EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La France connaît ces trois dernières années un niveau historiquement élevé de demandes d'asile, compris entre 150 000 et 167 000 demandes (avec réexamens) enregistrées par an en guichet unique pour demandeurs d'asile (GUDA), dont 123 000 à 147 500 premières demandes.
Le nombre d'introductions auprès de l'autorité de détermination, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), a augmenté et atteint un pic historique en 2024 (130 030 premières demandes introduites, en hausse de 5 % par rapport à 2023). Les demandes de réexamen (demandes ultérieures) enregistrées en GUDA ont progressé de 18 % entre 2024 et 2025 (27 949 demandes de réexamens en 2025). La tendance a été similaire à l'OFPRA avec une progression de 43 % (33 710 demandes de réexamens) sur la même période. La part des réexamens dans la demande globale a augmenté durant les trois dernières années (11 % des demandes globales en GUDA en 2022 et 18 % en 2025).
En 2025, en dépit d'un tassement de la demande d'asile par rapport à 2024 (en GUDA, le nombre de primo-demandes est ainsi en baisse de 7,8 % par rapport à 2024 - 123 499 primo-demandes contre 133 955), la France se place en deuxième position au niveau européen, derrière l'Allemagne (19,7 %) et devant l'Espagne (17,4 %) et l'Italie (16,2 %), représentant 18 % de la demande totale enregistrée dans l'Union Européenne (UE).
Le nombre élevé de demandes d'asile enregistrées dans notre pays constitue un défi : garantir un système de traitement des demandes diligent, respectueux des droits des personnes, propice à une intégration réussie des personnes ayant obtenu la protection internationale et l'éloignement de celles ayant été déboutées et ne disposant d'aucun autre droit à demeurer sur notre territoire.
Le législateur national est intervenu à plusieurs reprises pour garantir la résilience de notre système d'asile.
La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a notamment mis en place une orientation régionale directive des demandeurs d'asile, à travers un schéma national d'accueil précisant la part des demandeurs d'asile accueillis dans chaque région ainsi que la répartition des lieux d'hébergement qui leur sont destinés.
La loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, a prévu le déploiement progressif de pôles territoriaux dénommés « France asile » après mise en place de trois sites pilotes, en remplacement des guichets uniques des demandeurs d'asile (GUDA). Ces pôles doivent permettre en un même lieu et une temporalité continue, l'enregistrement du demandeur d'asile par la préfecture, l'ouverture de droits par l'Office français de l'immigration et l'intégration (OFII) et l'introduction de la demande auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).
L'organisation de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) a été réformée, avec la création de chambres territoriales de la CNDA et la généralisation du juge unique.
Enfin, le contentieux des étrangers (qui représente 46 % de l'activité des tribunaux administratifs et 55 % de celle des cours administratives d'appel) a été simplifié.
En parallèle, les moyens dévolus à l'OFPRA ont été augmentés de façon sensible : afin d'accélérer le délai d'instruction, le plafond d'emploi de l'établissement a été relevé de 200 ETPT en 2020, avant un nouveau renfort de 29 ETPT en 2025 et de 41 ETPT en 2026. En 2021, l'office a rendu 139 810 décisions. Ce niveau d'activité a placé la France au premier rang européen en matière de décisions rendues sur des demandes d'asile, selon Eurostat. L'office a maintenu par la suite un haut niveau de performance avec 134 513 décisions en 2022, 136 751 en 2023 et 141 911 en 2024. En 2025, l'OFPRA a rendu 156 590 décisions, en hausse de 10,3 % par rapport à 2024. Il s'agit du plus haut niveau d'activité jamais atteint par l'office.
En sus des emplois créés pour l'instruction des demandes d'asile, l'OFPRA a bénéficié de 8 ETP supplémentaires en 2023, puis de 16 en 2024, pour soutenir la mission de protection juridique et administrative des réfugiés. Ces renforts ont permis de réduire le délai moyen de délivrance des premiers actes d'état civil, passé de 11,7 mois en 2023 à 9,1 mois fin 2025.
