Lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique

ÉTUDE D'IMPACT

PROJET DE LOI

relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique

NOR : INTP2613125L/Bleue-1

21 juillet 2026

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION GÉNÉRALE 3

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS 5

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D'APPLICATION 5

TABLEAU D'INDICATEURS D'IMPACTS 7

ARTICLE 1^ER - CRÉATION D'UNE PROCÉDURE DE RÉFÉRÉ PERMETTANT DE SOLLICITER LE RETRAIT DE FAUSSES INFORMATIONS PORTANT ATTEINTE À CERTAINS INTÉRÊTS FONDAMENTAUX DE LA NATION 8

ARTICLE 2 - ELARGISSEMENT DU RÉFÉRÉ ANTI-MANIPULATION DE L'INFORMATION À L'ENSEMBLE DES ÉLECTIONS 28

ARTICLE 3 - RENFORCEMENT DE LA PÉNALISATION DE LA DIFFUSION DE FAUSSES INFORMATIONS EN CONTEXTE ÉLECTORAL 44

INTRODUCTION GÉNÉRALE

La lutte contre les manipulations de l'information constitue un enjeu central de protection de la vie démocratique. Si l'évolution de la menace et l'accroissement des risques font l'objet d'une surveillance accrue, notamment en contexte électoral, le droit existant est toutefois insuffisant pour permettre le retrait rapide de contenus manifestement inexacts ou trompeurs diffusés par des moyens inauthentiques afin d'éviter leur propagation ou leur réapparition.

Il s'agit donc de renforcer les moyens de réaction à disposition des pouvoirs publics tout en veillant au respect du principe constitutionnel de liberté d'expression.

La loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 a instauré un premier dispositif permettant au juge, en période électorale, de faire cesser rapidement la diffusion artificielle ou automatisée, massive et délibérée de contenus manifestement inexacts ou trompeurs susceptibles d'altérer la sincérité du scrutin, par la voie du référé prévu à l'article L. 163-2 du code électoral.

L'actualité européenne récente confirme l'ampleur de la menace. En Roumanie, la Cour constitutionnelle a annulé l'élection présidentielle le 6 décembre 2024 dans un contexte de soupçons d'ingérence étrangère et de manipulation massive de l'information en ligne. Ce précédent illustre la capacité des manipulations de l'information dans l'espace numérique à affecter directement la régularité d'élections nationales. L'Allemagne et la Moldavie ont également été la cible d'ingérences numériques étrangères en période électorale.

Cette menace connaît une intensification structurelle, portée par la viralité des plateformes en ligne, l'automatisation de la diffusion, l'instrumentalisation d'influenceurs et l'usage croissant de contenus générés ou manipulés par intelligence artificielle. Dans la perspective de l'élection présidentielle de 2026, ces risques appellent une vigilance renforcée, considérant sa forte exposition aux tentatives d'ingérence ou de déstabilisation.

Après plusieurs mois de travail en interministériel, sous l'égide du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), le présent projet de loi vise à étendre les moyens de réponse de l'Etat en cas de manipulations de l'information en ligne.

L'article 1^er a pour objet de créer, en dehors de tout contexte électoral, une procédure de référé permettant de demander en urgence le retrait de contenus diffusés par des moyens inauthentiques permettant leur amplification artificielle ou automatisée, massive et délibérée portant atteinte à certains intérêts fondamentaux de la Nation (IFN).

L'article 2 vise à élargir le référé « anti-manipulation de l'information » à l'ensemble des élections politiques.

L'article 3 vise à renforcer la pénalisation de la diffusion de fausses informations en contexte électoral.

1. ÉTAT DES LIEUX

Alors que le débat démocratique s'est déplacé en ligne, notamment sur les plateformes et réseaux sociaux, certains comportements sur ceux-ci peuvent porter une atteinte grave à nos institutions et à la vie démocratique. Il en va tout particulièrement ainsi s'agissant de la diffusion de contenus manifestement inexacts ou trompeurs, qui peuvent prospérer en ligne, qu'ils soient publiés par toute personne physique ou morale, et produire des effets délétères sur le corps social sans qu'une réponse appropriée, notamment de la part des plateformes concernées, n'y soit apportée. Tel serait par exemple le cas d'une vidéo annonçant un coup d'Etat en France (à l'instar de la vidéo qui a circulé en décembre 2025), en particulier dans un contexte d'instabilité politique ou sociale.

Selon le Conseil constitutionnel^1(*), une fausse information, qui ne peut être ni une opinion, ni une parodie, ni une inexactitude partielle ou une simple exagération, est celle « dont il est possible de démontrer la fausseté de manière objective ». Lorsqu'il doit se prononcer sur des cas d'espèce^2(*) dans le cadre de la procédure, connexe, prévue à l'article L. 163-2 du code électoral, le juge exerce donc un contrôle in concreto au terme duquel il examine notamment si l'information en cause peut être considérée comme « dénuée de tout lien avec des faits réels ».

De tels comportements peuvent donc, y compris hors des périodes électorales qui rythment la vie démocratique, concourir à la perte de confiance de nos concitoyens dans la vie publique et nuire gravement à la protection de nos institutions. De tels comportements imposent en conséquence une réponse judiciaire efficace, y compris en matière civile.

En droit positif, quatre dispositifs civils peuvent être mobilisés pour lutter contre la diffusion de contenus manifestement inexacts ou trompeurs. Force est toutefois de constater qu'en raison de leurs conditions de mise en oeuvre, les mécanismes actuels présentent des limites.

Prévu par l'article 835 du code de procédure civile, le référé civil de droit commun permet, même en présence d'une contestation sérieuse, de prescrire les mesures conservatoires ou de remise en état qui s'imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite.

Toutefois, la diffusion d'un contenu manifestement inexact ou trompeur ne permet pas toujours, en elle-même, de caractériser un dommage imminent qu'il convient de prévenir ou un trouble manifestement illicite qu'il convient de faire cesser.

En outre, bien qu'il s'agisse d'une procédure d'urgence, l'instance de référé de droit commun peut en pratique durer plusieurs semaines, cette temporalité n'étant pas compatible avec la nécessité de mettre fin très rapidement à la propagation de contenus viraux. Qui plus est, si l'article 485, alinéa 2, du code de procédure civile prévoit, dans les hypothèses où le cas requiert célérité, la possibilité d'assigner d'heure à heure, la décision du juge, qui seule permet le retrait de l'information ou de l'allégation manifestement inexacte ou trompeuse, n'est enfermée dans aucun délai, de sorte qu'elle peut continuer à circuler pendant le temps de l'instance et du délibéré.

En deuxième lieu, la procédure prévue par l'article 6-3 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique permet au président du tribunal judiciaire, statuant selon la procédure accélérée au fond, de prescrire à toute personne susceptible d'y contribuer toutes les mesures propres à prévenir un dommage ou à faire cesser un dommage occasionné par le contenu d'un service de communication au public en ligne.

Mais, là encore, il est possible que la diffusion d'un contenu manifestement inexact ou trompeur ne suffise pas à caractériser un dommage.

En troisième lieu, le référé presse, prévu par l'article 50-1 de la loi de 1881, quant à lui, ne peut être utilisé que dans des hypothèses limitativement énumérées : messages tendant à la provocation de certains crimes ou délits, pour la contestation de crimes contre l'humanité ; diffamation aggravée (envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion, sexe, orientation sexuelle ou identité de genre ou handicap) ; injure aggravée (envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion, sexe, orientation sexuelle ou identité de genre ou handicap).

Enfin, le référé électoral, issu de l'article 1^er de la loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information, et codifié à l'article L. 163-2 du code électoral, instaure une procédure de référé spécifique afin d'interrompre rapidement la diffusion d'une information.

Cette procédure comporte néanmoins des limites temporelles, dès lors qu'elle ne peut être mise en oeuvre que pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'élections générales et jusqu'à la date du tour de scrutin où celles-ci sont acquises. Surtout, elle n'est applicable qu'en contexte électoral, au regard de la nécessité de préserver la sincérité du scrutin.

La liberté d'expression et de communication est protégée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Sur le plan procédural, en application de l'article 34 de la Constitution, le législateur est le seul compétent pour fixer les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, parmi lesquels le Conseil constitutionnel classe les « règles concernant l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, écrire et imprimer »^3(*).

Sur le fond, la jurisprudence du Conseil constitutionnel réserve une place à part à la liberté d'expression et de communication et juge que son exercice étant une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect des autres droits et libertés, les atteintes portées à l'exercice de cette liberté et de ce droit doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi^4(*).

Lorsqu'est en cause un service de communication en ligne, le Conseil constitutionnel précise qu': « en l'état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu'à l'importance prise par ces services pour la participation à la vie démocratique et l'expression des idées et des opinions, ce droit implique la liberté d'accéder à ces services et de s'y exprimer »^5(*).

Malgré la protection dont jouit la liberté de communication, celle-ci n'est pas une liberté absolue. Le juge constitutionnel admet que le législateur y apporte des restrictions, qui peuvent être justifiées notamment par :

- la protection de l'ordre public et des droits des tiers ; le principe constitutionnel de sincérité du scrutin ; les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation^6(*) ;

- la sauvegarde de l'ordre public^7(*) ;

- l'objectif d'intérêt général de recherche de la paix sociale^8(*) ;

- l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et de recherche des auteurs d'infraction^9(*).

Le Conseil constitutionnel a reconnu la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation comme exigence constitutionnelle, tout en rappelant que cette exigence doit être conciliée avec les autres principes à valeur constitutionnelle^10(*). Le Conseil contrôle ainsi l'absence de déséquilibre manifeste dans la conciliation par le législateur des exigences inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation avec les autres principes à valeur constitutionnelle.

En outre, en raison de l'importance de la liberté de communication dans une société démocratique, le Conseil constitutionnel exerce un contrôle de proportionnalité plein concernant les restrictions introduites par le législateur. Il vérifie ainsi que celles-ci sont adaptées, nécessaires et proportionnées.

