EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Cette proposition de loi comporte différentes dispositions destinées à soutenir la production agricole et la pêche dans les outre-mer. Il est en effet crucial que ces territoires, majoritairement insulaires, puissent davantage tendre vers la souveraineté alimentaire. Ces propositions, concrètes et opérantes, sont issues de nombreux échanges avec les filières de production et syndicats agricoles ultramarins. Elles permettront d'adapter davantage le droit français aux spécificités des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et de répondre à des problèmes récurrents rencontrés par les agriculteurs et pêcheurs ultramarins.
L'article 1er vise à permettre un régime dérogatoire à l'introduction et la culture de plants et de semences en provenance de pays tiers dans les outre-mer qui font face à des défis majeurs menaçant leur transition vers la sécurité alimentaire et la pérennité de leurs filières agricoles. Cette situation est particulièrement saillante concernant la filière de la pomme de terre à La Réunion, dont l'analyse révèle les enjeux structurels auxquels sont confrontés plus globalement les territoires ultramarins.
La dépendance croissante aux importations fragilise la production locale. Ainsi, à La Réunion, les importations de pommes de terre ont augmenté de 61 % entre 2017 et 2022, atteignant désormais 4000 tonnes, soit l'équivalent de la production locale.
Cette concurrence, initialement pensée comme un complément saisonnier, s'est muée en une présence permanente qui déstabilise les équilibres économiques locaux.
Cette situation est aggravée par trois facteurs convergents :
? L'inadaptation aux conditions tropicales et subtropicales, particulièrement dans un contexte de changement climatique des variétés inscrites au catalogue officiel français des espèces et variétés de plantes cultivées. Certaines variétés très adaptées aux productions tropicales ne sont pas reprises dans le catalogue officiel national et ne peuvent donc pas être utilisées dans les agricultures ultramarines. Les spécificités pédoclimatiques des territoires ultramarins requièrent des variétés dotées de résistances particulières, notamment face aux maladies tropicales ;
? L'augmentation significative des coûts d'approvisionnement en semences certifiées et de qualité, avec une hausse de 50 à 80 centimes par kilogramme entre 2015 et 2024. Cette inflation contraint les producteurs à se tourner vers des semences de moindre qualité, compromettant ainsi la compétitivité de la filière ;
? La baisse de productivité de 20 à 30 % causée par une pression phytosanitaire accrue, notamment due au mildiou, phénomène exacerbé par la réduction des solutions phytosanitaires disponibles et les effets du changement climatique.
Face à ces constats, il est urgent d'autoriser l'introduction de plants et semences en provenance de pays tiers eux aussi présents dans l'hémisphère Sud et surtout dans des contextes tropicaux ou subtropicaux. La présence au catalogue national ne doit pas être dans le cas présent une condition pour pouvoir accéder à une utilisation dans les outre-mer. Cette autorisation doit cependant être accompagnée d'un contrôle strict des autorités compétentes. La dérogation au principe d'inscription au catalogue officiel proposée est ainsi encadrée : il s'agit d'une réponse pragmatique aux enjeux de développement agricole des outre-mer, limitée à ces territoires et soumise au contrôle du représentant de l'État.
En soutenant les productions de diversifications, l'introduction de plants et semences de pays tiers permettrait aux outre-mer d'accélérer l'adaptation des cultures aux contraintes climatiques locales, de renforcer la résilience des systèmes agricoles ultramarins et d'améliorer la sécurité alimentaire des territoires.
À La Réunion, l'association réunionnaise interprofessionnelle des fruits et légumes (ARIFEL) estime ainsi les besoins en semences adaptées à 300 tonnes annuelles, volume qui permettrait d'étendre la période de production et de répondre aux besoins du marché local tout au long de l'année. Le rapport du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) de 2019 sur le plan « Semences et plants pour une agriculture durable » souligne explicitement que, pour les outre-mer, le développement de ressources phylogénétiques adaptées aux conditions tropicales ou équatoriales est « crucial ». Il relève aussi que le catalogue français ne donne pratiquement pas de place à ces variétés, citant l'exemple de la tomate : malgré de nombreuses variétés inscrites, aucune n'aurait été élaborée spécifiquement pour une culture outre-mer.
