EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Les images de décharges vont-elles un jour supplanter les vues de cartes postales encore associées aux outre-mer ?
Depuis plusieurs années, « urgence » est le substantif associé régulièrement aux outre-mer pour décrire leurs réalités et leurs défis. Ce terme est loin d'être galvaudé et la gestion des déchets justifie encore son emploi : oui, il y a urgence à répondre au défi des déchets dans les outre-mer français.
Quand, au niveau national, 15 % des déchets ménagers sont enfouis et 85% sont valorisés, en outre-mer, le rapport est inversé. À l'exception de la Martinique qui a enfoui, en 2020, 40 % de ses déchets ménagers et de Saint-Barthélemy qui incinère la totalité des déchets non triés, tous les autres territoires affichent des taux d'enfouissement de 70 à 80 %, voire pratiquement 100 % à Mayotte ou en Guyane.
Toutefois, ce constat statistique ne rend pas compte de la réalité de certains de ces territoires qui sont confrontés à une vague de déchets qui ne cesse d'enfler. La cote d'alerte est atteinte et plonge des territoires face à une double urgence : une urgence environnementale et une urgence sanitaire.
Face à cette urgence, face au flux croissant de déchets qui défigure les paysages, altère les conditions de vie et détruit la biodiversité, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a confié en mai 2022 aux sénatrices Gisèle Jourda et Viviane Malet la mission d'évaluer la gestion des déchets dans ces territoires et de mesurer l'ampleur du défi. Au terme de leurs investigations, les rapporteures y dressent un tableau souvent alarmant de la collecte et du traitement des déchets. Pointant les retards et manquements les plus criants, elles plaident pour un rattrapage massif par rapport à l'Hexagone et des politiques volontaristes et durables axées sur l'économie circulaire et la valorisation énergétique.
Le rapport, adopté en décembre 2022, comporte vingt-six propositions dans tous les domaines - financements, coûts, gouvernance, ingénierie, coopération régionale, filières à Responsabilité élargie des producteurs (REP), modes de collecte et de traitement... - afin de lutter contre ce fléau insidieux et lourd de menaces pour l'avenir.
Cette situation de retard ne résulte pas d'un désengagement des autorités responsables. Au contraire, les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que l'État, sont mobilisés et fournissent des efforts financiers importants depuis plusieurs années. Pourtant, ces efforts ne suffisent plus et un nouvel élan est nécessaire.
En particulier, il paraît inévitable que l'État débloque des moyens supplémentaires pour des plans de rattrapage rapides, voire des plans Marshall pour la Guyane et Mayotte. La solidarité nationale doit jouer pleinement pour les populations et ces territoires qui hébergent 80 % de la biodiversité française.
Mais l'insuffisance du financement n'est pas qu'un problème national. Des difficultés existent quant à la mobilisation des aides européennes. Pourtant, dans les départements et régions d'outre-mer, les fonds européens revêtent une importance essentielle.
Ainsi, en Martinique, ces fonds sont primordiaux. Le montant de l'enveloppe 2014-2020 pour les opérations « déchets » était de 31 millions d'euros (gestion et prévention). L'enveloppe FEDER 2021-2027 est en attente de validation par la Commission.
En Guadeloupe, les taux de co-financement ont atteint jusqu'à 80% des investissements structurants réalisés par les maîtres d'ouvrage publics pour la programmation 2014-2020.
À La Réunion, le programme opérationnel FEDER 2014-2020 a financé pour un total de 30 millions d'euros :
- la réalisation d'unités de tri des déchets et de valorisation matière pour 18,9 millions d'euros (projet Run Eva) ;
- des projets de gestion et valorisation des déchets par les EPCI pour 5 millions d'euros ;
- des projets privés de biomasse et de biogaz pour 6 millions d'euros.
En Guyane et à Mayotte, les fonds européens disponibles sont également essentiels au financement des projets. Mais la consommation des crédits demeure faible, les projets ayant du mal à sortir de terre.
Sans surprise, les aides européennes en matière de déchets font l'objet des critiques habituelles à l'encontre des aides européennes de manière générale : absence d'avances, manque de capacités administratives et financières des porteurs de projets du territoire, difficultés de cautions bancaires, longueur du processus d'attribution (entre 6 mois à un an), délais de paiement, complexité du montage des dossiers... Pour les collectivités, ces obstacles rendent les fonds européens peu mobilisables. En conséquence beaucoup d'entre elles y renoncent.