Le contrôle opéré par le Conseil constitutionnel s'effectue dès lors en trois étapes. La première étape du contrôle permet au juge de vérifier que la mesure qui porte atteinte à la liberté doit être adaptée au but poursuivi. La deuxième étape implique de déterminer qu'entre plusieurs mesures permettant d'atteindre les objectifs poursuivis par le législateur, doit être choisie celle qui porte le moins atteinte à la liberté, c'est-à-dire sa nécessité. Enfin, la troisième étape, consistant en la règle de proportionnalité stricto sensu, signifie que les moyens doivent être proportionnés aux objectifs.

Ainsi, saisi de la loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information, le Conseil constitutionnel^11(*) a en premier lieu vérifié si le référé prévu à l'article L. 163-2 du code électoral répondait à un objectif suffisant. Le Conseil constitutionnel a considéré que ce référé avait pour but de lutter contre le risque « que les citoyens soient trompés ou manipulés dans l'exercice de leur vote par la diffusion massive de telles informations sur des services de communication au public en ligne ». À ce titre, il était justifié par les objectifs de respect du principe de sincérité du scrutin et de clarté du débat électoral.

Puis, examinant les garanties entourant cette procédure, il a constaté qu'elle ne concernait que le temps de la période électorale et qu'elle était limitée aux contenus publiés sur des services de communication au public en ligne, lesquels présentaient des caractéristiques propres qui les rendaient plus vulnérables « à des manipulations massives et coordonnées ». Pour le Conseil constitutionnel, ces deux éléments renforçaient la cohérence et la nécessité du dispositif proposé, dans la mesure où ils démontraient bien que la procédure de référé était strictement bornée à des contenus particulièrement vulnérables et pour le seul temps où cette vulnérabilité était susceptible d'avoir des conséquences directes sur le scrutin en cours.

Le Conseil constitutionnel a ensuite complété la définition donnée par la loi des « fausses informations ». Selon le Conseil, une fausse information, qui ne peut être ni une opinion, ni une parodie, ni une inexactitude partielle ou une simple exagération, est celle « dont il est possible de démontrer la fausseté de manière objective ». Il a également précisé que les trois conditions de diffusion justifiant le recours à la procédure de référé étaient cumulatives.

En raison de l'importance particulière de la liberté de communication dans le débat politique et au cours des campagnes électorales, le Conseil a déduit, sous la forme de deux réserves d'interprétation, que la procédure de référé ne saurait être mise en oeuvre si, à la fois, la fausseté de l'information en cause et le risque d'atteinte à la sincérité du scrutin consécutif à sa diffusion massive ne sont pas manifestes.

Enfin, le Conseil a constaté que « en permettant au juge des référés de prescrire toutes les mesures proportionnées et nécessaires pour faire cesser la diffusion des contenus fautifs, le législateur lui a imposé de prononcer celles qui sont les moins attentatoires à la liberté d'expression et de communication ».

Par ailleurs, le droit à un recours effectif est garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. La conciliation de la liberté de communication avec les autres droits et libertés garantis par la Constitution nécessite qu'un recours effectif soit ouvert aux personnes s'estimant victimes d'un usage abusif de la liberté de communication par la diffusion de contenus inexacts ou trompeurs de nature à porter atteinte à des intérêts fondamentaux de la nation.

La liberté d'expression est garantie par l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Sur le plan conventionnel, toute ingérence à la liberté d'expression doit obéir à trois conditions cumulatives :

- être prévue par une loi,

- protéger l'un des intérêts évoqués par l'article 10^12(*),

- être nécessaire dans une société démocratique. Selon la Cour européenne des droits de l'Hommes (CEDH), une restriction « nécessaire dans une société démocratique » est celle qui répond à un « besoin social impérieux »^13(*). Le contrôle de proportionnalité exercé varie en fonction de l'intérêt évoqué au titre de la restriction.

Ces trois conditions sont interprétées de manière stricte. La Cour s'assure ainsi que les motifs invoqués par les autorités nationales pour justifier l'ingérence apparaissent « pertinents, suffisants et proportionnés au but légitime poursuivi »^14(*).

S'agissant du contenu des informations protégées au titre de l'article 10, la Cour distingue en pratique les jugements de valeur, à propos desquels, sauf exceptions, l'obligation de preuve est impossible à remplir et porte atteinte à la liberté d'opinion elle-même, et les déclarations de fait, dont la matérialité doit pouvoir se prouver^15(*).

Le caractère faux d'une information factuelle rend, dès lors, a priori, l'ingérence des autorités publiques conforme à la CEDH.

Par ailleurs, cette problématique de définition de ce qu'est un contenu inexact et de la compatibilité de toute législation sur ce sujet avec l'article 10 de la CEDH a été abordée dans un avis n°1102/2022 en date du 21 octobre 2022 par la Commission de Venise du Conseil de l'Europe, à propos de projets d'amendements au Code pénal turc introduisant une disposition sur les « informations fausses ou trompeuses ». Cette commission a notamment appelé à inclure dans la loi les critères permettant d'évaluer l'authenticité de l'information afin de limiter les prérogatives des autorités publiques et les risques de censure politique^16(*).

Enfin, le droit à un recours effectif est garanti par les articles 6 et 13 de la CEDH. Toute personne estimant qu'un de ses droits ou libertés reconnus par la CEDH a été violé, notamment par l'exercice de la liberté d'expression a droit à saisir un juge, afin de demander que toute mesure nécessaire et proportionnée à l'atteinte subie soit ordonnée. La violation du droit n'a pas à être effective, il suffit que l'individu s'estime lésé par une mesure prétendument contraire à la convention^17(*).

Sans objet.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Les dispositifs existants présentés ci-dessus (référé de droit commun, procédure prévue par l'article 6-3 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique, référé presse et référé électoral) ne sont que peu mobilisés pour obtenir le retrait de contenus, ainsi que les tableaux ci-dessous le démontrent^18(*).

Demandes de blocage, retrait ou déréférencement de contenus accessibles en ligne (code NAC 64F) auprès des tribunaux judiciaires

Tableau n°1 : Nombre de demandes

Le nombre de procédures ayant pour objet le blocage, le retrait ou le déréférencement des contenus accessibles en ligne demeure très faible, y compris devant le tribunal judiciaire de Paris où 305 demandes ont été déposées en 2022. En 2024, le nombre total de ces procédures représentait 0,01% des procédures civiles dont étaient saisis les tribunaux judiciaires.

Tableau n°2 : Nombre de décisions rendues et durée des procédures en mois

La durée des procédures s'est progressivement allongée. Par ailleurs, ces durées demeurent trop importantes au regard des enjeux de la diffusion de fausses informations, exigeant une réponse très rapide, voire immédiate.

Demandes de blocage, retrait ou déréférencement de contenus accessibles en ligne (code NAC 64F) auprès des cours d'appel

Tableau n°3 : Nombre de demandes

Les décisions relatives au blocage, retrait ou déréférencement de contenus accessibles en ligne font peu l'objet de voies de recours.

Tableau n° 4 : Nombre de décisions rendues et durée des procédures

Les durées de procédures en appel se sont allongées et sont importantes par rapport aux enjeux de la diffusion de fausses informations, exigeant une réponse très rapide, voire immédiate.

Comme indiqué supra, cette situation peut s'expliquer par le fait que les textes prévoyant ces procédures supposent, pour la plupart, la démonstration d'un dommage imminent ou d'un trouble manifestement illicite. En effet, tout contenu manifestement faux ou inexact n'est pas nécessairement de nature à entraîner un dommage imminent - cette notion pouvant s'entendre d'une atteinte à un intérêt patrimonial ou extrapatrimonial sur le point de se produire - ou un trouble manifestement illicite.

Le dommage imminent consiste en un dommage qui n'est pas encore réalisé, mais qui se produira sûrement si la situation présente doit se perpétuer^19(*). Le trouble manifestement illicite peut se définir comme « toute perturbation résultant d'un fait matériel ou juridique qui, directement ou indirectement, constitue une violation évidente de la règle de droit »^20(*). Si le trouble doit être manifestement illicite, il n'est pas exigé par la jurisprudence qu'il soit d'une gravité exceptionnelle^21(*).

Or, sur le plan juridique, l'absence de démonstration d'un dommage imminent ou d'un trouble manifestement illicite conduit au rejet de la demande en référé.

L'allégation ou l'imputation de faits manifestement inexacts ou trompeurs peut cependant conduire à l'apparition de dommages futurs, non hypothétiques, dont les conséquences seront d'autant plus difficiles à juguler en l'absence de réaction rapide.

Par ailleurs, la durée moyenne des procédures aux fins de retrait de contenus illicites, hors référé électoral, étant d'environ sept mois, certaines décisions de retrait peuvent être rendues de manière trop tardive, les informations trompeuses ayant déjà largement circulé.

Il ressort de ces constats que les mécanismes généralistes ne permettent pas d'appréhender les notions d'allégation ou d'imputation manifestement inexacte ou trompeuse dans leur complexité et subtilité, de même qu'ils ne permettent pas de prendre en compte le temps très court dans lequel la cessation de la circulation de ces informations s'impose.

Le présent article vise à instaurer en droit positif un dispositif, à l'initiative du ministère public ou de toute personne y ayant intérêt, permettant de solliciter, en référé, toute mesure de nature à faire cesser la diffusion d'allégations manifestement inexactes ou trompeuses, lorsque celles-ci sont de nature à porter atteinte à certains intérêts fondamentaux de la Nation, le juge devant, en outre, statuer dans un délai très court, devant être précisé par décret en Conseil d'Etat.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

Aucune autre option n'a été envisagée.

Le présent article insère un nouvel article 6-3-1 au sein de la loi pour la confiance dans l'économie numérique pour prévoir, hors de toute période électorale, la création d'une procédure de référé dédiée permettant de demander en urgence le retrait de contenus portant atteinte à certains intérêts fondamentaux de la Nation. Cet emplacement paraît d'autant plus adapté que la disposition prévoit que les personnes pouvant se voir prescrire des mesures de cessation de diffusion sont celles définies par l'article 6 de cette même loi (c'est-à-dire notamment les fournisseurs d'accès).

Le dispositif proposé peut être décrit dans son champ d'application et ses modalités procédurales. S'agissant de son champ d'application, il est défini par trois paramètres.