L'article premier entrerait en vigueur à la condition qu'une disposition autorisant l'adaptation des semences aux climats tropicaux et subtropicaux soit inscrite au sein du règlement dit Omnibus Région Ultra-Péripéhrique (RUP) actuellement en négociation et devant être présenté d'ici le 15 juillet prochain. Cette adaptation s'inscrit dans la continuité de la prise en compte des spécificités des RUP prévue par l'article 349 du traité relatif au fonctionnement de l'Union européenne.
Autre enjeu majeur, traité dans l'article 2 de la présente proposition de loi, la problématique du foncier agricole dans les territoires d'outre-mer est cruciale du fait des spécificités de ces territoires et notamment de leur exiguïté et de leur topographie. Les outre-mer sont en effet soumis à de fortes contraintes spatiales, qui placent les terres productives et mobilisables pour l'agriculture sous une pression constante, à l'interface entre les espaces naturels protégés (42 % du territoire à La Réunion, et des coeurs protégés importants en Guadeloupe et Guyane), les surfaces inexploitables du fait du relief (du fait de leur origine volcanique ou forestière dense), et enfin une urbanisation diffuse, avec un taux d'artificialisation des sols supérieur à celui de l'hexagone.
Les terres agricoles en friche résultent de causes multiples : des difficultés pour les transmissions d'exploitation (occupations sans titre, indivisions non réglées), des retraites agricoles très basses, l'espoir de voir ses terrains déclassés en zone constructible, des jeunes qui manquent de moyens financiers.
Ainsi, ce sont près 12 000 hectares de zones agricoles qui sont aujourd'hui en friche à La Réunion, 12 000 en Martinique et 9 000 ha en Guadeloupe. Selon les données de l'AGRESTE en 2021, entre 18 à 27 % de la superficie des Départements et Régions d'outre-mer (hors Guyane) est destinée à l'agriculture contre 52 % en France hexagonale tandis que en 2023, toujours selon l'AGRESTE. Les données indiquent une artificialisation des sols plus conséquente en outre-mer qu'en France hexagonale : 9.5 % en territoire métropolitain contre 12 à 17 % dans les DROM (hors Mayotte et Guyane). De plus, on constate une érosion de 10 % à 35 % de la surface agricole utile en outre-mer (hors Guyane).
Si ce constat devait perdurer, cela rendrait impossible la réalisation des objectifs de souveraineté alimentaire des territoires ultramarins, fixés par le président de la République et menacerait l'existence des activités d'expédition traditionnelles comme de diversification.
La procédure actuelle est la suivante. Après avis favorable de la commission départementale d'aménagement foncier (CDAF) sur la liste des terres en friche présentée par la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), les dossiers sont transmis à la direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DAAF). Le préfet arrête la liste des terres incultes ainsi que le cahier des charges correspondant à chacune d'elle et met en demeure le propriétaire des terres ou l'exploitant défaillant de procéder à leur mise en valeur. La mise en demeure, accompagnée d'un délai de huit mois, concerne actuellement les terres en friche depuis 3 ans au moins en zone littorale (2 ans en zone de montagne). Le présent article propose de maintenir la procédure identique et d'uniformiser le délai à 2 ans dans les départements et régions d'outre-mer (DROM).
Toutefois, cette mesure devra impérativement s'accompagner d'un véritable travail sur :
? les successions et indivisions,
? l'accompagnement des transmissions,
? l'accès au financement pour les jeunes,
? la protection durable du foncier agricole face à l'artificialisation.
Il est en effet indispensable de développer les moyens permettant de mieux comprendre les raisons pour lesquelles certaines parcelles agricoles se retrouvent en friche, afin de privilégier une logique d'accompagnement. De nombreux agriculteurs souhaitent remettre ces terres en culture mais se heurtent à des difficultés multiples : manque de moyens financiers mais aussi lourdeurs administratives qui découragent parfois les démarches de remise en exploitation. Un accompagnement technique, humain et administratif renforcé apparaît donc indispensable.
Concernant l'article 3, il vise à adapter les modalités d'information des consommateurs relatives aux produits aquatiques pour le territoire de La Réunion et de rendre obligatoire l'information au consommateur dans la restauration tout en renforçant la solidité juridique du dispositif et en soutenant la production locale réunionnaise.
En l'état du droit, l'article L. 412-6 du code de la consommation prévoit que les professionnels de la restauration et de la vente à emporter peuvent indiquer la zone de capture ou de production des produits aquatiques qu'ils proposent.