Des inquiétudes persistent également quant à la pérennité des aides européennes en matière de déchets. En effet, l'Union européenne est désormais pleinement engagée vers une stratégie d'économie circulaire et promeut de préférence des projets innovants et structurants en faveur du réemploi, de l'écoconception, du recyclage et de la prévention des déchets.
C'est en ce sens que la Commission européenne a, par exemple, présenté le 30 mars 2022 un nouveau « Paquet Économie circulaire » qui vise à renforcer l'écoconception des produits, en élargissant la gamme des produits et en renforçant les exigences. Ce nouveau paquet fait suite à celui de 2018 et ses quatre directives qui ont défini de nouveaux objectifs, mais aussi de nouvelles contraintes pour plus de réemploi et de recyclage et pour réduire les mises en décharge.
Dans ces conditions, les investissements en faveur des équipements structurants de base comme les centres d'enfouissement des déchets, les incinérateurs ou les déchetteries, sans même parler des outils de collecte (camions, bacs...), ne sont plus prioritaires pour l'Union européenne. Pourtant, nos territoires ultramarins, et les régions ultrapériphériques en particulier, en ont cruellement besoin.
Le règlement FEDER a été récemment révisé le 24 juin 2021 pour la programmation 2021-2027. Grâce à la mobilisation des gouvernements français et espagnol, ainsi que du Parlement européen, les spécificités des RUP ont été prises en compte et ont encore fait l'objet d'adaptations comme le permet l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Selon l'article 7 du règlement précité, les régions ultrapériphériques peuvent, sauf cas dûment justifiés, bénéficier du champ du FEDER et du fonds de cohésion pour :
« f) les investissements dans l'élimination des déchets par la mise en décharge [...]
g) les investissements améliorant la capacité des installations de traitement des déchets résiduels [...] ».
Si les fonds européens demeurent disponibles jusqu'en 2027, une inquiétude peut légitimement naître sur la prochaine période. La rédaction retenue suppose déjà de justifier la nécessité de financer de nouvelles installations de stockage ou la création d'unité de valorisation énergétique.
Une autre contrainte est celle de la « concentration thématique », c'est-à-dire l'obligation faite aux États membres et régions d'utiliser prioritairement les crédits européens sur l'objectif « transformation économique innovante et intelligente et de la connectivité régionale aux technologies de l'information et de la communication (TIC) ». Cette priorité n'est pas adaptée aux besoins de rattrapage structurel des RUP françaises.
Là encore, les RUP bénéficient encore d'une souplesse, en particulier sur les fonds issus de l'allocation spécifique supplémentaire destinée aux régions ultrapériphériques. Cette allocation de près de 2 milliards d'euros est utilisée pour compenser les surcoûts supportés dans ces régions du fait de leurs contraintes propres. La concentration thématique ne s'y applique pas. En revanche, sur les fonds de cohésion ordinaires, les RUP sont considérés comme relevant du groupe dit 3 (les régions moins développées) et doivent consommer au moins 25 % des crédits sur l'objectif « transformation économique innovante et intelligente et de la connectivité régionale aux TIC ».
Quant au taux de cofinancement maximum, qui est déterminant pour des collectivités qui n'ont pas les fonds propres nécessaires, il a également été remis en question, les propositions initiales de la commission européenne prévoyant de l'abaisser à 70 ou 75 %. Finalement, l'article 112 du règlement (UE) 2021/1060 du 24 juin 20211(*) a maintenu un taux maximal de 85 % pour les RUP, y compris la Martinique qui risquait de basculer dans la catégorie des régions en transition.
L'essentiel a donc été préservé jusqu'en 2027, mais ces adaptations exigent d'âpres négociations et elles seront de plus en plus difficiles à reconduire.
Une autre inquiétude relative à l'accès au fonds européen naît de l'impossibilité dans laquelle se trouvent les RUP pour atteindre les objectifs européens de recyclage ou de valorisation fixés par le « Paquet Économie Circulaire » de 2018.
Par exemple, la Martinique a élaboré tôt son plan régional de prévention et de gestion des déchets dès 2019. Mais il l'a été sur la base de la réglementation en vigueur en novembre 2019, donc avant la transposition du paquet européen « Économie circulaire » par la loi Agec en février 2020. L'Union européenne demande que les plans soient mis à jour pour intégrer ces nouveaux objectifs de performance qui ne sont pas atteignables par la Martinique.