En premier lieu, la mise en oeuvre de cette procédure nécessite d'apporter la preuve d'une allégation ou d'une imputation manifestement inexacte ou trompeuse. Conformément aux exigences du Conseil constitutionnel, elle n'a pas vocation à s'appliquer aux simples opinions, parodies, inexactitudes partielles ou simples exagérations. Son domaine est limité aux allégations ou imputations dont il est possible de démontrer la fausseté de manière objective. Confronté à de tels cas d'espèce, le juge se fonde sur des éléments factuels pour examiner si le contenu en cause est dénué « de tout lien avec des faits réels »^22(*) ; dans le cas contraire, il peut être amené à juger que « la condition selon laquelle l'allégation doit être manifestement inexacte ou trompeuse n'est pas remplie ».

En deuxième lieu, le champ d'application du dispositif est caractérisé par le mode de diffusion du contenu en cause. Ce critère implique la réunion de deux conditions :

- la diffusion doit être opérée sur un service de communication au public en ligne (sites internet, services de messageries, réseaux sociaux, blogs, etc.) ;

- elle doit en outre être cumulativement massive, artificielle ou automatisée, et délibérée.

Il résulte de cette combinaison de critères que la preuve du caractère massif - qui peut s'apprécier au regard de l'audience touchée - et délibéré de la diffusion doit être apportée. S'agissant plus spécifiquement des modalités inauthentiques de diffusion, c'est-à-dire le caractère artificiel ou automatisé de celle-ci, comme il avait été relevé dans une affaire jugée par le tribunal de grande instance de Paris, il peut notamment renvoyer « aux contenus sponsorisés - par le paiement de tiers chargés d'étendre artificiellement la diffusion de l'information - et aux contenus promus au moyen d'outils automatisés - par le recours à des "bots" ^23(*)».

Enfin, il faut ensuite démontrer que cette information est de nature à porter une atteinte grave, par son ampleur ou sa nature, et imminente, c'est-à-dire immédiate, à certains intérêts fondamentaux de la Nation précisément définis : l'indépendance de la nation, à l'intégrité de son territoire, à sa sécurité, à la forme républicaine de ses institutions, aux moyens de sa défense et de sa diplomatie, à la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger ou aux éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique.

S'agissant de ses modalités procédurales, le dispositif est notamment caractérisé par un intérêt à agir largement ouvert : l'action est ainsi ouverte au ministère public et, plus largement, à toute personne ayant intérêt à agir. Elle est portée, en référé, devant le président d'un tribunal judiciaire spécialement désigné par décret. La voie de l'appel est ouverte.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Il est créé un nouvel article 6-3-1 au sein de la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique.

La disposition proposée, qui introduit une procédure de référé dédiée, permettant de demander en urgence le retrait de contenus manifestement inexacts ou trompeurs, s'inscrit dans le cadre constitutionnel présenté ci-avant.

En premier lieu, elle vise à assurer une conciliation équilibrée entre, d'une part, le respect de la liberté d'expression, d'autre part, la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation. Ce faisant, le Gouvernement poursuit l'objectif d'intérêt général de protection des intérêts fondamentaux de la Nation contre des atteintes pouvant y être portées dans le champ informationnel. La disposition concourt ainsi à la mise en oeuvre des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation^24(*).

En deuxième lieu, s'agissant des garanties attachées à la disposition, si la procédure n'est pas corrélée à une période particulière, notamment électorale, son champ d'application ratione materiae est particulièrement circonscrit. Ces garanties peuvent être regroupées en deux sous-ensembles.

D'une part, certaines garanties visent à s'inscrire dans l'épure du cadre constitutionnel décrit ci-avant et posé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2018-773 DC précitée. Ainsi, premièrement, le dispositif proposé ne s'applique qu'aux allégations ou imputations de faits manifestement inexactes ou trompeuses, reprenant l'une des deux réserves que le Conseil constitutionnel avait formulées à propos du référé électoral^25(*).

Deuxièmement, ces allégations ou imputations doivent avoir été diffusées de manière délibérée, massive et artificielle ou automatisée, par le biais d'un service de communication au public en ligne, à l'exemple des dispositions déjà prévues en droit positif à l'article L. 163-2 du code électoral. En retenant ces critères de diffusion, la procédure proposée tient en outre compte des vulnérabilités spécifiques découlant de la numérisation du débat public et des transformations continues de l'environnement numérique. La liberté d'expression n'est ainsi pas remise en question dans son existence ou son fondement, la disposition projetée prévoyant seulement d'en réguler les abus qui se matérialisent via des vecteurs particuliers.

Troisièmement, la procédure est entourée de garanties procédurales importantes déjà applicables au dispositif prévu en droit positif à l'article L. 163-2 du code électoral. La décision est ainsi rendue par l'autorité judiciaire et susceptible d'appel^26(*). Elle est rendue à l'issue d'une procédure contradictoire, la procédure de référé supposant que le défendeur soit appelé à la cause, et n'a qu'une autorité provisoire de force jugée, ce dont il résulte qu'en présence d'éléments nouveaux, remettant en cause le caractère manifestement inexact ou trompeur du contenu, le juge des référés ou le juge du fond pourra revenir sur sa décision.

D'autre part, lorsque les spécificités du dispositif ne permettaient de lui rendre applicables immédiatement certains paramètres du dispositif actuellement prévu à l'article L. 163-2 du code électoral, le calibrage du dispositif doit permettre de porter l'atteinte la plus proportionnée possible à la liberté d'expression et de communication. Il peut être relevé à cet égard que si, à l'inverse du référé électoral, le dispositif n'est pas encadré dans le temps - l'objectif du Gouvernement étant précisément de ne pas limiter le dispositif aux seules périodes électorales -, il bénéficie d'un encadrement de son champ matériel particulièrement circonscrit.

Alors que le Conseil constitutionnel avait conditionné la constitutionnalité du référé électoral à l'émission d'une réserve tenant au caractère manifeste de l'atteinte portée à la sincérité du scrutin, le Gouvernement a fait le choix de prévoir que les allégations ou imputations doivent être de nature à porter une atteinte grave ou imminente à certains intérêts fondamentaux de la Nation.

Ces intérêts sont ainsi précisément déterminés, le Gouvernement ayant fait le choix de restreindre les intérêts protégés au plus juste, sans procéder à un renvoi général à l'article 410-1 du code pénal : indépendance de la Nation, intégrité de son territoire, sécurité, forme républicaine des institutions, moyens de sa défense ou de sa diplomatie, sauvegarde de sa population, éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique.

En faisant le choix de définir le champ du dispositif par référence aux intérêts fondamentaux de la Nation, le Gouvernement s'inscrit en outre dans le sillon de dispositifs déjà prévus et dont la jurisprudence constitutionnelle a pu éprouver la constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé dans sa décision n° 2018-773 DC précitée que l'article 42-6 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, qui prévoit la possibilité pour l'Arcom de résilier unilatéralement une convention de diffusion, lorsqu'elle a été conclue avec une personne morale contrôlée par un État étranger ou placée sous l'influence de cet État, au motif que le service de radio ou de télévision porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation que :

- d'une part, de telles dispositions mettent en oeuvre les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation » ;

- d'autre part, que la notion de « fausse information », entendue comme visant des allégations ou imputations inexactes ou trompeuses d'un fait - critère repris par la disposition proposée - comme celle du fonctionnement régulier des institutions, que le législateur avait le choix de rattacher aux intérêts fondamentaux de la Nation, ne présentaient aucun caractère équivoque et que dès lors le dispositif proposé ne présentait aucun caractère équivoque.

Ces deux remarques trouvent à s'appliquer, sans réserve, au dispositif proposé.

En outre, l'atteinte portée à ces intérêts doit être caractérisée dans sa gravité : le fait de porter atteinte à ces intérêts n'est pas en soi suffisant et il incombe au juge d'en caractériser la gravité avant de prononcer la mesure de retrait. Elle doit également présenter un caractère d'imminence, en cohérence avec le recours même à une procédure de référé, qui implique une certaine urgence. La disposition projetée a ainsi vocation à assurer des intérêts constitutionnellement protégés et poursuit un objectif légitime.

En créant une procédure spécifique à la cessation de la diffusion, par des moyens inauthentiques, des allégations ou imputations de fait manifestement inexactes ou trompeuses, le législateur complète l'arsenal juridique existant pour concilier la liberté d'expression et les autres droits et libertés garantis par la Constitution.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, il apparaît que le dispositif proposé s'insère dans le cadre constitutionnel et garantit un juste équilibre entre liberté d'expression et protection des intérêts fondamentaux de la Nation contre les contenus manifestement inexacts ou trompeurs, lorsqu'ils sont diffusés de manière massive, délibérée et artificielle ou automatisée, par le biais d'un service de communication au public en ligne.

La disposition proposée s'inscrit dans le cadre conventionnel décrit précédemment (point 1.3).

En premier lieu, la procédure de référé proposée est prévue par la loi.

En deuxième lieu, le juge saisi d'une demande au titre de cette procédure ne pourra prononcer de mesure de nature à faire cesser la diffusion de contenus qu'à la condition que celle-ci porte une atteinte grave ou imminente aux intérêts fondamentaux de la Nation, tels que l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire, sa sécurité, la forme républicaine de ses institutions, aux moyens de sa défense et de sa diplomatie, à la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger ou aux éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique.

Ces critères correspondent aux intérêts protégés par l'article 10 de la CEDH, à savoir la sécurité nationale, l'intégrité territoriale, la sûreté publique, la défense de l'ordre, la protection de la santé ou de la morale, la protection de la réputation ou des droits d'autrui.

En troisième lieu, cette procédure de référé donne lieu à un contrôle de proportionnalité puisque le juge des référés saisi ne peut prononcer que des mesures proportionnées et nécessaires pour faire cesser la diffusion du contenu litigieux. Ainsi, le juge devra s'interroger sur le caractère proportionné de la mesure demandée et se demander si une mesure moins attentatoire à la liberté d'expression peut entraîner le résultat recherché. A titre d'illustration, saisi d'une demande de blocage d'un site internet, il devra rechercher si la suppression du contenu litigieux ne suffit pas à empêcher la diffusion au public du contenu litigieux.

