EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La France possède l'un des patrimoines bâtis les plus riches et les plus diversifiés d'Europe, un patrimoine qui incarne la diversité architecturale de nos centres-bourgs, villages et hameaux : maisons à pans de bois, mas provençaux, bâtisses en granit breton, en pisé drômois ou en schiste ardéchois. Marqueur culturel irremplaçable, il est aussi un patrimoine écologique de premier rang, édifié avec des matériaux naturels et locaux, bien avant que la notion d'empreinte carbone ne s'impose dans le débat public. Ce patrimoine constitue une richesse culturelle et économique, mais aussi un levier majeur pour répondre à la crise du logement.
Le patrimoine bâti ancien représente en France métropolitaine environ 30 % du parc national de logements. Dans de nombreuses communes rurales et petites villes, cette proportion dépasse 50 %, voire 70 % dans les centres historiques. Il est à la fois un marqueur d'identité paysagère et culturelle, un facteur d'attractivité et un levier de revitalisation économique. Sa préservation est donc d'une importance capitale. Pourtant et paradoxalement, le droit français ne définit pas ce qu'est le bâti ancien, en particulier celui qui ne bénéficie d'aucune forme de protection.
Ce patrimoine est aujourd'hui menacé de disparition, et ce phénomène s'accélère. En cause : l'accumulation de dispositions législatives et réglementaires qui, prises isolément, poursuivent des objectifs légitimes -- lutter contre le changement climatique, libérer du foncier, améliorer le confort des occupants -- mais dont les effets conjugués produisent des conséquences radicalement contraires à ces mêmes objectifs.
Au-delà des enjeux énergétiques et fonciers, la disparition accélérée de ce bâti, et en particulier de celui qui ne bénéficie d'aucune forme de protection, emporte une conséquence culturelle et territoriale d'une gravité que les politiques publiques n'ont pas encore pleinement mesurée : la standardisation irréversible des paysages urbains et ruraux français. Elle menace également les acteurs locaux -- artisans du patrimoine, entreprises de restauration, architectes spécialisés -- et, avec eux, des méthodes de travail et des savoir-faire ancestraux que rien ne pourra reconstituer une fois perdus.
Depuis plusieurs décennies, la construction neuve produit, sur l'ensemble du territoire, des formes architecturales homogènes, indifférentes aux traditions constructives locales, aux matériaux du terroir et aux logiques d'implantation héritées de siècles d'adaptation au relief, au climat et aux ressources disponibles. Le pavillon de lotissement périurbain, l'immeuble en bardage composite ou la maison à ossature bois revêtue d'un bardage plastique se déclinent à l'identique de la Bretagne à la Provence, de l'Alsace aux Landes, effaçant progressivement la singularité visuelle de chaque région, de chaque vallée, de chaque bourg. Lorsqu'une maison à colombages normande ou une bâtisse en pierre de Bourgogne est démolie pour laisser place à une construction standardisée, c'est une trace qui disparaît, une mémoire qui s'efface, un marqueur culturel qui ne pourra jamais être reconstitué.
Ce processus, à l'oeuvre depuis plusieurs décennies sous l'effet de la pression foncière et de l'étalement urbain, s'est brutalement accéléré depuis l'entrée en vigueur de la loi Climat et Résilience. Le diagnostic de performance énergétique (DPE), pourtant inadapté au bâti patrimonial, est devenu opposable ; le ZAN (zéro artificialisation nette) a rigidifié la constructibilité. Résultat : des propriétaires qui, hier encore, conservaient et restauraient leurs biens se trouvent aujourd'hui, s'ils ne réalisent pas les travaux attendus pour leur conférer une classe énergétique acceptable, dans l'impossibilité de les louer ou de les vendre à des conditions économiques correctes, et sont contraints de les céder à des prix très inférieurs au marché à des opérateurs qui procèdent à leur démolition.
Depuis 2021, trois textes majeurs ont profondément reconfiguré le cadre juridique applicable au bâti ancien patrimonial ordinaire -- non classé et non inscrit au titre des monuments historiques. Poursuivant des objectifs distincts, ils ont produit des injonctions contradictoires auxquelles propriétaires, élus locaux et professionnels du bâtiment ne parviennent pas à répondre de façon cohérente.
La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique a instauré un calendrier progressif d'interdiction de mise en location des logements les plus énergivores : les logements classés G sont interdits à la location depuis le 1er janvier 2025 ; les logements classés F le seront à compter du 1er janvier 2028 ; ceux classés E, à partir du 1er janvier 2034.