Le versement des aides pourrait donc être fragilisé par l'absence d'adaptation des directives européennes « déchets » et « Économie circulaire » et ce qui vaut pour la Martinique vaut aussi pour la Guadeloupe, la Guyane et Mayotte.
Pour rappel, les objectifs européens impliquent notamment :
- de réduire à 50 % la part des déchets non dangereux non inertes enfouis en 2025 et à 10% la part des déchets ménagers enfouis en 2035 ;
- de réduire de 15 % les déchets ménagers par habitant en 2030 par rapport à 2010 ;
- de porter à 55 % la part des déchets ménagers effectivement recyclés, 60 % en 2030 et 65 % en 2035.
Face à ces constats, qui dépassent la seule question des déchets, il convient de plaider, encore une fois, pour une application large et franche de l'article 349 du TFUE, pour adapter à la fois les objectifs de valorisation et de recyclage et les conditions d'attribution des aides européennes aux spécificités des RUP.
C'est pourquoi la proposition n°11 de notre rapport appelle à faire du secteur des déchets et de l'économie circulaire un des champs prioritaires d'adaptations des normes et des aides européennes aux spécificités des RUP, conformément à l'article 349 du TFUE.
Les difficultés du financement de la gestion des déchets coexistent avec une autre problématique européenne : celle de l'exportation des déchets dangereux vers l'Union européenne.
Depuis 2020, La Réunion et Mayotte font face à une crise de la gestion des déchets dangereux sans précédent.
La saturation du transport maritime international, conjuguée au durcissement de la réglementation sur le transport international des déchets dangereux et à son application extrêmement précautionneuse par les compagnies maritimes, ont fait que ces deux territoires se sont retrouvés face à un mur de déchets dangereux non exportables.
Les stocks se sont accumulés, au point que des dérogations ont dû être accordées pour relever les plafonds autorisés sur des sites saturés et qu'il a été demandé aux producteurs ou récupérateurs de ces déchets de les conserver. Certaines collectes ont même été interrompues, comme celle des piles.
Alors qu'habituellement les exportations se font au fil de l'eau, il a fallu stocker l'équivalent de plus d'une année de déchets dangereux (environ 5 000 tonnes pour La Réunion dont 2 500 tonnes de batteries, 900 tonnes d'huiles minérales usagées et 400 tonnes de boues chargées en hydrocarbures).
Après de longues négociations avec les compagnies maritimes, au niveau ministériel, des solutions ont été trouvées pour assouplir les procédures administratives excessives des compagnies acceptant encore de transporter des conteneurs de déchets dangereux. Toutefois, cette reprise des exportations au fil de l'eau à partir de la fin du premier semestre 2022, ne permettait pas de résorber les stocks accumulés.
C'est la raison pour laquelle l'idée d'une liaison directe exceptionnelle (bateau affrété uniquement pour cette mission) entre La Réunion-Mayotte (qui fait face aux mêmes difficultés) et la métropole pour apurer le stock, a émergé.
Finalement, un bateau affrété spécialement est parti pour le Havre en direct fin octobre avec 5 00 tonnes de déchets à son bord provenant de Mayotte et de La Réunion. Le coût est très élevé : 2,6 millions d'euros. Un surcoût d'environ 800 000 euros par rapport au coût des exportations au fil de l'eau sur les lignes régulières. Ce surcoût a été pris en charge par la Région, en partie sur fonds FEDER.
Cette solution a permis d'apurer la situation, de mettre fin au sur-stockage qui posait des problèmes de sécurité et de reprendre des collectes mises à l'arrêt. Par exemple, pour les piles, consignes avaient été passées aux particuliers de les conserver chez eux.
Cette crise a contribué à la prise de conscience de la faible résilience de La Réunion et de Mayotte en matière de gestion des déchets dangereux : le seul exutoire est l'exportation vers l'Europe, soumise à la bonne volonté des compagnies maritimes qui prennent en charge ces déchets et des nombreux pays de transit.
À plus long terme, cette crise pose la question du développement d'outils locaux pour le traitement des déchets dangereux, en recyclage et valorisation ou en stockage.