Enfin, en créant une procédure spécifique à la cessation de la diffusion, par des moyens inauthentiques, des allégations ou imputations de fait manifestement inexactes ou trompeuses, le législateur complète l'arsenal juridique existant pour concilier la liberté d'expression aux autres droits et libertés garantis par les dispositions internationales.

Sans objet.

Les services de communication au public en ligne pourront être contraints, le cas échéant sous astreinte, à procéder à la suppression des contenus litigieux, au blocage ou au déférencement des sites visés par la décision du juge des référés.

Sans objet.

Ce référé n'implique aucune hausse des coûts pour le budget de la justice.

Sans objet.

Sans objet.

Compte tenu du nombre de procédures liées au retrait de contenus, au blocage ou déréférencement de sites, la création de ce référé n'aura pas d'impact significatif sur les services judiciaires.

Il n'est pas prévu de procéder à l'embauche de personnel supplémentaire pour traiter de ce contentieux, qui sera traité par les services de référé des juridictions concernées.

Cette nouvelle procédure pourra s'appliquer à moyens humains et matériels constants.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Il est attendu de la disposition une amélioration de la vie démocratique et un renforcement de la protection de nos institutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre le changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, d'efficacité énergétique et de prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de l'eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Aucune consultation obligatoire n'est requise et aucune consultation facultative n'a été menée.

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

Son application effective nécessitera de décliner par décret en Conseil d'Etat diverses modalités procédurales (conditions de saisine du juge, modalités de convocation et de notification de la décision notamment.

La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et la Réunion étant, en application de l'article 73 de la Constitution, régies par le principe de l'identité législative, les lois et décrets s'y appliquent, de manière générale, de plein droit, sans qu'une mention spéciale soit nécessaire. La procédure civile ne déroge pas à cette règle.

Les dispositions seront donc applicables de plein droit à ces collectivités, sans qu'il soit besoin d'une mention spéciale.

S'agissant des collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, en application des articles LO. 6213-1, LO. 6313-1 et LO. 6413-1 du code général des collectivités territoriales, les dispositions législatives et règlementaires sont en principe applicables de plein droit à ces collectivités à l'exception de celles intervenant dans les matières qui relèvent de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou de la compétence de la collectivité en application de dispositions spéciales. En l'espèce, aucune disposition spéciale n'attribue à ces collectivités une compétence en matière de procédure civile.

Les dispositions seront donc applicables de plein droit à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, sans qu'il soit besoin d'une mention spéciale.

S'agissant des îles Wallis et Futuna, l'Etat est compétent sur mention expresse d'application en matière de procédure civile ( article 4, a, de la loi n°61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux Iles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer). Aussi, en l'état des écritures, le présent article ne permet pas l'application de cette procédure aux îles Wallis et Futuna.

Le droit relatif à la procédure civile ne s'applique pas en Polynésie française (cf. art. 13 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) et en Nouvelle-Calédonie (cf. art. 22 (18°) de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie). Pour ces deux collectivités, la procédure civile ne relève pas de la compétence de l'Etat. Ces dispositions ne seront donc pas applicables à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.

S'agissant des TAAF, en application de l'article 1-1 de la loi n°55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de La Passion-Clipperton, le principe est la non-application des dispositions législatives et réglementaires qui ne comportent pas de mention expresse à cette fin dans les matières qui relèvent de la compétence de l'Etat (al. 1), sauf dans certaines matières où les dispositions législatives et règlementaires sont applicables de plein droit (al. 2 et s.). Ces dispositions ne seront pas applicables aux TAAF.

S'agissant de l'île de Clipperton, en application de ' l'article 10 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de La Passion-Clipperton les lois et règlements sont applicables de plein droit dans l'île de Clipperton. Ces dispositions seront applicables de plein droit à l'île de Clipperton, sans qu'il soit besoin de mention expresse.

Un décret en Conseil d'Etat est nécessaire afin de prévoir les conditions dans lesquelles le juge de première instance et d'appel est saisi, comment les parties sont convoquées, sous quel délai il est statué et, le cas échéant, comment la décision est portée à la connaissance des parties.

En outre, un décret simple prévoira les tribunaux et cours compétents.

1. ÉTAT DES LIEUX

L'article L. 163-2 du code électoral a été créé par la loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information, instaurant une action en référé permettant le prononcé de mesures à l'égard des tiers tels que les hébergeurs, plateformes et fournisseurs d'accès à internet de nature à faire cesser « de fausses informations de nature à porter gravement atteinte à l'honnêteté de l'information ou à altérer la sincérité du scrutin à venir^27(*) », à l'instar du déréférencement du site ou du retrait des contenus. Une compétence exclusive a été donnée à cette fin au tribunal judiciaire de Paris, qui se prononce dans un délai de quarante-huit heures à compter de la saisine.

L'article L. 163-2 du code électoral s'applique actuellement à un nombre restreint d'élections : l'élection du Président de la République, ainsi que les élections législatives, sénatoriales, européennes et opérations référendaires.

Le tribunal judiciaire de Paris n'a été saisi qu'une seule fois depuis l'adoption de la loi. Par un jugement du 17 mai 2019, n° RG 19/53935, le tribunal a déclaré irrecevable la demande de retrait d'un contenu de la plateforme Twitter, les conditions de recevabilité posées par l'article L. 163-2 du code électoral n'étant pas remplies. En l'espèce, deux élus ont demandé le retrait d'un tweet du ministre de l'intérieur concernant l'intrusion de manifestants à l'hôpital de la Pitié-Salpêtrière. Le tribunal a considéré que si les faits avaient été exagérés par le contenu du tweet, il n'en demeurait pas moins que l'information n'était pas dénuée de tout lien avec des faits réels. Par ailleurs, il a relevé que la diffusion de cette information n'avait été ni artificielle, ni automatisée et qu'elle n'avait pas présenté de risque d'altération de la sincérité du scrutin des élections européennes, puisqu'elle n'avait pas occulté le débat et avait immédiatement été contestée, « permettant à chaque électeur de se faire une opinion éclairée, sans risque manifeste de manipulation ».

Considérant l'évolution de la menace depuis 2018, des travaux sont menés depuis mi-2025 en interministériel au sujet de la lutte contre les manipulations de l'information et contre les ingérences étrangères, notamment les ingérences numériques étrangères. Le référé électoral anti-manipulation de l'information est considéré comme un instrument essentiel en cas de survenance d'une menace grave risquant de mettre en cause l'intégrité et la sincérité des élections.

Dans le cadre de la stratégie nationale de lutte contre les manipulations de l'information d'origine étrangère, il est proposé d'élargir le référé de l'actuel article L. 163-2 du code électoral à l'ensemble des élections. L'abrogation de l'article L. 163-2 et la création d'un article L. 48-3, dans des termes quasiment identiques - à certains ajustements près -, au sein du titre I^er du livre I^er du code électoral, permet de rendre ce référé applicable aux opérations référendaires et aux élections suivantes : l'élection du Président de la République, les élections européennes, législatives, départementales, métropolitaines de Lyon, municipales et communautaires, sénatoriales, régionales, des conseillers aux assemblées de Corse, de Guyane, de Martinique et de Mayotte, des conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, des membres de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna, des membres de l'assemblée de la Polynésie française et des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie..

La liberté d'expression et de communication est protégée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Sur le plan procédural, en application de l'article 34 de la Constitution, le législateur est le seul compétent pour fixer les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, parmi lesquels le Conseil constitutionnel classe les « règles concernant l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, écrire et imprimer »^28(*).

Sur le fond, la jurisprudence du Conseil constitutionnel réserve une place à part à la liberté d'expression et de communication et juge que son exercice étant une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect des autres droits et libertés, les atteintes portées à l'exercice de cette liberté et de ce droit doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi^29(*).

Lorsqu'est en cause un service de communication en ligne, le Conseil constitutionnel précise qu'« en l'état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu'à l'importance prise par ces services pour la participation à la vie démocratique et l'expression des idées et des opinions, ce droit implique la liberté d'accéder à ces services et de s'y exprimer »^30(*).

Malgré la protection dont jouit la liberté de communication, celle-ci n'est pas une liberté absolue. Le juge constitutionnel admet que le législateur y apporte des restrictions, qui peuvent être justifiées notamment par :

- la protection de l'ordre public et des droits des tiers ; le principe constitutionnel de sincérité du scrutin ; les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation^31(*) ;

- la sauvegarde de l'ordre public^32(*) ;

- l'objectif d'intérêt général de recherche de la paix sociale^33(*) ;

- l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et de recherche des auteurs d'infraction^34(*).

Le Conseil constitutionnel a reconnu le principe de sincérité du scrutin comme principe constitutionnel, tout en rappelant que celui-ci doit être concilié avec les autres principes à valeur constitutionnelle^35(*). Le Conseil contrôle ainsi l'absence de déséquilibre manifeste dans la conciliation par le législateur des exigences inhérentes à la protection de la sincérité du scrutin avec les autres principes à valeur constitutionnelle.

En outre, en raison de l'importance de la liberté de communication dans une société démocratique, le Conseil constitutionnel exerce un contrôle de proportionnalité plein concernant les restrictions introduites par le législateur. Il vérifie ainsi que celles-ci sont adaptées, nécessaires et proportionnées.

Le contrôle opéré par le Conseil constitutionnel s'effectue dès lors en trois étapes. La première étape du contrôle permet au juge de vérifier que la mesure qui porte atteinte à la liberté doit être adaptée au but poursuivi. La deuxième étape implique de déterminer qu'entre plusieurs mesures permettant d'atteindre les objectifs poursuivis par le législateur, doit être choisie celle qui porte le moins atteinte à la liberté, c'est-à-dire sa nécessité. Enfin, la troisième étape, consistant en la règle de proportionnalité stricto sensu, signifie que les moyens doivent être proportionnés aux objectifs.

Ainsi, saisi de la loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information, le Conseil constitutionnel^36(*) a, en premier lieu, vérifié si le référé prévu à l'article L. 163-2 du code électoral répondait à un objectif suffisant. Le Conseil constitutionnel a considéré que ce référé avait pour but de lutter contre le risque « que les citoyens soient trompés ou manipulés dans l'exercice de leur vote par la diffusion massive de telles informations sur des services de communication au public en ligne ». À ce titre, il était justifié par les objectifs de respect du principe de sincérité du scrutin et de clarté du débat électoral.