Les capacités d'hébergement destinées aux demandeurs d'asile et aux bénéficiaires de la protection internationale (BPI) vulnérables ont également connu une forte augmentation à la suite de la crise migratoire de 2015. Le nombre de places est ainsi passé de 82 762 en 2017 à 119 787 en 2024 (dont 12 268 dédiées aux BPI) soit + 45 %. Fin 2025, le volume de places est inférieur de 6 092 places au volume disponible fin 2024 : conformément à la loi de finances initiales pour 2025, et à la contribution du programme à la trajectoire de redressement des finances publiques, les crédits inscrits pour le parc d'hébergement des demandeurs d'asile et des bénéficiaires de la protection internationale ont été diminués de 44,8 M€. Toutefois, grâce à un effort important de pilotage, depuis mi-2022, environ 5 000 places ont pu être « récupérées » grâce à une réduction du taux d'indisponibilité des structures, ce qui a permis d'améliorer le taux d'hébergement des bénéficiaires des conditions matérielles d'accueil en 2024 et de lutter contre la constitution de campements dans l'espace public. Ces défis que connaît notre pays sont aussi des défis que l'Union européenne dans son ensemble doit relever. En 2024 comme en 2025, la primo-demande d'asile a représenté près d'1 million de demandes (911 375 en 2024 et 822 000 en 2025), contre 564 680 en 2017 et 628 930 en 2019. Le niveau atteint avant la crise sanitaire a donc été largement dépassé.
Pour les relever, une approche coordonnée entre les États membres est indispensable, qu'il s'agisse des États membres de première entrée comme des États membres destinataires de mouvements secondaires.
C'est la raison d'être du Pacte européen pour la migration et l'asile : adopté le 14 mai 2024 par le Conseil de l'UE, le Pacte, composé de neuf règlements et d'une directive, s'appuie sur les propositions de réforme antérieures dans le domaine de la migration et les modifie, en proposant une approche globale visant à renforcer et intégrer les principales politiques de l'UE en matière de migration, d'asile, de gestion des frontières et d'intégration, tout en offrant aux pays de l'UE la souplesse nécessaire pour s'adapter aux caractéristiques de chacun.
Ce paquet législatif de grande ampleur rénove le régime d'asile européen commun issu du deuxième « paquet » asile de 2013. Il est entré en vigueur le 22 juin 2024 et doit entrer en application dans l'ensemble des États membres entre le 12 et le 24 juin 2026 suivant les textes. Sa clé de voûte réside dans un équilibre entre responsabilité et solidarité. Il repose sur trois piliers.
1° Le Pacte sur la migration et l'asile renforce significativement les contrôles aux frontières extérieures de l'Union, ce qui constitue une priorité pour la France.
Tout ressortissant de pays tiers (RPT) franchissant irrégulièrement les frontières extérieures de l'Union fera l'objet d'un filtrage à la frontière afin d'effectuer des contrôles d'identité, sécuritaires et sanitaires à la suite desquels sera dressé un formulaire visant à l'orienter vers la procédure la plus adaptée. Cette procédure concerne également les demandeurs d'asile se présentant aux points de passages frontaliers et ne remplissant pas les conditions d'entrée. Les étrangers en situation irrégulière interpellés sur le territoire national et n'ayant pas été filtrés au préalable en feront également l'objet. Ce filtrage vise à effectuer des contrôles d'identité, sécuritaires et sanitaire à la suite desquels l'intéressé sera orienté vers la procédure la plus adaptée.
À l'issue du filtrage à la frontière, l'étranger pourra être placé en procédure d'asile à la frontière. Celle-ci devient obligatoire en cas de risque pour l'ordre public, de fraude ou lorsque le demandeur est ressortissant d'un pays pour lequel le taux de protection est inférieur à 20 %, et plus généralement pour les demandeurs qui relèveraient de procédures accélérées sur le territoire national. En cas de placement en procédure d'asile à la frontière, le demandeur bénéficiera de garanties, visant notamment à préserver l'unité de la famille. De plus, les mineurs non accompagnés (MNA) ne représentant pas un risque sécuritaire sont exclus du champ d'application de la procédure d'asile à la frontière. À tout moment et au cas par cas, la procédure à la frontière cessera d'être appliquée si l'autorité de détermination considère que les motifs justifiant d'appliquer cette procédure ne sont plus applicables, ou si le soutien nécessaire (accueil, garanties procédurales, raisons médicales) ne peut pas être fourni au demandeur.
Si le demandeur obtient une protection internationale à l'issue de la procédure, qui implique un examen au fond, il sera autorisé à entrer sur le territoire et le processus d'intégration sera engagé. Sinon, un refus d'entrée sera émis et il devra être réacheminé vers le pays de provenance. Le demandeur pourra introduire un recours contre la décision de rejet et demander la suspension de l'exécution du refus d'entrée jusqu'à l'issue de son recours.
2° Le Pacte vise aussi à la mise en oeuvre de procédures plus efficientes. Dans l'ensemble des textes du Pacte, les délais procéduraux ont été raccourcis, qu'il s'agisse de l'accès à la procédure, des échanges entre États membres pour déterminer la responsabilité de l'examen de la demande ou des délais d'instruction dans les autorités de détermination.
Des nouveaux cas de placement en procédure accélérée ont été créés, notamment pour les ressortissants de pays d'origine qui sont peu protégés au niveau de l'Union (taux de protection inférieur à 20 %), ce qui couvre plus de 50 % de la demande d'asile en France.
Par ailleurs, les délais de recours sont désormais encadrés par le droit de l'Union, entre cinq et dix jours en cas de placement en procédure accélérée ou de décision d'irrecevabilité, et entre deux semaines et un mois en procédure normale. Le Pacte instaure également un cadre juridique pour demander la suspension de l'exécution des décisions de retour, dans la mesure où le demandeur ne dispose pas d'un droit de rester durant la phase juridictionnelle.
En outre, les règles procédurales de mise en oeuvre du système Dublin ont été amendées afin de faciliter et de fluidifier le processus de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande. Ainsi, lorsqu'un État membre sera déjà indiqué comme responsable dans le système Eurodac, les reprises en charge ne s'effectueront plus sur la base de requêtes adressées, mais sur simple notification. Par ailleurs, si les critères de détermination de l'État membre responsable n'ont que peu évolué, les durées de responsabilité ont pour la plupart été allongées : celle déclenchée par le franchissement irrégulier d'une frontière extérieure de l'Union passera ainsi de 12 à 20 mois.
Le système Dublin sera en outre soutenu par une refonte complète du système d'information Eurodac, qui intégrera de nouvelles fonctionnalités significatives (enregistrement des étrangers en situation irrégulière, identification des personnes, entre autres) et permettra d'effectuer un suivi des personnes grâce à des fiches individuelles uniques recensant tous les signalements.
La mise en place du nouveau système Eurodac, dans un délai extrêmement contraint, constituera l'un des importants défis de la mise en oeuvre du Pacte.
Enfin, les règles de limitation et de retrait des conditions matérielles d'accueil (CMA) ont été modifiées : la limitation des CMA est le principe et les cas de retrait sont strictement encadrés. Ainsi, elles ne seront retirées qu'en cas de violence dans un centre d'accueil ou lorsque le demandeur se sera vu notifier une décision de transfert dans le cadre de la procédure Dublin. La limitation des CMA sera quant à elle par exemple possible lorsque le demandeur abandonne la zone géographique à laquelle il est affecté, affectation géographique déjà prévue en droit français dans le cadre du schéma national d'accueil des demandeurs d'asile et d'intégration des réfugiés (SNADAR). Ces dispositions dissuasives visent à limiter les mouvements secondaires.
3° Enfin, le Pacte renforce les garanties accordées aux demandeurs, en assurant notamment la fourniture d'avis juridiques gratuits durant l'ensemble de la procédure de demande d'asile. Cela correspond, en France, à la fourniture d'une assistance juridique et administrative prévue dans les marchés publics des structures de premier accueil des demandeurs d'asile (SPADA).
La prise en compte de l'unité de la famille des demandeurs est renforcée dans l'ensemble des instruments du Pacte. Par exemple, dans le cadre de la procédure Dublin, un formulaire standardisé sera remis au demandeur en début de procédure afin d'aider les autorités dans la recherche des membres de la famille et la transmission des requêtes de prise en charge sur ces motifs familiaux.
Le présent projet de loi a donc pour objet d'adapter notre droit aux règlements qui constituent le Pacte et de transposer la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant une protection internationale (dite directive « Accueil »).
Compte tenu du calendrier contraint et de la grande technicité des dispositions, l'option retenue est celle de l'habilitation à légiférer par ordonnance, prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution.
L'article unique du projet de loi prévoit deux habilitations à légiférer par ordonnance.
Le I de l'article unique autorise le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, les mesures relevant du domaine de la loi pour transposer la directive et prendre les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en application des règlements européens.
Il fixe un délai d'habilitation de trois mois et un délai de ratification de deux mois.
Le II de l'article unique habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures, de la compétence de l'État et relevant du domaine de la loi, destinées à l'adaptation et à l'extension de ces mesures dans les collectivités qui relèvent des articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
Il fixe un délai d'habilitation de six mois et un délai de ratification de deux mois.
Enfin, le III de l'article unique autorise le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, les mesures de coordination et de mises en cohérence que l'ordonnance prévue au I rendra utile.
Il fixe un délai d'habilitation de neuf mois et de ratification de deux mois.