Si les objectifs de cette loi sont légitimes -- souveraineté énergétique, lutte contre la précarité, réduction de la consommation foncière du parc résidentiel --, le mécanisme retenu souffre d'un défaut fondamental : il repose sur un DPE dont la méthode de calcul a été conçue pour le bâti moderne et qui est structurellement inadaptée aux bâtiments anciens construits en matériaux traditionnels. Cet outil ne mesure pas les performances réelles d'une structure : il les simule à partir d'un modèle théorique calibré sur le bâti contemporain.
Il en résulte qu'une grande partie des logements anciens -- qui, par leur conception même, régulent naturellement l'hygrométrie et offrent un confort thermique réel grâce à leurs matériaux respirants et à leur forte inertie thermique -- se voient attribuer des étiquettes F ou G sur la seule base d'une méthode qui ignore ces propriétés physiques. Le paradoxe est frappant : ces mêmes caractéristiques -- inertie thermique, ventilation naturelle, matériaux hygroscopiques -- constituent aujourd'hui les fondements de la conception bioclimatique, promue comme standard d'excellence environnementale pour les constructions neuves de qualité. Ce que le bâti vernaculaire a réalisé empiriquement pendant des siècles, l'architecture contemporaine cherche désormais à le reconstruire méthodiquement -- reconnaissant ainsi une sagesse constructive que nos outils réglementaires peinent encore à évaluer à sa juste valeur.
Ces conclusions scientifiques ont été traduites en recommandations opérationnelles. Le Cerema (centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement), en lien avec la DREAL (direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement) Centre-Val de Loire, a coordonné la publication de cahiers de recommandations sur la rénovation énergétique du bâti à pans de bois, en associant les CAUE (conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement) du Loir-et-Cher et d'Eure-et-Loir, la DRAC (direction régionale des affaires culturelles), Maisons Paysannes de France et le Parc naturel régional de la Brenne. Ces cahiers, issus d'une réflexion collective et validés par les professionnels du secteur, démontrent qu'une rénovation énergétique performante et respectueuse du bâti ancien est techniquement possible -- à condition de disposer des bons outils de diagnostic et des bons référentiels d'aide publique.
À l'échelle nationale, les CAUE constituent depuis quarante ans un réseau de conseil de proximité accompagnant gratuitement propriétaires, collectivités et professionnels dans leurs projets de réhabilitation patrimoniale. Les parcs naturels régionaux (PNR) ont de leur côté développé des référentiels spécifiques intégrant les contraintes du bâti vernaculaire local, tandis que les architectes des bâtiments de France (ABF) exercent un rôle de conseil irremplaçable pour concilier performance énergétique et préservation architecturale. Les services régionaux de l'inventaire du patrimoine, enfin, assurent un travail de fond essentiel en répertoriant et valorisant les particularités constructives et culturelles de ce bâti, constituant une mémoire vivante des savoir-faire locaux que toute politique de rénovation se doit de prendre en compte.
L'ensemble de ce corpus -- études scientifiques, programmes de recherche publics, expérimentations de terrain, référentiels professionnels -- démontre que la connaissance technique nécessaire à une politique de rénovation adaptée au bâti ancien existe bel et bien. Ce qui fait défaut, c'est son intégration dans les outils législatifs, réglementaires et dans les conditions d'attribution des aides publiques.
La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux et la loi n° 2023-6175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergie renouvelable ont quant à elles renforcé les contraintes pesant sur la constructibilité en zones rurales et périurbaines, dans la trajectoire fixée par la loi Climat et Résilience : zéro artificialisation nette à l'horizon 2050, avec une réduction de moitié du rythme d'artificialisation dès 2031.
L'objectif de sobriété foncière est incontestablement vertueux. Mais son application produit un paradoxe majeur. En rendant la construction neuve plus difficile, la loi ZAN aurait dû mécaniquement renchérir la valeur du bâti existant et favoriser sa réhabilitation. C'est l'inverse qui se produit dans de nombreux territoires. Frappés par un DPE défavorable, les propriétaires ne peuvent ni louer ni vendre leurs biens dans des conditions acceptables. Les logements se vident, se dégradent, les communes perdent en attractivité et les parcelles qu'ils occupent deviennent la cible de promoteurs qui, après démolition, y édifient des constructions neuves conformes aux normes thermiques actuelles -- sans artificialisation supplémentaire, puisque le foncier est déjà bâti. La loi ZAN, censée protéger les terres, alimente ainsi une bulle spéculative qui favorise la destruction du patrimoine bâti.
L'effet conjugué du DPE et du ZAN place le patrimoine bâti non protégé dans une situation de vulnérabilité extrême : trop dégradé énergétiquement pour être loué, trop complexe à rénover selon les standards actuels pour être vendu à un prix juste, mais situé sur un foncier constructible dont la valeur est soutenue par la raréfaction imposée par le ZAN. Cette configuration incite à la démolition-reconstruction plutôt qu'à la réhabilitation, au détriment du patrimoine architectural comme de la transition écologique : les études d'analyse de cycle de vie montrent en effet que la réhabilitation de l'ancien émet en moyenne trois à cinq fois moins de carbone que la démolition-reconstruction. Qui plus est, les matériaux bio ou géosourcés -- pierre, bois, torchis, terre crue, chaux -- sont des puits de carbone que l'on libère en les démolissant, pour en générer à nouveau avec les matériaux de substitution. Dans un contexte de crise climatique, protéger le bâti ancien patrimonial ordinaire n'est pas une posture conservatrice : c'est une évidence écologique.
Le coeur du problème réside dans l'inadaptation du DPE au bâti ancien. Depuis la réforme du 1er juillet 2021, celui-ci repose exclusivement sur la méthode conventionnelle dite « 3CL » (calcul de la consommation conventionnelle des logements), qui présente plusieurs lacunes majeures lorsqu'elle est appliquée au bâti patrimonial.
Les matériaux traditionnels -- pierre calcaire, granit, schiste, brique de terre crue, torchis, pan de bois -- sont des matériaux respirants, perméables à la vapeur d'eau. Cette propriété, dite de « perspirance », leur permet de réguler naturellement l'humidité intérieure, préservant ainsi la qualité de l'air, le confort thermique et la durabilité du bâti. Le DPE actuel n'intègre pas cette dimension dans ses calculs.
De même, un mur en pierre de 60 centimètres d'épaisseur possède une inertie thermique remarquable : il emmagasine la chaleur le jour pour la restituer la nuit, atténuant les écarts de température et limitant les besoins en chauffage comme en climatisation (et vice-versa en été). Cette propriété fondamentale, qui distingue profondément le bâti en matériaux lourds des constructions légères contemporaines, n'est pas davantage prise en compte par la méthode 3CL.
Plusieurs études et rapports convergent pour établir que le DPE surestime significativement la consommation énergétique réelle des logements anciens. L'auteur de la présente proposition de loi le dénonce depuis 2022 et chaque année dans son rapport budgétaire sur le patrimoine au sein de la commission de la culture du Sénat. L'ADEME (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) et le Cerema reconnaissent que la méthode conventionnelle produit des résultats éloignés des consommations réelles pour le bâti antérieur à 1948. Le CNTGI (Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières) et de nombreux opérateurs de terrain ont documenté des écarts pouvant dépasser 50 % entre la consommation théorique calculée et la consommation réellement mesurée.
Le Gouvernement a lui-même reconnu cette inadaptation : les ministères de la ville et du logement et celui de la culture travaillent à une réforme du DPE adaptée aux spécificités du bâti ancien à caractère patrimonial. Cette reconnaissance officielle rend d'autant plus urgent le report du calendrier d'application des interdictions de location, afin d'éviter que des propriétaires ne soient contraints de réaliser des travaux inadaptés -- voire destructeurs -- dans l'attente d'un outil de diagnostic enfin fiable.
À ces défauts structurels s'ajoute un problème juridique distinct : celui de la charge de la preuve des travaux réalisés antérieurement à la mise en place de cette législation. Le DPE opposable fait peser sur le propriétaire l'obligation de démontrer que son bien atteint un niveau de performance énergétique suffisant pour être loué ou vendu dans des conditions normales -- alors que la conservation des factures de travaux n'était pas obligatoire avant 2021. Ce renversement de la charge de la preuve est profondément injuste. Il conviendrait, comme c'est déjà le cas en droit fiscal, de revenir à la déclaration sur l'honneur du propriétaire attestant de la réalisation de travaux d'amélioration énergétique avant 2021. Le propriétaire devrait être présumé sincère, et la charge de démontrer la mauvaise foi ou les manoeuvres frauduleuses devrait incomber à l'administration. Ce principe, qui gouverne déjà la relation entre le contribuable et l'administration fiscale, est parfaitement transposable au droit de l'énergie dans le bâtiment : il restituerait aux propriétaires de bonne foi une sécurité juridique aujourd'hui confisquée, et permettrait de débloquer la réhabilitation de milliers de logements anciens sans attendre une hypothétique refonte complète des outils de diagnostic.
L'une des conséquences les plus préoccupantes du DPE opposable est d'orienter les propriétaires de bâti ancien vers des travaux techniquement inadaptés, économiquement coûteux et physiquement destructeurs pour leur bien.
Cette inadaptation pénalise doublement les propriétaires de ce « petit patrimoine ». D'une part, elle les prive de la possibilité de louer leur bien -- à compter du 1er janvier 2025 pour les logements classés G, du 1er janvier 2028 pour les classés F -- sur la base d'un diagnostic qui ne reflète pas leurs performances réelles. D'autre part, elle les oriente vers des travaux d'isolation inadaptés, notamment la pose d'isolants synthétiques étanches sur des parois respirantes en bois, en torchis ou en pierre, qui, loin d'améliorer le bien, en accélèrent la dégradation irréversible par condensation, pourrissement et moisissures. Les aides publiques à la rénovation -- MaPrimeRénov', CEE, éco-prêts à taux zéro -- financent ainsi, à leur insu, le saccage du patrimoine qu'elles prétendent sauver.
Le paradoxe est saisissant. La France fait face à une crise aigüe du logement, avec moins de 300 000 logements mis en chantier en 2023, loin des 400 000 nécessaires chaque année. Or, parmi les 8,8 millions de logements antérieurs à 1948 en France métropolitaine, entre 2 et 4 millions présentent des caractéristiques architecturales dignes d'intérêt. Ce patrimoine ordinaire, non protégé, constitue précisément l'angle mort des politiques publiques à la jonction de la rénovation énergétique et de la préservation du bâti. On estime également entre 1 et 1,5 million le nombre de logements anciens vacants dans les communes rurales et petites villes, dont une part significative est directement imputable aux difficultés créées par le DPE. Plutôt que de mobiliser ce gisement considérable, les politiques publiques le déclassent : les logements se vident, se dégradent, et les parcelles qu'ils occupent finissent par être démolies.
Réhabilité, ce patrimoine pourrait pourtant répondre à un double défi : valoriser l'existant plutôt que construire du neuf, et concilier préservation du patrimoine architectural et exigences de la transition écologique -- faire d'une pierre deux coups, au sens propre comme au sens figuré.
D'autres États européens, à l'image de l'Autriche et de la Suisse, ont depuis longtemps intégré les atouts écologiques et culturels du bâtiment traditionnel dans leurs politiques publiques. La France, elle, continue de se tirer une balle dans le pied.
La disparition accélérée du bâti patrimonial non protégé appelle une réponse législative claire. Si rien n'est fait d'ici au 1er janvier 2028, plusieurs millions de propriétaires se trouveront dans l'incapacité juridique de louer leur bien, sans que les outils de diagnostic ni les offres de rénovation adaptées soient disponibles. Le risque est triple : un nouveau choc d'offre locative dans des territoires déjà sous tension, une accélération de la destruction du bâti patrimonial, et un coût financier considérable pour des propriétaires souvent modestes, dont les biens ne justifient pas économiquement les travaux exigés.
La présente proposition de loi entend créer le cadre législatif nécessaire pour sortir de cette impasse. Il ne s'agit pas de renoncer à l'objectif de rénovation énergétique, mais de le poursuivre avec des outils adaptés au bâti ancien patrimonial ordinaire : une définition législative du bâti concerné, un DPE patrimonial fiable, des techniques de rénovation compatibles avec les caractéristiques constructives du bâti ancien, des aides publiques conditionnées à cette compatibilité, et un calendrier d'interdiction reporté jusqu'à ce que ces outils soient effectivement disponibles.
La réhabilitation vertueuse du bâti ancien -- respectueuse de ses caractéristiques constructives et de sa valeur patrimoniale -- est précisément la réponse à la double impasse de la crise du logement et de la crise écologique : elle crée des logements sans artificialiser les sols, tout en préservant l'identité et le cadre de vie de nos territoires.