EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La présente proposition de loi constitutionnelle a pour principal objectif de moderniser notre Constitution pour la faire correspondre aux réalités, aux spécificités et aux aspirations institutionnelles des peuples et territoires des outre-mer.
En transparence et en responsabilité, cette proposition de rédaction se veut être une contribution aux réflexions engagées par des responsables politiques de tous bords, des instances parlementaires - et singulièrement la délégation sénatoriale aux outre-mer, des experts mandatés et d'éminents constitutionnalistes comme MM. DIÉMERT et MAUS.
Solide dans sa rédaction, cette proposition reste ouverte aux enrichissements et aux précisions à même de recueillir le consensus le plus large possible des constituants.
Depuis de nombreuses années, les auteurs de la présente proposition ne cessent d'accompagner et de promouvoir les initiatives visant à renforcer les politiques de différenciation outre-mer et à favoriser une meilleure domiciliation du pouvoir en local.
Ils sont ainsi convaincus que seule une révision de la Constitution serait de nature à favoriser une meilleure prise en compte de la situation spécifique et singulière de ces territoires, tant au niveau de la responsabilité politique dans l'exercice des compétences que de l'organisation administrative et territoriale, notamment dans les domaines de la politique publique de l'emploi, du développement économique et humain, de la fiscalité, du foncier, de l'urbanisme et de l'environnement.
Ayant constaté les limites du mécanisme d'habilitation prévu par notre Constitution pour permettre aux collectivités de fixer elles-mêmes les règles s'appliquant sur leur territoire ainsi que l'interprétation restrictive de la notion d'adaptation par le Conseil constitutionnel, il faut permettre aux collectivités qui le souhaitent d'aller plus loin pour leur offrir un cadre constitutionnel plus souple donnant corps à leurs aspirations institutionnelles - sans pour autant contraindre celles qui militent pour le statu quo.
Cherchant ainsi à dépasser la dichotomie Article 73 = identité législative / Article 74 = spécialité législative qui cristallise les passions et antagonise les positions, nous souhaitons donner corps à la revendication d'une gouvernance « à la carte », répondant aux spécificités et aux volontés démocratiquement exprimées de chaque territoire : il nous faut résolument élargir le champ des possibles.
Dans le prolongement des initiatives prises au Sénat, notamment par la délégation aux outre-mer et la PPLC Pour le plein exercice des libertés locales, la présente proposition de loi constitutionnelle prévoit donc de réunir les articles 73 et 74 de la Constitution afin de créer un régime constitutionnel unique pour les outre-mer et de permettre à chaque collectivité de définir elle-même la part d'identité et de spécialité législative qui s'applique sur son territoire.
Dans un objectif de clarification et de simplification, l'article 1er de la présente proposition tend à unifier le cadre constitutionnel applicable aux collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 72-3 de la Constitution, en organisant leur régime autour d'un dispositif unique décliné selon deux modalités.
À cette fin, le nouvel article 73 de la Constitution précise tout d'abord que chaque collectivité mentionnée au deuxième alinéa de l'article 72-3 dispose d'un statut spécifique au sein de la République qui tient compte de ses intérêts propres et de ses caractéristiques et contraintes particulières.
Ce nouvel article 73 dispose ensuite que, pour chaque collectivité d'outre-mer, ce statut sera défini par une loi organique adoptée dans les conditions définies par l'article 74.
Ce nouvel article 73 offre également à chaque collectivité l'opportunité de déterminer librement les signes distinctifs permettant de marquer sa personnalité dans les manifestations publiques et documents administratifs officiels aux côtés de l'emblème national et des signes de la République.
Enfin, cette nouvelle rédaction de l'article 73 définit la liste des matières qui relèvent des compétences de l'État dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer. Ces matières correspondent aux compétences régaliennes indispensables à la préservation de l'unité de la République et à la garantie des libertés publiques. Elles comprennent notamment la nationalité, les droits civiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal et la procédure pénale, la défense, la sécurité et l'ordre publics, ainsi que la politique étrangère et la monnaie.
Le nouvel article 74 constitue désormais le fondement commun de l'organisation institutionnelle de l'ensemble des collectivités d'outre-mer.
Il prévoit deux modalités d'organisation distinctes :
§ Son I permet aux collectivités qui le souhaitent de se voir reconnaître un statut particulier tenant compte de leurs intérêts propres au sein de la République.
Ce statut est défini par une loi organique qui détermine notamment les compétences de la collectivité, l'organisation de ses institutions, les modalités d'application des lois et règlements et les conditions dans lesquelles ses institutions peuvent être consultées sur les textes nationaux intéressant leur territoire. Concrètement, ce I reprend l'essentiel des dispositions prévues pour les collectivités d'outre-mer (COM) actuelles et propose de préciser que la loi organique précisera les règles et principes généraux régissant « la composition, l'organisation et le fonctionnement des institutions et leur régime électoral ainsi que les modalités de mise en oeuvre du droit de pétition et du référendum local ».
À l'instar du droit constitutionnel actuellement en vigueur, ce I permettra que la loi organique offre les mêmes prérogatives aux collectivités dotées de l'autonomie. Il permet cependant d'ajouter la possibilité que la loi organique inclue de nouveaux pouvoirs, tels que proposés par des amendements de Micheline Jacques et de Victorin Lurel, notamment à l'occasion des débats sur la PPLC Pour le plein exercice des libertés locales, comme :
- la répartition des compétences respectives ou partagées de l'État et de la collectivité, les modalités d'exercice des compétences de la collectivité et, le cas échéant, l'échelonnement et les modalités des transferts, ainsi que la répartition des charges résultant de ceux-ci ;
- le fait que les institutions de la collectivité pourraient saisir pour avis le Conseil d'État d'une question relative à l'interprétation de leur statut ou à l'applicabilité d'un texte législatif ou réglementaire sur leur territoire ;
- le fait que les institutions de la collectivité pourraient modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;
- le fait que les institutions de la collectivité pourraient modifier les dispositions réglementaires lorsqu'elles sont intervenues dans leur domaine de compétence ;
- le fait que des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en matière de protection de patrimoine culturel ;
- le fait que les institutions de la collectivité pourraient adopter des mesures relatives à la recherche, à la constatation et à la répression des infractions aux règles qu'elles édictent ;
- le fait que les institutions de la collectivité peuvent être informées, consultées ou associées aux décisions de politique étrangère concernant leur territoire et à la négociation des engagements internationaux de la France destinés à s'appliquer sur leur territoire ;
- le fait que les institutions de la collectivité pourraient se doter d'un emblème, valoriser et promouvoir leur capital linguistique.
§ Son II maintient un régime fondé sur l'application de plein droit des lois et règlements sur le territoire des collectivités concernées, assortie de possibilités d'adaptation tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.
Il reprend ainsi, dans un cadre constitutionnel clarifié et simplifié, les principes qui régissent aujourd'hui les collectivités relevant de l'article 73.
En l'espèce, ce II précise tout d'abord que lorsqu'une collectivité n'est pas régie par le I du nouvel article 74, une loi organique définira son statut qui prévoira que les lois et règlements sont applicables de plein droit sur son territoire et les domaines dans lesquels ils pourront faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de cette collectivité.
En outre, ce II organise deux procédures nouvelles déjà envisagées lors des débats parlementaires sur la réforme constitutionnelle retirée en 2018 permettant :
- aux collectivités d'adapter et de fixer elles-mêmes les dispositions réglementaires associées à la mise en oeuvre des textes législatifs selon des modalités définies par la loi organique. Sans remettre en cause les équilibres de l'article 73 actuel, cette disposition nouvelle permet de répondre à l'inadaptation des normes au contexte ultramarin en octroyant une importante marge d'initiative aux collectivités locales sur les compétences réglementaires ;
- aux collectivités de fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire relevant du domaine de la loi prévues par la loi organique qui définit leur statut. Ces règles pourront notamment porter sur le droit fiscal, le droit de la concurrence, le droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle, le droit foncier, le droit de l'urbanisme ou les politiques en matière d'accès à l'emploi. Elles y seront habilitées par la loi ou par décret en conseil des ministres, pris après avis du Conseil d'État, afin de faciliter la mise en oeuvre de cette faculté.
Conformément à la rédaction actuelle de l'article 73 et au choix opéré en 2003, ce II précise que le département et la région de La Réunion continueront à connaître un régime spécifique : les possibilités d'adaptation des textes réglementaires ne seront pas possibles et les habilitations prévues ne pourront porter, pour ce qui les concerne, que sur les matières qui relèvent de leur compétence.
En tout état de cause, cette nouvelle rédaction permettra que le Parlement conserve un droit de regard déterminant sur les normes ainsi fixées par ces collectivités ultramarines régies par ce II : chaque session ordinaire, le Gouvernement devra déposer un projet de loi de ratification des actes pris par les collectivités dans le domaine de la loi. Ce projet de loi devra être ratifié dans les 24 mois suivant l'habilitation, faute de quoi les actes en question seront frappés de caducité.
La présente proposition de loi constitutionnelle renforce par ailleurs les garanties démocratiques entourant l'évolution institutionnelle des collectivités d'outre-mer.
La définition du statut d'une collectivité prévue aux I et II du nouvel article 74 est subordonnée au recueil du consentement des électeurs inscrits sur les listes électorales de la collectivité, appelés à se prononcer sur les éléments essentiels du statut qui leur est proposé. Concrètement ce statut serait défini par une loi organique adoptée après avis des élus départementaux, régionaux et, le cas échéant, territoriaux et le recueil du consentement des électeurs inscrits sur les listes électorales de la collectivité sur les éléments essentiels du statut annexés à la consultation, comme ce qui a pu se faire en 2003 à travers la consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de l'île (III de l'article 74).
De même, toute modification substantielle de ce statut ne peut intervenir sans que ce consentement ait été recueilli dans les conditions prévues par l'article 72-4 de la Constitution (IV de l'article 74).
Ces dispositions visent à garantir que toute évolution institutionnelle des collectivités d'outre-mer procède d'une démarche démocratique clairement consentie par les populations concernées.
Enfin, l'article 2 de la proposition de loi constitutionnelle prévoit les dispositions transitoires nécessaires à la mise en oeuvre de cette réforme. Les collectivités actuellement régies par l'article 73 de la Constitution accèdent de plein droit au régime prévu au II du nouvel article 74, tandis que celles régies par l'article 74 accèdent de plein droit au régime prévu au I du même article. Les adaptations nécessaires des statuts existants seront opérées par les lois et lois organiques correspondantes.
En instituant un cadre constitutionnel plus lisible et plus cohérent, la présente réforme vise à mieux prendre en compte la diversité des situations de ces territoires et de ces peuples, tout en réaffirmant les principes fondamentaux qui fondent l'unité et l'indivisibilité de la République.