EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Les émeutes insurrectionnelles qui ont commencé le 13 mai 2024, ont ravagé la Nouvelle-Calédonie au lendemain du vote du projet de loi constitutionnelle1(*) et l'ont plongée dans une crise politique et économique sans précédent dont on cherche désespérément l'issue.
Après le troisième référendum qui a eu lieu le 12 décembre 2021, tous les Calédoniens attendaient l'écriture d'une nouvelle page de leur histoire autour d'un projet de société et de développement commun qui prendrait le relais de l'accord de Nouméa.
Après de très nombreuses discussions et de multiples négociations, force est de constater qu'aucun accord global consensuel n'a pu être trouvé à ce jour.
Dans l'espoir d'obtenir un consensus, les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie ont été reportées pour la troisième fois au 28 juin 2026 au plus tard, par la loi organique du 6 novembre 20252(*), pour « permettre la poursuite de la discussion en vue d'un accord consensuel sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie ». Dans sa décision du même jour, le Conseil constitutionnel3(*) a validé ce troisième report, en spécifiant explicitement que la durée totale dudit report « ne saurait être étendue au-delà ». La date butoir du 28 juin 2026 pour la tenue des élections provinciales s'impose par conséquent.
Le jour du scrutin des prochaines élections provinciales est d'ailleurs désormais connu avec certitude. Le Premier ministre a en effet officiellement annoncé le jeudi 7 mai la date du dimanche 28 juin prochain.
À l'approche de ces élections, se pose légitimement la question du corps électoral spécial pour les élections provinciales. En avril 2026, la liste électorale générale comportait 218 789 électeurs dont 37 492 électeurs inscrits sur le tableau annexe, qui de ce fait ne sont pas autorisés à voter à l'occasion des prochaines élections provinciales. En conséquence, seuls 181 1884(*) électeurs composent à ce jour le corps électoral spécial provincial.
Parmi ces 37 492 électeurs exclus, 10 575 sont des électeurs nés en Nouvelle-Calédonie dont 4 145 sont de statut de droit coutumier et 6 430 de statut de droit civil commun. L'accord de Nouméa autorise ces électeurs natifs à se prononcer sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie en leur accordant le droit de vote aux scrutins d'autodétermination (d de l'article 218 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) alors qu'il ne leur octroie pas le droit de vote aux élections provinciales et, par voie de conséquence, la citoyenneté calédonienne.
Chacun s'accorde aujourd'hui à reconnaître que cette distorsion est une anomalie car les signataires de l'accord de Nouméa ne pouvaient imaginer en 1998 que des élections provinciales seraient organisées avec ces mêmes critères 28 ans après sa signature.
La présente proposition de loi organique consiste à saisir la seule fenêtre très étroite à même de réunir les impératifs politiques, juridiques et temporels, qui permettraient d'ajuster le corps électoral spécial provincial.
? Sur le plan politique, il convient de s'appuyer sur un consensus local, ou tout au moins sur l'absence d'opposition définitive, fondement d'un consensus politique national.
En ce qui concerne les non-indépendantistes, ces derniers ont toujours été favorables à l'intégration de l'ensemble des électeurs natifs dans le corps électoral spécial provincial même s'ils considèrent que cet ajustement demeure très insuffisant.
En ce qui concerne les indépendantistes, même s'ils considèrent que toute évolution du corps électoral spécial provincial doit être intégrée dans un accord politique global, ils ne sont toutefois pas opposés à ce que les électeurs natifs exclus puissent participer aux élections provinciales et soient reconnus en qualité de citoyens calédoniens.
Ainsi, lors du XVIe comité des signataires de l'accord de Nouméa du 2 novembre 2017, un accord consensuel de l'ensemble des forces politiques calédoniennes a assoupli les conditions d'inscription des natifs pour les consultations référendaires. Cet accord politique consensuel avait conduit à la modification de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 par l'introduction d'un article 218-3 (loi organique n° 2018-280 du 19 avril 2018 relative à l'organisation de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie).
Ces positions respectives laissent espérer raisonnablement l'obtention d'une majorité dans les deux assemblées pour l'adoption de la présente proposition de loi organique.
? Sur le plan juridique, alors que toute modification du corps électoral spécial provincial impose une révision constitutionnelle, seuls des ajustements marginaux de ce corps électoral, conformes aux orientations de l'accord de Nouméa, pourraient être adoptés par voie organique et ainsi éviter une censure inéluctable du Conseil constitutionnel.
L'avis du Conseil d'État du 26 décembre 2023 est à cet égard éclairant et offre des perspectives d'ajustement du corps électoral spécial provincial à minima, sans réforme constitutionnelle.