Puis, examinant les garanties entourant cette procédure, il a constaté qu'elle ne concernait que le temps de la période électorale et qu'elle était limitée aux contenus publiés sur des services de communication au public en ligne, lesquels présentaient des caractéristiques propres qui les rendaient plus vulnérables « à des manipulations massives et coordonnées ». Pour le Conseil constitutionnel, ces deux éléments renforçaient la cohérence et la nécessité du dispositif proposé, dans la mesure où ils démontraient bien que la procédure de référé était strictement bornée à des contenus particulièrement vulnérables et pour le seul temps où cette vulnérabilité était susceptible d'avoir des conséquences directes sur le scrutin en cours.

Le Conseil constitutionnel a ensuite complété la définition donnée par la loi des « fausses informations ». Selon le Conseil, une fausse information, qui ne peut être ni une opinion, ni une parodie, ni une inexactitude partielle ou une simple exagération, est celle « dont il est possible de démontrer la fausseté de manière objective ». Il a également précisé que les trois conditions de diffusion justifiant le recours à la procédure de référé étaient cumulatives.

En raison de l'importance particulière de la liberté de communication dans le débat politique et au cours des campagnes électorales, le Conseil a déduit, sous la forme de deux réserves d'interprétation, que la procédure de référé ne saurait être mise en oeuvre si, à la fois, la fausseté de l'information en cause et le risque d'atteinte à la sincérité du scrutin consécutif à sa diffusion massive ne sont pas manifestes.

Enfin, le Conseil a constaté que « en permettant au juge des référés de prescrire toutes les mesures proportionnées et nécessaires pour faire cesser la diffusion des contenus fautifs, le législateur lui a imposé de prononcer celles qui sont les moins attentatoires à la liberté d'expression et de communication ».

Par ailleurs, le droit à un recours effectif est garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. La conciliation de la liberté de communication avec les autres droits et libertés garantis par la Constitution nécessite qu'un recours effectif soit ouvert aux personnes s'estimant victimes d'un usage abusif de la liberté de communication par la diffusion de contenus inexacts ou trompeurs de nature à porter atteinte à des intérêts fondamentaux de la nation.

En 2018, le Conseil constitutionnel avait été saisi par les députés et sénateurs concernant la conformité à la Constitution de l'article L.163-2 du code électoral. Le Conseil constitutionnel a déclaré la disposition conforme, sous réserve que « les allégations ou imputations mises en cause ne sauraient justifier une telle mesure que si leur caractère inexact ou trompeur est manifeste ». Le contrôle du caractère manifestement inexact ou trompeur de l'information est un contrôle restreint. Seul le retrait d'allégations ou d'imputations dont le caractère inexact ou trompeur ne fait aucun doute et est évident peut-être ordonné par le juge des référés.

Le Conseil constitutionnel a également rappelé qu'il en est de même pour le risque d'altération de la sincérité du scrutin, qui, sans que soit méconnue la liberté d'expression et de communication, « doit également être manifeste » (Cons. const., 20 décembre 2018, n° 2018-773 DC, considérant 23). En outre, la procédure ne vise « que des allégations ou imputations inexactes ou trompeuses d'un fait de nature à altérer la sincérité du scrutin à venir. Ces allégations ou imputations ne recouvrent ni les opinions, ni les parodies, ni les inexactitudes partielles ou les simples exagérations. Elles sont celles dont il est possible de démontrer la fausseté de manière objective. D'autre part, seule la diffusion de telles allégations ou imputations répondant à trois conditions cumulatives peut être mise en cause : elle doit être artificielle ou automatisée, massive et délibérée. ».

La mesure vise également à préserver le principe de sincérité du scrutin, qui constitue un principe cardinal en droit électoral français. Il suppose, notamment, que l'électeur vote de façon libre et éclairé et est protégé par l'article 3 de la Constitution, qui dispose que le vote est « toujours universel, égal et secret ». Dans sa décision n° 2025-889 DC du 17 juillet 2025, le Conseil Constitutionnel a rappelé que le principe de sincérité du scrutin fondait la compétence du législateur pour adapter les modalités de vote afin de prévenir les risques d'altération des résultats d'une élection (cons. 13).

Les articles 4.3, 5.2 et 6.4 du règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques (RSN) prévoient qu'en matière de responsabilité, ces dispositions du RSN n'affectent pas la possibilité, pour une autorité judiciaire ou administrative, conformément au système juridique d'un Etat membre, d'exiger du fournisseur de services intermédiaires (plateforme, fournisseur d'accès à internet, hébergeur, service de cache) qu'il mette fin à une infraction ou qu'il prévienne une infraction.

Par ailleurs, comme rappelé en partie 1.2, la procédure de référé électoral ne méconnaît pas non plus la liberté d'expression et de communication, notamment au sens de l'article 10 de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH) , dès lors que, conformément aux préconisations de la décision du Conseil constitutionnel précédemment citée (Cons. const., 20 décembre 2018, n° 2018-773 DC, considérant 23 et 26.), la mesure reste clairement circonscrite aux informations dont le caractère inexact ou trompeur est manifeste. Il en est de même pour le risque d'altération de la sincérité du scrutin, qui doit également être manifeste.

En outre, le dispositif vise à protéger le droit à des élections libres prévu à l'article 3 du protocole additionnel n°1 à la CEDH. La cour européenne des droits de l'homme rappelle que ce principe est « fondamental dans un régime politique véritablement démocratique et revêt donc dans le système de la Convention une importance capitale [...]. En effet, la démocratie représente un élément fondamental de « l'ordre public européen », et les droits garantis par l'article 3 du Protocole n°1 sont cruciaux pour l'établissement et le maintien des fondements d'une véritable démocratie régie par la prééminence du droit^37(*) ».

La Cour procède à une analyse in concreto de la conciliation par les Etats de la liberté d'expression et de la sincérité du scrutin. Dans l'affaire Salov c. Ukraine^38(*), la Cour constate la violation de l'article 10 par l'Ukraine à la suite de la condamnation pénale du requérant pour avoir diffusé une fausse information relative au décès d'un des candidats à l'élection présidentielle. La Cour relève que le requérant n'avait ni produit ni publié lui-même la fausse déclaration en cause, mais qu'il en avait parlé lors de conversations, en mettant en doute son authenticité et que les tribunaux internes n'ont pas apporté la preuve de l'intention du requérant de tromper les autres électeurs et de fausser la sincérité du scrutin des élections présidentielles. Elle rappelle que l'article 10 de la convention ne fait pas obstacle à la discussion ou à la diffusion d'informations reçues, même en présence d'éléments donnant fortement à croire que les informations en question pourraient être fausses (consid. 113). Par ailleurs, la cour exige que dans le cadre du contrôle de proportionnalité, les autorités prennent en compte l'impact de la diffusion de la fausse information, qui était en l'espèce circonscrite à un nombre limité de personnes.

Enfin, le droit à un recours effectif est garanti par les articles 6 et 13 de la CEDH. Toute personne estimant qu'un de ses droits ou libertés reconnus par la CEDH a été violé, notamment par l'exercice de la liberté d'expression a droit à saisir un juge, afin de demander que toute mesure nécessaire et proportionnée à l'atteinte subie soit ordonnée. La violation du droit n'a pas à être effective, il suffit que l'individu s'estime lésé par une mesure prétendument contraire à la convention^39(*).

Sans objet.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Depuis 2016, pas un seul scrutin ne s'est tenu sans faire l'objet de menaces d'ingérences numériques étrangères. A titre d'exemple, en France en 2024, VIGINUM a détecté vingt-cinq tentatives d'ingérences numériques étrangères lors des élections européennes et législatives. Lors des élections municipales de mars 2026, quatre grandes ingérences numériques étrangères ont été caractérisées. Par ailleurs, les scrutins qui se sont récemment tenus en Europe (Allemagne, Roumanie, Moldavie, etc.) confirment les tendances observées et attestent d'un niveau préoccupant de menace. Les tentatives d'ingérences numériques étrangères observées en France et à l'étranger témoignent donc d'une menace qui devient plus complexe, plus persistante et diverse. Elles démontrent également la nécessité pour les pays européens de se doter des bons outils pour lutter contre la diffusion dans le débat public numérique de contenus inexacts ou trompeurs impliquant des acteurs étrangers en contexte électoral et de les adapter à l'évolution de la menace.

La lutte contre les manipulations de l'information fait actuellement l'objet de plusieurs groupes de travail en interministériel. Des travaux de coopération et de construction de mécanismes de réaction se multiplient aujourd'hui aux échelons européen et nationaux, notamment à la lumière de cas récents de manipulations de l'information en période électorale (cas de l'élection présidentielle roumaine, annulée pour ce motif en novembre 2024).

D'une part, à l'échelle européenne, la Commission européenne a lancé la mise en oeuvre d'un Bouclier démocratique européen lors de la présentation de ses orientations politiques 2024-2029 devant le Parlement européen. Cette démarche vise à identifier les initiatives existantes, tels que le système européen d'alerte rapide et le règlement européen sur les services numériques (RSN), mais également à aboutir à un renforcement de la coopération entre les Etats membres et leurs capacités à travers la création du Centre européen de résilience démocratique.

D'autre part, à l'occasion des élections municipales et communautaires de mars 2026, un mécanisme temporaire, le réseau de coordination et de protection des élections (RCPE) a été institué. Il était composé d'administrations et d'autorités indépendantes compétentes en matière électorale (Arcom, CNCCFP, secrétariat général du Gouvernement, ministère de l'Intérieur, ministère des outre-mer, VIGINUM et le comité éthique et scientifique, chargé de suivre son activité), coordonné par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Il avait pour mission de consolider l'appréciation des ingérences numériques étrangères, de proposer des mesures de réponse et d'informer les citoyens. L'intensité de la menace ainsi que sa persistance et sa sophistication nécessitent d'anticiper des tentatives d'ingérence d'acteurs étrangers pour les élections à venir.