Toutefois, à La Réunion, les consommateurs ne disposent pas aujourd'hui d'une information claire leur permettant de distinguer les produits de la mer issus de la pêche ou de la transformation locale des produits similaires importés de pays tiers. En effet, les zones de capture définies par l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) -- seule information obligatoire en vertu du règlement (UE) n° 1379/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 -- couvrent des espaces maritimes considérables, en particulier la zone FAO 51 qui comprend les espaces maritimes du Moyen orient jusqu'à l'Afrique du Sud en passant par l'ouest de l'Inde.
La référence aux zones de capture définies par la FAO apparaît donc souvent peu lisible et insuffisamment pertinente pour les consommateurs réunionnais.
À l'inverse, l'indication du territoire de débarquement du produit constituerait une information immédiatement compréhensible pour le consommateur et permet de mieux valoriser les filières halieutiques ultramarines, les ports de pêche locaux ainsi que les circuits d'approvisionnement de proximité.
L'article 4 porte sur les interprofessions dans les outre-mer. L'État participe au modèle de l'interprofession longue dans les outre-mer. Cette disposition vise à permettre aux représentants de l'État d'accompagner les travaux des différentes familles des interprofessions, sans pour autant qu'ils ne prennent part aux délibérations des instances de décision s'agissant des accords interprofessionnels. La présence des représentants de l'État pour informer et accompagner les différents acteurs des interprofessions peut s'avérer nécessaire pour leur bon fonctionnement. Leur présence vise à sécuriser les différentes familles de l'interprofession. Il s'agit bien ici de permettre la pérennité d'un modèle qui a fait ses preuves. Cette rédaction tient compte de la jurisprudence de la Cour européenne (arrêt du 30 mai 2013) qui a déterminé que les contributions volontaires obligatoires (et donc les CIE) ne constituent pas des aides d'État car celui-ci n'est pas à l'initiative, ou responsable, des accords interprofessionnels faisant l'objet d'une demande d'extension.
L'article 5 porte sur la filière des plantes à parfum, aromatiques et médicinales dans les outre-mer, qui est un savoir traditionnel et significatif à défendre et valoriser. Cette disposition vise à permettre, à titre expérimental, l'incorporation dans des compléments alimentaires de plantes médicinales traditionnelles inscrites sur la liste A de la pharmacopée française. Pour mémoire, les compléments alimentaires relèvent désormais du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Les départements et régions d'outre-mer accueillent 80 % de la biodiversité française. Cette richesse, notamment végétale, constitue un potentiel de développement économique important, particulièrement dans le secteur des compléments alimentaires, tout en garantissant la sécurité des consommateurs grâce au cadre strict de la pharmacopée.
Cette expérimentation s'inscrit dans la continuité des recommandations du rapport sénatorial de la mission d'information sénatoriale sur le développement de l'herboristerie et des plantes médicinales, une filière et des métiers d'avenir (2017-2018). Notre ancien collègue du Morbihan Joël LABBÉ préconisait de promouvoir une stratégie de développement de la filière des plantes à parfum, aromatiques et médicinales dans les outre-mer, axée sur des démarches innovantes d'agro-écologie.
Pour mémoire, depuis la suppression du métier d'herboriste en 1941, la vente des plantes médicinales dans un but thérapeutique relève des seuls pharmaciens dans le cadre du monopole pharmaceutique, sauf pour 148 plantes qui bénéficient d'une dérogation du fait de leur usage alimentaire (décret de 2008).
Le sénateur Joël LABBÉ proposait notamment de « réexaminer la liste des 148 plantes médicinales « libérées » du monopole pharmaceutique, pour y intégrer des plantes des outre-mer ou des plantes ne présentant pas de risque d'emploi, en étudiant la possibilité de la compléter de leurs usages traditionnels reconnus et validés concernant « les petits maux du quotidien. »
En 2016, FranceAgriMer, à la demande de producteurs siégeant au Conseil Spécialisé, a décidé de réaliser un état des lieux de la réglementation sur la vente directe des PPAM tant au niveau français qu'européen. L'une des conclusions de cette étude était la suivante : « Serait-il possible d'élargir la liste des 148 plantes ? »
Cette mesure permettrait tant de valoriser les savoirs traditionnels et agricoles ultramarins que de soutenir le développement économique des filières locales des plantes à parfum, aromatiques et médicinales (PPAM), particulièrement à La Réunion où cette filière est une des nombreuses filières agricoles d'excellence.
