 2007, page 19001, texte n° 2.

* ⁷ Pour la fraude en matière douanière : décision n° 2022-1010 QPC, 22 septembre 2022, cons. 7, JORF n° 0221 du 23 septembre 2022, texte n° 53.

* ⁸ Décision n° 2010-60 QPC du 12 novembre 2010, cons. 3.

* ⁹ (1) Subject to subsection (2) of this section, a court by which a person is convicted of an offence under this Act or a drug trafficking offence (within the meaning of the Criminal Justice Act, 1994), may order anything shown to the satisfaction of the court to relate to the offence to be forfeited and either destroyed or dealt with in such other manner as the court thinks fit.

(2) A court shall not order anything to be forfeited under this section if a person claiming to be the owner of or otherwise interested in it applies to be heard by the court, unless an opportunity has been given to him to show cause why the order should not be made.”

* ¹⁰ Ivana OBRADOVIC & Alice VOISIN, Les précurseurs chimiques de drogues : enjeux et défis de régulation d'un marché en essor, Paris, OFDT, coll. Théma, 2025, p. 13.

* ¹¹ L'article 414 a été recodifié aux articles L. 513-1 (correspondant au premier alinéa), L. 513-2, L. 513-3, L. 513-5 et L. 514-4.

* ¹² Par exemple lorsque le porteur, l'expéditeur ou le destinataire des fonds est suspecté d'une activité criminelle (ex. porteur transportant, en plus de l'argent liquide, des marchandises prohibées).

* ¹³ Les activités criminelles sont définies par le règlement (article 2, j)) comme celles « énumérées à l'article 3, point 4), de la directive (UE) 2015/849 ».

* ¹⁴ L'argent liquide est défini à l'article 2 du règlement, auquel renvoie notamment l'article L. 222-3 du code des douanes (ancien article 464) : « 1. Aux fins du présent règlement, on entend par: a) «argent liquide»: i) les espèces; ii) les instruments négociables au porteur; iii) les marchandises servant de réserves de valeur très liquides; iv) les cartes prépayées [...] »

* ¹⁵ L'obligation déclarative prévue à l'article L. 152-1 du code monétaire et financier repose sur le porteur transportant de l'argent liquide d'un montant égal ou supérieur à 10 000 euros vers un Etat membre de l'Union européenne ou en provenance d'un tel Etat. Il doit alors en faire la déclaration auprès de l'administration des douanes et mettre cet argent à la disposition de l'administration des douanes en cas de contrôle lors de ce transport. Ces déclarations sont faites par écrit, sur support papier ou par voie électronique, par les porteurs de l'argent liquide, auprès de l'administration des douanes, au plus tard au moment de l'entrée ou de la sortie de l'Union européenne ou du franchissement de la frontière avec un Etat membre de l'Union européenne (article R. 152-6 du même code).

* ¹⁶ L'obligation de divulgation est prévue par l'article L. 152-1-1 du code monétaire et financier : en cas d'envoi, en provenance d'un autre Etat membre de l'Union européenne ou vers un tel Etat, sans porteur d'argent liquide d'un montant égal ou supérieur à 10 000 euros, les agents de l'administration des douanes peuvent exiger que l'expéditeur, le destinataire ou leur représentant fasse une déclaration de divulgation, sur support papier ou par voie électronique, dans un délai de trente jours à compter de la date de réception de la demande de divulgation (v. article R. 152-7 du même code).

* ¹⁷ Articles L5114-6-1 à L5114-6-10 et R5114-14 à R5114-14-15 du code des transports.

* ¹⁸ Articles R521-1 à R521-27 du code de commerce.

* ¹⁹ Articles 47, 50, 55 et 56 et articles 43A et 57bis de la Loi n° 67-5 du 3 janvier 1967 portant statut des navires et autres bâtiments de mer. Les articles 47, 50, 55 et 56 avaient vocation à intégrer le code des transports, mais ont été jugés de nature législative par le CE lors de la codification législative de la partie du code concernée en 2010, et de nature législative lors de la codification règlementaire en 2016.

* ²⁰ L'apport de la condition d'immatriculation dans un Etat membre est d'écarter les navires qui battent le pavillon d'un Etat membre mais ne sont pas immatriculé dans un territoire de cet Etat membre auquel s'applique le traité. Ce point d'interprétation a été confirmé par la Commission.