Bien que les initiatives mises en place offrent la possibilité d'activer différents leviers de réponse, elles ne permettent pas de répondre pleinement aux tentatives d'ingérence susceptibles de se matérialiser en période électorale et de porter atteinte à la sincérité du scrutin. En effet, la mobilisation de l'outil judiciaire reste contrainte par le champ d'application matériel limité du référé susmentionné. Or les élections municipales ont montré que la menace d'ingérence numérique étrangère n'était pas circonscrite aux élections nationales, nécessitant ainsi d'étendre ledit référé.

Dans la perspective des élections futures, il apparaît essentiel de renforcer les instruments à disposition des autorités judiciaires et administratives pour garantir l'intégrité des élections. L'élargissement du référé électoral anti-manipulation de l'information à l'ensemble des élections est l'un des moyens identifiés afin de faire face aux acteurs malveillants.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

Il aurait pu être envisagé d'élargir le champ des élections pouvant faire l'objet d'un référé, sans cibler l'ensemble des élections. Cette option n'a pas été retenue afin d'assurer l'effet utile de cet article, sans distinction des modes de scrutin ou du type d'élection. L'impératif de protection de la sincérité du scrutin s'applique à toutes les élections, qu'elles aient une portée nationale, locale ou européenne. Il a donc été estimé pertinent d'élargir le référé à l'ensemble des élections. Toute opération électorale pourra ainsi bénéficier de ce référé afin de faire face aux tentatives de déstabilisation des scrutins et d'ingérences, qui sont désormais systématiquement constatées.

L'ensemble des élections, y compris locales, pouvant faire l'objet de manipulations de l'information, il a été décidé d'étendre cet outil à l'ensemble des élections afin de mettre à disposition des autorités judiciaires et administratives un outil efficace pour garantir l'intégrité des élections.

En ce sens, le présent article reprend la rédaction de l'actuel article L. 163-2 dans un nouvel article L. 48-3 afin de l'étendre à l'ensemble des élections suivantes : l'élection du Président de la République, les élections européennes, législatives, départementales, métropolitaines de Lyon, municipales et communautaires, sénatoriales, régionales, des conseillers aux assemblées de Corse, de Guyane, de Martinique et de Mayotte, des conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, des membres de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna, des membres de l'assemblée de la Polynésie française et des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

La rédaction du dernier alinéa de l'article L. 163-3 est modifiée dans sa reprise au nouvel article L. 48-3 pour élargir la compétence réglementaire en matière de désignation des tribunaux compétents.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Le présent article créé un nouvel article L. 48-3 au sein du code électoral. Par conséquent, l'article L. 163-2 du code électoral est abrogé car le contenu de ce dernier est repris au nouvel article L. 48-3 précité.

En sus, plusieurs mesures de coordination sont nécessaires, à savoir :

- Correction des dispositions relatives à l'élection des sénateurs prévues à l'article L. 306 du code électoral pour tenir compte de l'abrogation de l'article L. 163-2 désormais repris à l'article L. 48-3 ;

- Modification rédactionnelle pour les opérations référendaires prévue à l'article L. 558-46 du code électoral. En effet, l'article L. 163-1 du code électoral fait l'objet d'une abrogation dans le PJL DDADUE en cours d'examen au Parlement. Son article 35 prévoit l'abrogation dudit article, ainsi que l'ensemble des renvois existants dans le code électoral, dont l'article L. 558-46 ;

- Modification rédactionnelle pour les élections européennes prévue à l'article 14-2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen. L'article L. 163-1 du code électoral fait l'objet d'une abrogation dans le PJL DDADUE en cours d'examen au Parlement. Son article 35 prévoit l'abrogation dudit article, ainsi que de ses renvois dans la loi du 7 juillet 1977 précitée.

En outre, le présent article prévoit explicitement l'application des réserves formulées par le Conseil constitutionnel quant au caractère manifeste de l'atteinte portée à la sincérité du scrutin ainsi que du caractère inexact ou trompeur du contenu en cause. Il garantit ainsi la conformité du dispositif au cadre constitutionnel en vigueur tel qu'interprété par le Conseil constitutionnel et développé au point 1.2 de la présente étude d'impact.

Le présent article est conforme aux textes européens et internationaux.

S'agissant du règlement (UE) 2022/2065 (règlement sur les services numériques)

Le présent article s'inscrit en pleine conformité avec le cadre prévu par le règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques (RSN). Les articles 4.3, 5.2 et 6.4 du règlement prévoient qu'en matière de responsabilité, ces dispositions du RSN n'affectent pas la possibilité, pour une autorité judiciaire ou administrative, conformément au système juridique d'un Etat membre, d'exiger d'un fournisseur de services intermédiaires (plateforme, fournisseur d'accès à internet, hébergeur) qu'il mette fin à une infraction ou qu'il prévienne une infraction^40(*).

La mesure d'extension du référé ne porte pas davantage atteinte au principe de l'effet d'harmonisation maximale du RSN. Le RSN se contente, dans le domaine des injonctions judiciaires, d'harmoniser certaines conditions minimales purement formelles et devant être respectées par les autorités nationales afin de garantir le respect efficace et efficient de ces injonctions, en particulier dans un contexte transfrontière. En effet, l'article 9 du règlement fixe seulement certaines conditions de forme auxquelles ces injonctions doivent répondre. En aucun cas, cet article ne peut être lu comme scellant une quelconque base juridique pour l'émission de ces injonctions, ni comme élevant au niveau de l'Union le régime des injonctions judiciaires à la charge des plateformes. Ces injonctions restent et demeurent exclusivement et strictement sous la compétence du système juridique de chaque État membre (voir notamment considérants 30 et 31, ainsi que le paragraphe 6. de l'article 9 du RSN).

Enfin, la mesure de référé ne présente pas non plus de risque d'incompatibilité avec l'article 8 du RSN, portant interdiction de toute obligation générale de surveillance des contenus à la charge des fournisseurs de services intermédiaires. En effet, le présent dispositif n'a pas pour effet de faire peser sur les fournisseurs de services intermédiaires une obligation générale de surveiller les informations qu'ils transmettent ou stockent ou de rechercher activement des faits ou des circonstances révélant des activités illégales. Il s'inscrit, au contraire, dans le cadre d'une procédure de référé devant le juge judiciaire, visant un contenu spécifique de fausse information, aux fins de faire cesser sa diffusion en période électorale (considérant 30).

S'agissant de la directive 2000/31/CE (directive « e-commerce »)

La directive 2000/31/CE (directive « e-commerce ») établit un cadre général harmonisé de régulation de services de la société de l'information afin d'assurer leur libre circulation au sein du marché intérieur. La directive établit notamment, à son article 3, le principe du pays d'origine (PPO), en vertu duquel les services de la société de l'information sont exclusivement soumis au droit de leur Etat membre d'établissement (article 3, §1). Par conséquent, un Etat membre de destination ne peut pas, pour des raisons relevant du domaine coordonné, restreindre la libre circulation des services de la société de l'information en provenance d'un autre Etat membre (article 3, §2).

Ce principe admet toutefois des dérogations (article 3, §4 et 5). Les Etats membres sont fondés à adopter des mesures nationales opposables à des services en ligne dont le siège est établi hors de leurs territoires, selon des conditions substantielles et procédurales strictes définies par la directive.

Le règlement sur les services numériques comporte des précisions particulières sur l'articulation entre les injonctions et cette règle du « PPO ». Dans la mesure où une injonction ne porte, par définition, que sur un contenu spécifique (le contenu de désinformation électorale), une telle mesure ne peut pas être considérée comme portant atteinte au principe de la liberté d'exercice des services de la société de l'information sur le marché unique. Le considérant 38 du RSN explicite ainsi que les règles de la directive 2000/31/CE ne s'appliquent pas aux injonctions.

S'agissant de l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, ce dernier dispose que « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. ». Le présent article renforce les moyens mis à disposition des requérants afin d'exercer leur droit au recours en matière de lutte contre la manipulation de l'information en période électorale.

Enfin, en élargissant la procédure du référé anti-manipulation à toutes les élections, le législateur complète l'arsenal juridique existant pour concilier la liberté d'expression aux autres droits et libertés garantis par les dispositions internationales.

Sans objet.

L'article L. 48-3 étend à d'autres élections les mesures qui, dans la rédaction de l'article L. 163-2, peuvent être prononcées à l'égard des tiers tels que les hébergeurs, plateformes et fournisseurs d'accès à internet de nature à faire cesser la diffusion des contenus en cause.

La cessation de cette diffusion consiste en général à retirer ou déréférencer les contenus en cause, procédure tout à fait courante pour de tels acteurs, qui la pratiquent quotidiennement de façon préventive, notamment grâce à des outils de détection et de retrait automatisés, et à la suite de signalements provenant des utilisateurs ou des associations de protection des publics (en particulier les « signaleurs de confiance » au sens du RSN) ou de demandes ou injonctions de retrait émises par des autorités publiques. 

En outre, dans le cadre du présent projet de loi, la cessation de la diffusion est demandée par le juge, les entreprises opérant de tels services n'ont pas à qualifier le contenu avant de faire cesser cette diffusion.

Dans l'hypothèse où un hébergeur n'aurait pas effectivement mis fin à la diffusion d'un ou plusieurs contenus en cause, la loi prévoit également la possibilité d'enjoindre les fournisseurs d'accès à Internet d'agir, en général en bloquant l'accès aux contenus ou aux services concernés. Il s'agit là encore d'une mesure éprouvée, mise en oeuvre notamment dans le cadre de la lutte contre la contrefaçon en ligne ou contre l'accès des mineurs à la pornographie.

Le retrait de contenus est très facilement mis en oeuvre par les plateformes numériques, sous réserve que le contenu soit précisément identifié.

Ces obligations ne valent que pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'élections générales et jusqu'à la date du tour de scrutin où celles-ci sont acquises, à la suite d'une décision du juge administratif et pour un type de contenu strictement défini. Par cette limitation du champ d'application de la mesure, les effets sur les entreprises sont strictement proportionnés à l'objectif poursuivi, qui tient à l'information éclairée des citoyens en période électorale et à la sincérité des scrutins.

Sans objet.

Ce référé n'implique aucune hausse des coûts pour le budget de la justice, au regard des statistiques actuelles relatives au nombre de saisines du juge des référés aux fins de faire cesser « de fausses informations de nature à porter gravement atteinte à l'honnêteté de l'information ou à altérer la sincérité du scrutin à venir ». L'extension de cette procédure à l'ensemble des élections n'entraînera pas de hausse significative de ce contentieux, au regard des critères restrictifs de cette procédure.