Le Conseil d'État a en effet été saisi par le Premier ministre le 16 novembre 2023 pour statuer sur la continuité des institutions en Nouvelle-Calédonie. Cette saisine intervenait déjà dans le même contexte de blocage politique, tel que nous le connaissons actuellement, d'absence de consensus entre les forces politiques locales sur la réforme du corps électoral.
Le Gouvernement souhaitait ainsi obtenir à l'époque un avis sur les marges de manoeuvre juridiques disponibles pour adapter le droit applicable en Nouvelle-Calédonie après la fin du processus référendaire (1), modifier les règles électorales et élargir le corps électoral (2), et enfin, préciser la compétence du législateur organique en la matière (3).
1) Sur le cadre juridique applicable après la consultation référendaire de 2021, le Conseil d'État a constaté que l'accord de Nouméa avait été pleinement mis en oeuvre, la troisième consultation référendaire ayant eu lieu et ayant abouti à un vote négatif sur l'indépendance. Toutefois, la Nouvelle-Calédonie reste toujours régie par le cadre défini par l'article 77 de la Constitution et la loi organique de 19995(*). Tant qu'une réforme constitutionnelle ne sera pas adoptée à la suite d'un nouvel accord, les institutions actuelles continueront de fonctionner selon ces règles.
2) Sur le corps électoral et sa possibilité de réforme, le Conseil d'État a rappelé que le cadre électoral actuel repose sur l'article 77 de la Constitution, qui impose le respect des « orientations définies par l'accord de Nouméa ». Ces règles électorales ne peuvent a priori être modifiées sans une révision de la Constitution, nécessaire pour s'écarter de ces orientations, et notamment pour modifier les dérogations aux règles et principes de valeur constitutionnelle que l'accord comporte. Toutefois il constate que l'ampleur des dérogations particulièrement significatives aux principes d'universalité et d'égalité du suffrage, à défaut de modification des règles applicables, ne pourra que s'accroître avec l'écoulement du temps.
3) Aussi, le Conseil d'État a reconnu que les évolutions démographiques permettaient d'envisager des ajustements par la voie organique6(*) pour deux raisons :
a) D'une part, il procède par extrapolation pour ouvrir la voie à une extension du corps électoral par loi organique, en particulier pour inclure les descendants des électeurs inscrits sur les listes de 1998 (point 13). En effet, il constate que ni les partenaires de l'accord, ni le Constituant n'ont entendu donner au corps électoral restreint une définition pouvant mener à sa disparition par l'écoulement du temps. Dès lors, sans réforme constitutionnelle, une correction s'avère inévitablement nécessaire pour conserver le fonctionnement démocratique normal de l'organisation politique mise en place à la suite de l'accord de Nouméa.
b) D'autre part, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel7(*), les dérogations prévues par l'accord de Nouméa à un certain nombre de règles ou principes de valeur constitutionnelle sont d'interprétation stricte, de sorte que, dans le cas où l'accord de Nouméa peut admettre deux interprétations, la lecture la moins dérogatoire doit être retenue. Dès lors, l'évolution de la situation démographique correspond à un changement des circonstances de droit et de fait8(*) qui peut donner lieu à deux interprétations de la stipulation selon laquelle l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie doit demeurer inchangée en cas de réponse négative à la troisième consultation, concernant le maintien des dérogations précitées. Selon la lecture la moins dérogatoire, seule susceptible d'être retenue, il y a lieu de considérer que certaines de ces dérogations ne sont dès à présent plus strictement nécessaires à la mise en oeuvre de l'accord et que, à tout le moins, leur ampleur a vocation à se réduire9(*).
Il conclut ainsi qu'à défaut de l'intervention rapide d'une modification de la Constitution permettant d'établir un cadre pleinement adapté aux évolutions démographiques et à leurs perspectives, l'intervention du législateur organique sera nécessaire10(*), dans le respect des principes consacrés par l'article 77 de la Constitution et en particulier du principe d'un corps électoral « restreint aux personnes établies depuis une certaine durée », tel que l'exige le point 5 du préambule de l'accord de Nouméa.
Cette conclusion du Conseil d'État a conduit certains constitutionnalistes à estimer que les natifs calédoniens, en cohérence avec la notion de corps électoral restreint prévue par l'accord de Nouméa, pourraient également y être ajoutés sans trahir les orientations de l'accord.
Ainsi, cette proposition de loi organique tient compte de l'avis du Conseil d'État qui reconnaît au seul constituant la compétence pour modifier le corps électoral spécial provincial. En revanche, elle saisit la possibilité reconnue par ce même avis d'ajuster, dans certaines circonstances, le corps électoral provincial par voie organique.
