EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La crise actuelle de l'assurance des collectivités territoriales fait peser une menace directe sur la continuité du service public local et sur l'égalité entre les territoires. Comme le souligne la mission d'information de la commission des finances du Sénat dans son rapport du 28 mars 2024, présenté par Jean-François Husson, cette situation se traduit par une atrophie du marché, une raréfaction de l'offre et une hausse marquée des primes comme des franchises.
Les audits officiels et les plans gouvernementaux confirment cette dégradation rapide. Dans certains échantillons régionaux, les primes ont doublé entre 2018 et 2024, indépendamment de la sinistralité propre à chaque collectivité. L'Observatoire des finances et de la gestion publique locale relève, pour sa part, une hausse de 43 % pour les communes entre 2020 et 2024, avec une nette accélération sur la seule année 2024, sous l'effet du rattrapage tarifaire post-pandémie et de l'aggravation des risques climatiques et sociaux.
À cette inflation tarifaire s'ajoute un durcissement des conditions contractuelles : franchises plus élevées, résiliations unilatérales, absence d'offres aux appels d'offres. De nombreuses communes peinent à trouver un assureur, une situation qualifiée d'insoutenable par l'association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF). Cette évolution conduit certaines collectivités à une forme de désassurance de fait : bien que juridiquement couvertes, elles demeurent exposées à une part substantielle de leurs sinistres, faute de garanties réellement opérantes.
Cette dégradation des conditions d'accès à l'assurance pour les acteurs publics locaux met en cause le principe d'égalité entre les territoires et menace la continuité des missions de service public. Elle révèle plus profondément les limites d'un modèle assurantiel fondé sur une évaluation strictement individuelle des risques, désormais inadapté à l'essor de phénomènes systémiques et corrélés, tels que les événements climatiques extrêmes ou les troubles majeurs. Face à cette nouvelle sinistralité, les mécanismes classiques ne sont plus en mesure de garantir une couverture à la fois équitable, soutenable et pleinement opérationnelle.
Les réponses apportées à ce jour, qu'elles émanent du marché assurantiel ou de dispositifs publics ponctuels, ne permettent pas de garantir dans la durée l'assurabilité du patrimoine public local. L'audit flash de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté de décembre 2024 met en évidence l'ampleur des déséquilibres existants et souligne la nécessité d'une réponse nationale structurée, notamment à travers la mise en place d'un mécanisme de réassurance publique adapté aux risques climatiques et sociétaux.
Dans le prolongement de ce constat, plusieurs évolutions ont été proposées par le Sénat et par le rapport Chrétien-Dages afin de renforcer la couverture des collectivités territoriales. Parmi celles-ci figurent l'instauration d'un régime de réassurance adossé à l'État pour les risques liés aux violences collectives, ainsi que la création d'un dispositif incitatif visant à consolider la solidarité entre territoires, aujourd'hui marqués par des niveaux d'exposition hétérogènes.
La convergence de ces analyses appelle la mise en place d'un cadre pérenne de solidarité publique. À l'instar de la dynamique qui a conduit, au milieu du XXème siècle, à la création de la Sécurité sociale afin de mutualiser des risques devenus inassurables individuellement, la protection du patrimoine public local suppose désormais une approche unifiée et solidaire. Une telle organisation renforcerait la capacité de pilotage de la puissance publique, faciliterait l'articulation avec des mécanismes de réassurance garantis par l'État et permettrait une réponse plus réactive face à des risques désormais systémiques.
Face aux limites structurelles du marché, cette mutualisation constitue une condition d'efficacité et d'équité entre les territoires. La présente proposition de loi vise ainsi à instaurer un dispositif public de partage des risques majeurs, fondé sur la solidarité entre collectivités territoriales et leurs groupements. Ce dispositif prend la forme d'un groupement d'intérêt public, dénommé « Groupement de mutualisation des risques des collectivités territoriales » (GMRCT), chargé de mettre en oeuvre un mécanisme de solidarité financière destiné à couvrir les conséquences des sinistres majeurs affectant l'exercice des missions de service public local.
Ce mécanisme ne s'inscrit pas dans le champ de l'activité assurantielle au sens du code des assurances. Il repose sur l'adhésion volontaire des collectivités et de leurs groupements, dans le respect du principe de libre administration. Les membres alimentent un fonds de mutualisation par des contributions établies selon des critères objectifs, tenant compte notamment de leur niveau d'exposition aux risques, de la valeur de leur patrimoine et des efforts de prévention engagés.
La gouvernance du dispositif est assurée par une assemblée générale réunissant l'ensemble des adhérents, assistée d'un comité de pilotage chargé du suivi opérationnel et de l'évaluation. La Caisse des dépôts et consignations, conformément à l'article L. 518-2 du code monétaire et financier, peut se voir confier la gestion administrative, comptable et financière du fonds, sans mobilisation de ses ressources propres.
Enfin, des dispositions transitoires assurent la continuité des contrats d'assurance en cours jusqu'à leur terme et prévoient une entrée en vigueur différée, afin de sécuriser la mise en oeuvre du dispositif. Intégralement financé par ses membres, celui-ci n'emporte aucune contribution directe de l'État et ne remet pas en cause les mécanismes existants de solidarité nationale, d'aides budgétaires ou de soutien financier de l'État aux collectivités territoriales, mobilisables dans les conditions prévues par les textes en vigueur
Ainsi, en instituant un mécanisme public de mutualisation des risques fondé sur la solidarité interterritoriale, la présente proposition de loi poursuit une finalité comparable à celle qui a présidé à la création de la Sécurité sociale : garantir collectivement la couverture de risques que le marché ne parvient plus à prendre en charge de manière équitable, afin d'assurer la continuité des services publics et l'égalité entre les territoires.