Sans objet.

Sans objet.

L'augmentation du stock et du flux de requêtes traitées par chaque juridiction sera peu significative, compte tenu du nombre de ces juridictions et du nombre de requêtes enregistrées chaque année.

Sans objet.

Sans objet.

La jeunesse étant particulièrement exposée aux risques de manipulations de l'information, notamment sur les réseaux sociaux, la mesure est de nature à renforcer leur éducation à la citoyenneté avec un débat démocratique de qualité et intègre.

L'élargissement du référé permet à l'électeur d'avoir accès à une information électorale la plus sincère possible à l'approche des élections et a ainsi vocation à préserver l'intégrité du débat électoral.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre le changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, d'efficacité énergétique et de prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de l'eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Aucune consultation obligatoire n'est nécessaire pour cette disposition et aucune consultation facultative n'a été réalisée. En effet, la présente mesure ne comporte aucune disposition spécifique aux collectivités ultramarines.

Le présent article entre en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel de la République française.

Le présent article est applicable à l'ensemble du territoire de la République française.

A cette fin, les compteurs des mentions expresses d'application des articles L. 388 et L. 439 du code électoral et de l'article 14-2 de la loi n°77-729 du 7 juillet 1977 sont actualisés afin de rendre les modifications opérées par l'article 2 du projet de loi applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. De même, afin de rendre l'abrogation de l'article L. 558-46 du code électoral applicable dans les trois collectivités précitées, une mention expresse d'application est insérée au sein de l'article 2 du projet de loi.

L'article L. 48-3 du code électoral reprend la rédaction de l'article L. 163-2 en étendant la compétence territoriale des juridictions, établie par décret, afin de ne pas la restreindre au seul tribunal judiciaire de Paris. Il conviendra de modifier l'article D. 211-7-2 du code de l'organisation judiciaire.

Il sera en outre nécessaire de prévoir, par décret en Conseil d'Etat, les dispositions de procédure applicables à ce référé, en particulier les délais de jugement.

1. ÉTAT DES LIEUX

L'article L. 97 du code électoral établit une peine d'emprisonnement d'un an ainsi qu'une amende de 15 000 euros pour les instigateurs de manoeuvres frauduleuses, tels que des fausses informations, celles-ci ayant pour conséquence de détourner des suffrages ou d'accroître l'abstention au vote. Ces dispositions ont été intégrées au code électoral dès sa codification en 1964.

Le juge judiciaire a par exemple pu considérer que de fausses déclarations relatives aux causes de l'explosion d'une voiture à Marseille entraînant la mort de ses deux occupants entre les deux tours des élections municipales, relayées par le préfet de police, caractérisaient l'existence de l'infraction mentionnée à l'article L. 97 du code électoral en rappelant qu'« a donc commis le délit de l'art. L. 97 le préfet de police qui, à la suite d'une explosion, a, sans preuves décisives et dans l'intention de combattre des candidatures aux élections municipales, attribué à des politiciens de droite un projet d'attentat contre une synagogue, dans des déclarations à la presse qui n'ont pas été sans influencer le scrutin. » (Crim., 19 février 1987, n° 85-91.705).

Dans un autre cas d'espèce, le juge judiciaire a condamné un candidat aux élections municipales, considérant que la diffusion d'un tract annonçant qu'une société allait créer des installations touristiques, sujet fortement débattu au cours de la campagne, pouvait être caractérisé de propagation de fausse nouvelle, alors même que cette société avait renoncé à son projet (TGI Nancy, 3^e ch., 3 juillet 1996, n° 3266/96).

Concernant la compétence du juge électoral, la jurisprudence du Conseil constitutionnel dispose qu'il « n'appartient pas au juge de l'élection d'apprécier si les faits dénoncés entrent dans le champ d'application de cet article » (Cons. const., 7 décembre 2012, n° 2012-4589 AN). Pour autant, dans le cadre du contentieux des élections, le juge électoral saisi d'un tel moyen est susceptible de statuer sur l'atteinte à la sincérité du scrutin d'une manoeuvre frauduleuse de diffusion de fausses informations ayant pour objectif de détourner des suffrages.

Cette aggravation de la peine prévoit ainsi une peine encourue plus sévère en raison de circonstances particulières tenant aux conditions de commission de l'infraction, à la qualité de l'auteur, à la qualité de la victime, au mobile de l'infraction, à la récidive ou à ses conséquences.

Selon les données du ministère de la Justice, au cours des dernières années (2021-2025), 18 personnes ont été mises en cause et orientées par les parquets pour le délit réprimé par l'article L. 97 du code électoral, parmi lesquelles huit personnes ont fait l'objet d'une réponse pénale. Moins de cinq condamnations ont été prononcées par les juridictions de première instance ces cinq dernières années^41(*).

L'article 8 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) pose le principe de nécessité des peines en disposant que « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Ce principe, ainsi que celui de légalité des délits et des peines, impliquent notamment que toutes les peines soient clairement définies de la part du législateur pour éviter tout type d'arbitraire, et que les mesures voulues par le législateur soient suffisamment proportionnées.

Le principe de proportionnalité des peines vise effectivement à assurer un équilibre entre les faits commis et la sanction prononcée. Il peut être rappelé que le Conseil constitutionnel, en matière de peine, limite son contrôle à l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue. En effet, l'article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général et d'appréciation identique à celui du Parlement. Le Conseil constitutionnel estime « qu'il ne lui appartient pas de substituer sa propre appréciation à celle du législateur en ce qui concerne la nécessité des peines attachées aux infractions définies par celui-ci » (décisions n° 86-215 DC du 3 septembre 1986, n° 87-237 DC du 30 décembre 1987, n° 80- 127 DC du 20 janvier 1981).

A cet égard, les manipulations de l'information en contexte électoral peuvent compromettre sérieusement le déroulement des élections, l'intégrité du résultat et la stabilité des institutions démocratiques, dans un contexte où ce type d'agissements apparaît de plus en plus fréquent à l'échelle européenne notamment. L'augmentation des peines apparaît ainsi en adéquation avec l'objectif poursuivi de prévention et de dissuasion de l'infraction de diffusion de fausses informations en contexte électoral.

L'aggravation de la répression du délit de diffusion de fausses informations en contexte électoral doit être appréciée au regard des exigences résultant de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

L'aggravation de la peine encourue relève de la marge d'appréciation reconnue aux États dans la détermination de leur politique pénale. Sous réserve du respect du principe de proportionnalité, apprécié notamment au regard de la gravité des faits réprimés et de l'échelle des peines existantes, l'aggravation des peines d'emprisonnement et d'amende apparaît compatible avec les exigences conventionnelles.

Le présent article est pleinement conforme au principe de légalité dont disposent l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme et l'article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. ». Il l'est également au principe de proportionnalité des délits et des peines (art. 49 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne).

Sans objet.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Depuis 2016, pas un seul scrutin, y compris en France, ne s'est tenu sans faire l'objet de tentatives d'ingérences numériques étrangères. A titre d'exemple, en 2024, VIGINUM a détecté vingt-cinq tentatives d'ingérences numériques étrangères lors des élections européenne et législatives qui ont eu lieu en France. Lors des élections municipales de mars 2026, quatre grandes ingérences numériques étrangères ont été caractérisées. Par ailleurs, les scrutins qui se sont récemment tenus en Europe (Allemagne, Roumanie, Moldavie, etc.) confirment les tendances observées et attestent d'un niveau préoccupant de menace. Les tentatives d'ingérence numérique étrangère observées en France et à l'étranger témoignent donc d'une menace qui devient plus complexe, plus persistante et diverse. Elles démontrent également la nécessité pour les pays européens de se doter des bons outils de lutte contre les manipulations de l'information impliquant des acteurs étrangers en contexte électoral et de les adapter à l'évolution de la menace.

La lutte contre les manipulations de l'information fait actuellement l'objet de plusieurs groupes de travail en interministériel. Des travaux de coopération et de construction de mécanismes de réaction se multiplient aujourd'hui aux échelons européen et national, notamment à la lumière de cas récents de manipulations de l'information en période électorale (cas de l'élection présidentielle roumaine, annulée pour ce motif en novembre 2024).

D'une part, à l'échelle européenne, la Commission européenne a lancé la mise en oeuvre d'un Bouclier démocratique européen lors de sa présentation de ses orientations politiques 2024-2029 devant le Parlement européen. Cette démarche vise à identifier les initiatives existantes, tels que le système européen d'alerte rapide et le règlement européen sur les services numériques (RSN), mais également à aboutir à un renforcement de la coopération entre les Etats membres et leurs capacités à travers la création du Centre européen de résilience démocratique.

D'autre part, à l'occasion des élections municipales et communautaires de mars 2026, un mécanisme temporaire, le réseau de coordination et de protection des élections (RCPE), a été institué. Il était composé d'administrations et d'autorités indépendantes compétentes en matière électorale (Arcom, CNCCFP, secrétariat général du Gouvernement, ministère de l'Intérieur, ministère des outre-mer, VIGINUM et le comité éthique et scientifique, chargé de suivre son activité) et était coordonné par le Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Il avait pour mission de consolider l'appréciation des ingérences numériques étrangères, de proposer des mesures de réponse et d'informer les citoyens.

Face à l'intensité de la menace, sa persistance et sa sophistication grandissante, il est donc indispensable de se doter des moyens nécessaires pour dissuader et réprimer les comportements susceptibles d'altérer la sincérité du scrutin et commis par des acteurs étrangers.

Conformément à la stratégie nationale de lutte contre les manipulations de l'information d'origine étrangère, l'objectif du présent article est d'aggraver les peines afférentes à ces infractions afin de dissuader les acteurs malveillants et renforcer la réponse apportée à leurs éventuels actes portant atteinte à la sincérité des élections.

En ce sens, la mesure poursuit un objectif de renforcement de l'effet dissuasif de la sanction pénale, en marquant la réprobation sociale attachée à des faits pouvant compromettre la sincérité du scrutin. Dans la perspective de l'élection présidentielle de 2027, il apparaît donc essentiel de renforcer les instruments à disposition des autorités judiciaires et administratives pour garantir l'intégrité des élections.