Cette disposition serait insérée dans le chapitre VIII « les plantes à parfum, aromatiques et médicinales » du titre VI intitulé « les productions végétales », ces plantes pourraient être inscrites dans la liste des plantes française des compléments alimentaires, ce qui permettrait de les commercialiser en tisanes, gélules et autres ampoules plutôt que de se limiter à la simple forme séchée via les seules pharmacies.
La limitation aux plantes de la liste A de la pharmacopée française, l'avis nécessaire de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) et l'encadrement par décret garantissent la sécurité sanitaire de cette expérimentation.
L'article 6 porte sur les cotisations sociales des non-salariés agricoles dans les outre-mer. Il vise à protéger les agriculteurs ultramarins contre les effets d'une hausse brutale des cotisations sociales qui résulterait de l'application du nouveau régime de cotisations. L'article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale prévoit une habilitation à légiférer par la voie d'ordonnance, dans un délai de 18 mois pour réformer l'assiette sociale des exploitants agricoles ultramarins. Un tel alignement de l'assiette sociale des non-salariés agricoles (NSA) ultramarins sur celle applicable en France hexagonale serait dramatique pour l'avenir des exploitations agricoles dans les outre-mer.
Les simulations réalisées par le Cerfrance Réunion sur un panel représentatif de 115 exploitations agricoles démontrent qu'une application non adaptée du régime métropolitain de cotisations sociales conduirait à multiplier par 6,7 le montant des prélèvements sociaux (passage de 2 243 € à 14 990 € en moyenne annuelle).
Une telle augmentation menacerait directement la viabilité économique des exploitations agricoles ultramarines qui font déjà face à :
- des surcoûts structurels liés à l'insularité ;
- une exposition accrue aux risques climatiques ;
- des coûts de production significativement plus élevés que dans l'Hexagone ;
- un marché local restreint.
L'article 6 propose donc d'instaurer un mécanisme de plafonnement des cotisations au niveau de 2024 pour les territoires ultramarins, tout en prévoyant une revalorisation annuelle de ce plafond par décret. Ce mécanisme permettra d'éviter une déstabilisation brutale de l'économie agricole ultramarine tout en préservant les exploitations de nos territoires.
La limitation à cinq ans du statut de conjoint collaborateur, introduite par la loi n° 2021-1679 du 17 décembre 2021 visant à assurer la revalorisation des pensions de retraites agricoles les plus faibles, se révèle particulièrement inadaptée aux réalités de nombreuses exploitations agricoles ultramarines. À La Réunion, une part importante des exploitations est constituée de structures familiales de petite taille, dont la division ou la transformation en emploi salarié n'est ni économiquement soutenable ni matériellement possible. La disparition du statut de conjoint collaborateur fragilise ainsi la continuité de ces exploitations. L'article 7 supprime cette limitation afin de tenir compte des spécificités des exploitations agricoles familiales et de préserver leur viabilité.
Les exploitants agricoles ne peuvent interrompre leur activité sans mettre en péril la continuité de leur exploitation. Le recours au service de remplacement constitue un outil indispensable pour assurer la permanence des travaux agricoles. L'article 8 vise à permettre le cumul des indemnités journalières avec la prise en charge du remplacement, afin que les périodes de maternité, de paternité ou de maladie ne se traduisent pas par une perte de revenus ou une dégradation de l'activité de l'exploitation. Il répond aux contraintes particulières des exploitations agricoles familiales, notamment dans les territoires ultramarins.
La filière canne-sucre-rhum constitue un secteur stratégique pour les départements d'outre-mer et plus particulièrement pour La Réunion, où elle contribue à l'emploi, à l'aménagement du territoire et à la souveraineté alimentaire. L'article 9 vise ainsi à renforcer l'ancrage territorial des outils de transformation de la canne à sucre en garantissant aux planteurs une priorité d'accès au capital lors de l'entrée de nouveaux associés. Sans remettre en cause la liberté d'entreprendre ni le droit de propriété, il tend à favoriser une gouvernance davantage associée aux intérêts de la filière et à prévenir une dilution du contrôle local des outils de production.
L'article 10 constitue le gage de cette proposition de loi.