? Sur le plan temporel, pour une application aux prochaines élections provinciales, il convient de se limiter aux ajustements du corps électoral provincial qui seuls peuvent être mis en oeuvre avant le 18 juin prochain, date limite pour la mise à jour des listes électorales spéciales provinciales conformément au V de l'article 189 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999.
L'intégration dans la liste électorale spéciale provinciale des natifs calédoniens aujourd'hui exclus ne nécessitera pas de démarches particulières des intéressés et pourra être réalisée par une inscription d'office dans des délais très courts.
***
La présente proposition de loi organique prévoit donc d'inclure dans le corps électoral spécial provincial les natifs de Nouvelle-Calédonie inscrits sur les listes électorales générales qui en seraient aujourd'hui exclus.
Actuellement, le corps électoral appelé à participer au scrutin pour le renouvellement du congrès et des assemblés de province est défini à l'article 188 de la loi n° 1999-209 organique relative à la Nouvelle-Calédonie11(*), tandis que les modalités d'inscription sur les listes électorales spéciales sont régies à l'article 189. La présente proposition de loi organique modifie ainsi ces deux articles :
L'article premier prévoit, dans une première partie, l'intégration dans un d à l'article 188 de la loi organique de la catégorie des natifs de Nouvelle-Calédonie par ailleurs inscrits sur le tableau annexe à la date de l'élection au congrès et aux assemblées de province. Dans une seconde partie, il prévoit l'inscription automatique des personnes remplissant ces nouvelles conditions en modifiant le deuxième alinéa du III de l'article 189 qui traite des modalités d'inscription d'office.
L'article 2 prévoit une entrée en vigueur dès le lendemain de la promulgation de la loi
La présente proposition de loi organique vise ainsi une intégration des natifs calédoniens exclus dès le prochain scrutin tout en préservant l'esprit de l'accord de Nouméa et en s'appuyant sur une position d'équilibre communément admise aujourd'hui entre indépendantistes et non-indépendantistes. Elle s'inscrit dans la logique des avis rendus par le Conseil d'État, qui reconnaît que l'inaction prolongée conduirait inévitablement à un essoufflement du processus démocratique en Nouvelle-Calédonie.
Cette proposition de loi organique se veut la porte étroite pour restaurer la confiance dans les institutions calédoniennes et réenclencher une dynamique d'espoir.
* 1 Le projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie adopté respectivement les 2 avril et 14 mai 2024 au Sénat et à l'Assemblée Nationale, a été suspendu le 12 juin par la dissolution de l'Assemblée Nationale. Le Premier Ministre a annoncé le 1er octobre 2024 qu'elle ne serait pas soumise au Congrès.
* 2 Loi organique n° 2025-1055 du 6 novembre 2025
* 3 Décision n° 2025-897 DC du 6 novembre 2025
* 4 109 électeurs de la liste générale ne sont inscrits ni dans le tableau annexe ni dans la liste électorale spéciale provinciale.
* 5 Loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie
* 6 « eu égard à ces évolutions, plusieurs considérations peuvent conduire à estimer que les dispositions de l'article 77 de la Constitution, notamment de son dernier alinéa, ne font pas obstacle à ce que le législateur organique puisse, le moment venu et si une révision constitutionnelle n'est pas venue régler plus tôt la difficulté, intervenir pour atténuer l'ampleur des dérogations aux principes d'universalité et d'égalité du suffrage, lesquelles auront, avec l'écoulement du temps, des effets excédant ce qui était nécessaire à la mise en oeuvre de l'accord de Nouméa ». Point 12
* 7 Selon la décision n° 99-410 DC du Conseil constitutionnel du 15 mars 1999
* 8 Voir la décision n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009
* 9 Point 14 de l'Avis du CE du 26 décembre 2023
* 10 Point 15 de l'Avis du CE du 26 décembre 2023
* 11 Il indique que les électeurs doivent satisfaire à l'une des conditions suivantes :
a) Remplir les conditions pour être inscrits sur les listes électorales de la Nouvelle-Calédonie établies en vue de la consultation du 8 novembre 1998 ;
b) Être inscrits sur le tableau annexe et domiciliés depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection au congrès et aux assemblées de province ;
c) Avoir atteint l'âge de la majorité après le 31 octobre 1998 et soit justifier de dix ans de domicile en Nouvelle-Calédonie en 1998, soit avoir eu un de leurs parents remplissant les conditions pour être électeur au scrutin du 8 novembre 1998, soit avoir un de leurs parents inscrit au tableau annexe et justifier d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection.