EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La présente proposition de loi constitutionnelle a pour principal objectif de moderniser notre Constitution pour la faire correspondre aux réalités, aux spécificités et aux aspirations institutionnelles des peuples et territoires des outre-mer régis par l'article 73 de la Constitution.
Elle présente une voie alternative à l'audacieuse fusion complète des articles 73 et 74 de la Constitution qui tient compte des réalités et volontés politiques de chaque territoire et de l'état des consciences de chaque population.
En transparence et en responsabilité, cette proposition de rédaction se veut être une contribution aux réflexions engagées par des responsables politiques de tous bords, des instances parlementaires - et singulièrement la délégation sénatoriale aux outre-mer -, des experts mandatés et d'éminents constitutionnalistes comme MM. DIÉMERT et MAUS.
Solide dans sa rédaction, cette proposition reste ouverte aux enrichissements et aux précisions à même de recueillir le consensus le plus large possible des constituants.
Depuis de nombreuses années, les auteurs de la présente proposition ne cessent d'accompagner et de promouvoir les initiatives visant à renforcer les politiques de différenciation outre-mer et à favoriser une meilleure domiciliation du pouvoir en local.
Ils sont ainsi convaincus que seule une révision de la Constitution serait de nature à favoriser une meilleure prise en compte de la situation spécifique et singulière de ces territoires, tant au niveau de la responsabilité politique dans l'exercice des compétences que de l'organisation administrative et territoriale, notamment dans les domaines de la politique publique de l'emploi, du développement économique et humain, de la fiscalité, du foncier, de l'urbanisme et de l'environnement.
Ayant constaté les limites du mécanisme d'habilitation prévu par notre Constitution pour permettre aux collectivités de l'article 73 de fixer elles-mêmes les règles s'appliquant sur leur territoire ainsi que l'interprétation restrictive de la notion d'adaptation par le Conseil constitutionnel, nous considérons qu'il est désormais impérieux de permettre aux collectivités qui le souhaitent d'aller plus loin pour leur offrir un cadre constitutionnel plus souple donnant corps à leurs aspirations institutionnelles sans pour autant contraindre celles qui militent pour le statu quo.
Cherchant ainsi à dépasser les positions dogmatiques qui cristallisent les passions, antagonisent les positions et, in fine, empêchent toute évolution, nous souhaitons donner corps à la revendication d'une gouvernance « à la carte », répondant aux spécificités et aux volontés démocratiquement exprimées de chaque territoire : il nous faut résolument élargir le champ des possibles.
Comme le rappelle le rapport d'information n° 361 (2022-2023) de la délégation sénatoriale aux outre-mer, « les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution ne sont pas demandeuses de profondes évolutions institutionnelles, seulement d'aménagements à la marge » : cette proposition de loi constitutionnelle a donc pour objet de refonder en profondeur le cadre constitutionnel applicable aux seules collectivités d'outre-mer relevant aujourd'hui de l'article 73 de la Constitution - la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion, la Martinique et Mayotte.
Cette refonte a pour objectif de substituer à une logique d'uniformité un modèle fondé sur la différenciation et la liberté locale.
Dans un objectif de clarification, de simplification et de modernisation, l'article 1er de la présente proposition permet ainsi de doter chacune de ces collectivités « volontaires » d'instruments juridiques leur offrant la possibilité d'une plus grande domiciliation locale d'un pouvoir normatif autonome, tout en garantissant le respect des principes fondamentaux de la République et l'unité de son ordre juridique.
À cette fin - et au-delà des I et II qui relèvent de la coordination légistique -, le III de l'article 1er procède à une réécriture complète de l'article 73 de la Constitution.
Ce nouvel article 73 de la Constitution précise tout d'abord que chaque collectivité mentionnée au deuxième alinéa de l'article 72-3 dispose d'un statut spécifique au sein de la République qui tient compte de ses intérêts propres et de ses caractéristiques et contraintes particulières.
Cette nouvelle rédaction rompt avec une approche uniforme en consacrant explicitement le principe selon lequel chaque collectivité d'outre-mer dispose d'un statut spécifique et inscrit ainsi au niveau constitutionnel une logique de différenciation déjà à l'oeuvre en pratique mais jusqu'ici insuffisamment reconnue et affirmée.
Ce nouvel article 73 dispose ensuite que, pour chaque collectivité d'outre-mer, ce statut sera défini par une loi organique. Cette rédaction permet ainsi de doter chaque collectivité du statut « à la carte » qu'elle se sera choisi démocratiquement.
Ce nouvel article 73 offre également à chaque collectivité l'opportunité de déterminer librement les signes distinctifs permettant de marquer sa personnalité dans les manifestations publiques et documents administratifs officiels aux côtés de l'emblème national et des signes de la République.
Enfin, cette nouvelle rédaction de l'article 73 fixe un noyau dur de compétences régaliennes relevant de l'État. Ces matières correspondent aux compétences régaliennes indispensables à la préservation de l'unité de la République et à la garantie des libertés publiques. Elles comprennent notamment la nationalité, les droits civiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit électoral, le droit pénal et la procédure pénale, la défense, la sécurité et l'ordre publics, ainsi que la politique étrangère et la monnaie.
Le IV de l'article 1er insère deux nouveaux articles 73-1 et 73-2, destinés à structurer le nouveau régime applicable aux collectivités relevant aujourd'hui de l'article 73.
Le nouvel article 73-1 reprend ainsi, dans un cadre constitutionnel clarifié et simplifié, les principes qui régissent aujourd'hui les collectivités relevant de l'article 73 :
- il maintient le principe de l'applicabilité de plein droit des lois et règlements (I);
- il réaffirme le principe selon lequel ces lois et règlements peuvent faire l'objet d'adaptations (I) ;
- il continue enfin d'encadrer les hypothèses de transformation institutionnelle, notamment la création de collectivités uniques ou d'assemblées délibérantes uniques, en subordonnant ces évolutions au consentement préalable des électeurs comme c'est actuellement le cas (III).
Les éléments novateurs de ce nouvel article 73-1 tiennent en trois modernisations majeures :
- il dote tous les départements et les régions d'outre-mer d'un statut défini par une loi organique (I) ;
- comme ce qui a pu se faire en 2003 à travers la consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de l'île, il offre de nouvelles garanties démocratiques en prévoyant que ces lois organiques seront adoptées après consultation des élus locaux et, surtout, après recueil du consentement des électeurs sur les éléments essentiels du statut annexés à la consultation (I). Ces dispositions visent à garantir que toute évolution institutionnelle des collectivités d'outre-mer procède d'une démarche démocratique clairement consentie par les populations concernées ;
- afin d'assouplir l'interprétation restrictive de la notion d'adaptation par le Conseil constitutionnel, ce nouvel article 73-1 précise que ces adaptations devront tenir compte des « caractéristiques historiques, géographiques, économiques, sociales ou culturelles et contraintes particulières de ces collectivités » (I) ;
- enfin, garantie et transparence démocratiques complémentaires, il précise que toute modification substantielle du statut d'une collectivité sera subordonnée au recueil du consentement des électeurs (II).
Le nouvel article 73-2 proposé par la présente proposition de loi constitutionnelle marque une évolution substantielle en consacrant la faculté pour les collectivités qui le souhaitent de participer plus activement à l'élaboration et à la fixation des normes applicables sur leur territoire, tant au niveau réglementaire que législatif. Les auteurs du texte ont ainsi souhaité tenir compte de la diversité des aspirations : ne pas forcer les collectivités qui souhaiteraient le statu quo tout en permettant de ne pas bloquer constitutionnellement les volontés des autres.
Les nouvelles lois organiques « sur-mesure » adoptées par chaque collectivité pourront ainsi mettre en oeuvre deux procédures nouvelles déjà envisagées lors des débats parlementaires sur la réforme constitutionnelle retirée en 2018 :
- dans le domaine du règlement d'abord, si leur loi organique le permet, les collectivités pourront adapter et fixer elles-mêmes les dispositions réglementaires associées à la mise en oeuvre des textes législatifs.
Sans remettre en cause les équilibres de l'article 73 actuel, cette disposition nouvelle permet de répondre à l'inadaptation des normes aux contextes ultramarins en octroyant une importante marge d'initiative aux collectivités locales dans le domaine réglementaire. Comme c'est le cas dans le cadre des actes pris par les collectivités régies par l'article 74, le Conseil d'État exercerait un contrôle juridictionnel spécifique sur ces actes ;
- dans le domaine de la loi ensuite, si leur loi organique le permet, les collectivités pourront fixer elles-mêmes les règles relevant du domaine de la loi applicables sur leur territoire. La loi organique précisera, selon les désidératas de chaque collectivité, les matières qui pourront être fixées « à la carte » : cela pourra par exemple porter sur le droit fiscal, le droit de la concurrence, le droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle, le droit foncier, le droit de l'urbanisme, les politiques en matière d'accès à l'emploi... ou sur tout autre domaine dans lequel la collectivité aura choisi d'intervenir.
Pour plus de souplesse, cette nouvelle rédaction confie au pouvoir réglementaire national, sous la forme d'un décret en conseil des ministres après avis du Conseil d'État, le soin d'habiliter les collectivités régies par l'article 73-1 à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans les matières autorisées. Comme l'affirmait le projet de réforme de 2018, par cette rédaction, « le pouvoir réglementaire - national - pourrait permettre au pouvoir réglementaire - local ultramarin - de prendre des mesures relevant du domaine de la loi sans consentement préalable du Parlement ». Toutefois, afin de ne pas dessaisir totalement le Parlement d'actes relevant de son pouvoir, cet article conserve également la possibilité d'une habilitation par la loi.
En tout état de cause, si cet article 73-2 n'opère pas une fusion stricte des articles 73 et 74, il permet néanmoins la mise en oeuvre d'une réforme majeure permettant de renforcer considérablement, pour les collectivités qui l'auront décidé par leur loi organique, la domiciliation du pouvoir en local attendue par beaucoup : adapter et fixer librement les dispositions réglementaires associées à la mise en oeuvre des lois et fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire pouvant relever du domaine de la loi dans les domaines que les collectivités auront définis sont des avancées concrètes et audacieuses. Dans le cadre de cet article, les départements et les régions d'outre-mer dotés de ce statut nouveau pourront donc disposer de différents régimes d'autonomie fixés par leur loi organique spécifique et - contrairement à ce que permet donc l'article 74 - encadrés par un mécanisme d'habilitation par le Gouvernement ou par le Parlement.
En conséquence de ces modifications, le troisième alinéa du nouvel article 73-2 prévoit, sur le modèle de l'article 74-1, que le Parlement conserve un droit de regard déterminant sur les normes ainsi fixées par ces collectivités ultramarines régies par ce nouvel article 73-2 : chaque session ordinaire, le Gouvernement devra déposer un projet de loi de ratification des actes pris par les collectivités dans le domaine de la loi. Ce projet de loi devra être ratifié dans les 24 mois suivant l'habilitation, faute de quoi les actes en question seront frappés de caducité.
Enfin, conformément à la rédaction actuelle de l'article 73 et au choix opéré en 2003, le dernier alinéa de cet article 73-2 précise que le département et la région de La Réunion continueront à connaître un régime spécifique : les possibilités d'adaptation des textes réglementaires ne seront pas possibles et les habilitations prévues ne pourront porter, pour ce qui les concerne, que sur les matières qui relèvent de leur compétence conformément au I du nouvel article 73-1 de la Constitution. Respectueux des spécificités de chaque territoire, les auteurs de la présente proposition ont souhaité conserver cet alinéa dit « Virapoullé » mais seront naturellement parfaitement ouverts à toute nouvelle rédaction proposée.
Enfin, l'article 2 de la proposition de loi constitutionnelle prévoit les dispositions transitoires nécessaires à la mise en oeuvre de cette réforme. Les collectivités actuellement régies par l'article 73 de la Constitution accèdent de plein droit au régime prévu par le nouvel article 73-1. Les adaptations nécessaires seront opérées par les lois et lois organiques correspondantes.