L'aggravation des peines pénales afférentes aux infractions de manipulation de l'information est l'un des moyens identifiés afin de faire face aux acteurs malveillants.

En outre, le présent article vise à individualiser la réponse pénale considérant la gravité des infractions commises, en aggravant la peine maximale en cas d'ingérences commises au bénéfice d'intérêts étrangers.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET OPTION RETENUE

Aucune autre option n'a été envisagée pour atteindre les objectifs poursuivis.

A titre liminaire, le présent article vise à renforcer la répression de l'infraction prévue à l'article L. 97 du code électoral en portant le quantum de peine encouru d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende à trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende. Cette évolution vise à assurer une sanction plus proportionnée à la gravité des faits et à renforcer le caractère dissuasif du dispositif.

En outre, il est proposé de prévoir que l'infraction réprimée par l'article L. 97 du code électoral puisse être assortie d'une circonstance aggravante lorsque les faits sont commis dans des conditions révélant une atteinte d'une particulière gravité à la sincérité du scrutin ou au libre exercice du suffrage par exemple. Cette aggravation aurait vocation à s'appliquer notamment lorsque les manoeuvres frauduleuses sont commises au bénéfice d'intérêts étrangers, qu'il s'agisse d'une puissance étrangère ou d'une entreprise ou d'une organisation étrangère ou sous contrôle étranger. Elle implique de montrer une implication personnelle d'un individu ou d'une personne morale avec une entité étrangère. Le présent article ajoute ainsi à l'article 411-12 du code pénal le renvoi à l'article L. 97 du code électoral, permettant de porter à six ans le maximum de la peine privative de liberté en cas d'infraction commise « dans le but de servir les intérêts d'une puissance étrangère ou d'une entreprise ou d'une organisation étrangère ou sous contrôle étranger ». Cette nouvelle rédaction permet d'assurer une répression plus adaptée à la gravité des atteintes portées au fonctionnement régulier des institutions démocratiques et à l'intégrité du scrutin.

En pratique, l'introduction d'une telle circonstance aggravante permettrait donc au juge d'individualiser plus sévèrement la répression lorsque l'atteinte au processus électoral s'inscrit dans une logique d'ingérence étrangère organisée.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Le présent article modifie les articles L. 97 du code électoral et 411-12 du code pénal.

L'aggravation de cette peine apparaît conforme aux dispositions de l'article 8 de la DDHC citée au 1.2.

En effet, d'une part, son objet est clairement défini dans sa rédaction. D'autre part, les infractions de manipulation de l'information sont, par nature, suffisamment graves pour justifier d'une telle aggravation de la peine. Le critère de proportionnalité de la mesure tel que défini par l'article 8 de la DDHC précité apparaît donc rempli en l'espèce.

Le présent article est conforme aux textes européens et internationaux, et notamment au principe de légalité dont disposent l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme et l'article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. ». Il l'est également au principe de proportionnalité des délits et des peines (art. 49 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne).

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

L'impact budgétaire de la mesure, du fait de l'augmentation de l'amende qui abonde le budget de l'Etat et du coût d'une incarcération plus longue, devrait demeurer marginal au regard du volume global des procédures traitées jusqu'alors. Par ailleurs, cet impact dépend du pouvoir d'appréciation des juridictions et est donc difficilement quantifiable.

Sans objet.

Sans objet.

L'impact de la mesure sur les services judiciaires et d'enquête devrait demeurer marginal au regard du volume global des procédures traitées jusqu'alors.

Sans objet.

Sans objet.

Sans objet.

En réhaussant la pénalisation des infractions exposées à l'article L. 97 du code électoral à trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende, l'objectif poursuivi est de lutter contre les manipulations de l'information et de garantir l'intégrité des élections.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre le changement climatique.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'adaptation au changement climatique, d'efficacité énergétique et de prévention des risques naturels.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de l'eau.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d'économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Aucune consultation obligatoire n'est nécessaire pour cette disposition et aucune consultation facultative n'a été réalisée. En effet, la présente mesure ne comporte aucune disposition spécifique aux collectivités ultramarines.

Le présent article entre en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel de la République française.

S'agissant d'une disposition pénale plus sévère, en application de l'article 112-1 du code pénal, cette peine ne sera applicable qu'aux faits commis postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.

Le présent article est applicable à l'ensemble du territoire de la République française.

Par ailleurs, le compteur de la mention expresse d'application de l'article 711-1 du code pénal est actualisé afin de rendre les modifications opérées à l'article 411-12 du même code applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Le présent article ne requiert aucun texte d'application.

* ¹ Décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018.

* ² TGI de Paris, 17 mai 2019, n° 19/53935.

* ³ Décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984.

* ⁴ (Cf. notamment décisions n° 2019-780 DC du 4 avril 2019 ; n° 2020-801 DC du 18 juin 2020 ; n° 2025-885 DC du 12 juin 2025).

* ⁵ Décision n° 2020-801 DC du 18 juin 2020.

* ⁶ Décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018 (cf. plus particulièrement considérants 14, 17 et 75).

* ⁷ Décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011.

* ⁸ Décision n° 2011-131 QPC du 20 mai 2011.

* ⁹ Décision n° 2021-948 QPC du 24 novembre 2021.

* ¹⁰ Décision n°2025-885 DC du 12 juin 2025, consid. n°5 et 14 ; Décision n°2025-1147 QPC du 11 juillet 2025.

* ¹¹ Décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018.

* ¹² Il s'agit des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire.

* ¹³ CEDH, 26 novembre 1991, Observer et Guardian c/ Royaume-Uni, n°13585/88.

* ¹⁴ CEDH, 23 avril 2015, Morice c/ France, n° 29369/10.

* ¹⁵ CEDH, 27 février 2001, Jerusalem c/ Autriche, n° 26958/95 ; CEDH, 22 octobre 2007, Lindo, Otchakivsky-Laurens c/ France, n° 21279/02 et 36448/02.

* ¹⁶ La Commission européenne pour la démocratie par le droit - plus connue sous le nom de Commission de Venise - est l'organe consultatif du Conseil de l'Europe sur les questions constitutionnelles. Il s'agit d'un accord élargi qui compte 61 membres : les 46 États membres du Conseil de l'Europe, plus 15 autres. La Commission rassemble, développe et diffuse l'expérience constitutionnelle et juridique de ses États membres, contribuant ainsi à un patrimoine constitutionnel commun.

* ¹⁷ CEDH, 6 septembre 1978, K. et a. c/Allemagne, n°5029/71, consid. 64.

* ¹⁸ Ces tableaux ont été réalisés à partir des statistiques produites par le pôle d'évaluation de la justice civile du ministère de la Justice sur la base de la nomenclature des affaires civiles (NAC). NS = non significatif.

* ¹⁹ (H. Solus et R. Perrot, Droit judiciaire privé, t. III : Sirey, 1991, n° 1289) ; CCass, Com., 13 avril 2010, n°09-14.386.

* ²⁰ (H. Solus et R. Perrot, Droit judiciaire privé, t. III : Sirey, 1991, n° 1289).

* ²¹ CCass, Civ. 1, 21 juillet 1987, n°85-15.044.

* ²² Voir TGI de Paris, 17 mai 2019, n° 19/53935 : le tweet du ministre de l'intérieur évoquant l'attaque d'un hôpital, ne présentant que le caractère d'une exagération et n'étant pas dénué « de tout lien avec les faits réels, la condition selon laquelle l'allégation doit être manifestement inexacte ou trompeuse n'est pas remplie ».

* ²³ Un bot est une application logicielle automatisée qui exécute des tâches répétitives sur un réseau.

* ²⁴ Voir notamment la décision n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016.

* ²⁵ Voir supra.

* ²⁶ Bien que le texte ne le précise pas, la décision rendue en cas d'appel est évidemment susceptible d'un pourvoi en cassation.

* ²⁷ A titre d'illustration, il peut s'agir de fausses informations relatives à la vie personnelle d'un candidat à l'élection de nature à discréditer ce dernier ou à faire naître un doute sur sa probité, ou encore de fausses informations relatives au programme électoral du candidat.

* ²⁸ Décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984.

* ²⁹ (Cf. notamment décisions n° 2019-780 DC du 4 avril 2019 ; n° 2020-801 DC du 18 juin 2020 ; n° 2025-885 DC du 12 juin 2025).

* ³⁰ Décision n° 2020-801 DC du 18 juin 2020.

* ³¹ Décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018 (cf. plus particulièrement considérants 14, 17 et 75).

* ³² Décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011.

* ³³ Décision n° 2011-131 QPC du 20 mai 2011.

* ³⁴ Décision n° 2021-948 QPC du 24 novembre 2021.

* ³⁵ Décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018.

* ³⁶ Décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018.

* ³⁷ CEDH, grande chambre, 8 juillet 2008, affaire Yumak et Sadak c.Turquie, consid 105.

* ³⁸ CEDH, 6 septembre 2005, affaire Salov c. Ukraine, consid 111 et suivants.

* ³⁹ CEDH, 6 septembre 1978, K. et a. c/Allemagne, n°5029/71, consid. 64.

* ⁴⁰ Par exemple, l'article L97 du code électoral sanctionne « Ceux qui, à l'aide de fausses nouvelles, bruits calomnieux ou autres manoeuvres frauduleuses, auront surpris ou détourné des suffrages, déterminé un ou plusieurs électeurs à s'abstenir de voter, seront punis d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 15 000 euros. ». Autre exemple, avec l'article L116 du code électoral « Ceux qui, par des manoeuvres frauduleuses quelconques, accomplies même en dehors des locaux ou commissions visés à l'article L. 113, auront porté atteinte ou tenté de porter atteinte à la sincérité d'un scrutin, violé ou tenté de violer le secret du vote, empêché ou tenté d'empêcher les opérations du scrutin, ou qui, par les mêmes manoeuvres, en auront changé ou tenté de changer les résultats, seront punis des peines portées audit article. (...) ».

* ⁴¹ En vertu du principe de secret statistique imposé par la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 toutes données strictement inférieures à cinq et non nulles ne peuvent être communiquées, il n'est donc pas possible de détailler davantage ces données.