Au-delà de ces deux îles, des questions identiques se posent pour les autres territoires ultramarins, quand bien même ils souffrent moins de liaisons maritimes erratiques et sont plus proches géographiquement de pays membres de l'OCDE.
Enfin, quelques territoires sont quasiment privés de moyens d'exportation des déchets dangereux. À Saint-Pierre-et-Miquelon, il faut parfois attendre l'escale d'un bateau militaire pour évacuer les piles usagées, les médicaments périmés...
Parmi les causes de cette crise, outre la saturation des navires dans la phase de redémarrage post-covid de l'économie mondiale, il faut souligner la complexité de la réglementation internationale et européenne sur les exportations de déchets dangereux.
La convention de Bâle, ainsi que la réglementation européenne et de l'Organisation de coopération et développement économiques (OCDE) imposent des règles strictes pour s'assurer que les pays membres de l'OCDE exportent leurs déchets dangereux à des fins de traitement vers des pays de l'OCDE.
Les compagnies maritimes ont sur-interprété des textes déjà complexes, notamment :
- en ajoutant des pays de transit, pour faire face à l'hypothèse où les navires seraient déroutés (concrètement, le nombre d'autorités compétentes auprès desquelles les autorisations de transit des déchets dangereux doivent être demandées ont doublé) ;
- en exigeant des consentements explicites de certains pays hors OCDE (comme Madagascar, Île Maurice ou Afrique du Sud) pour éviter tout risque d'immobilisation de container dans ces pays de transit, alors que le consentement peut être considéré favorable tacitement (notamment par le dépassement du délai réglementaire de 60 jours de traitement des notifications par ces pays) ;
- en réduisant la durée de validité des consentements, du fait de la demande des compagnies de disposer de notifications encore valables au moins un mois après le départ des containers depuis La Réunion, et non au moment du départ du bateau.
La règlementation internationale et européenne a été conçue pour s'appliquer à de grandes économies développées fortement connectées : l'Union européenne, le Japon, les États-Unis, l'Australie...
Mais elle est inadaptée et surdimensionnée pour des petits territoires insulaires, éloignés des principales routes commerciales et produisant des quantités infinitésimales de déchets dangereux.
Si le chemin des exportations de déchets dangereux ressemble à un parcours du combattant, celui des exportations de déchets non dangereux n'est pas une promenade de santé.
En effet, l'exportation de certains déchets recyclables n'est pas forcément aisée. C'est en particulier le cas des plastiques. De nombreux pays, notamment asiatiques, les acceptent de moins en moins. Et la compagnie CMA-CGM a failli bannir les déchets plastiques de ces navires en juin dernier, avant d'accepter de continuer à les transporter pour les outre-mer français vers l'Union européenne.
Plus inquiétant encore, la Commission européenne travaille actuellement sur la révision du règlement sur les transferts de déchets qui tend à durcir, voire interdire les exportations de déchets hors de l'Union européenne, dangereux ou non. Les petits États membres « isolés » de l'Union européenne ont d'ailleurs manifesté leurs vives craintes face à ces projets (Malte, Chypre, l'Estonie notamment).
La question du traitement des déchets rappelle, si besoin, que les contraintes très particulières des outre-mer doivent conduire à adapter les textes européens, voire internationaux.
Le Gouvernement doit donc peser de tout son poids pour que, d'une part, les textes en cours de négociation n'alourdissent pas les règles actuelles pour les outre-mer et, d'autre part, les textes déjà en vigueur puissent faire l'objet d'un avenant ou d'un addendum pour permettre les exportations de déchets des outre-mer dans leur environnement régional.
Pour rappel, les textes et les déclarations politiques ouvrent la voie à de telles adaptations.
Suivant la convention de Bâle, des accords régionaux peuvent être signés entre États tant qu'ils sont compatibles avec la gestion écologiquement rationnelle des déchets (dangereux et autres).
L'article 209 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte dispose que « dans les départements et les collectivités d'outre-mer, [...], l'utilisation des matières premières recyclées issues des déchets est facilitée, en recourant notamment aux démarches de sortie du statut du déchet, mentionnées à l'article L. 541-4-3 du code de l'environnement. Celles-ci portent, en particulier, sur les déchets des ménages et sont élaborées de façon à faciliter la recherche de débouchés dans les pays limitrophes [...] ».
En mars 2017, le mémorandum conjoint des régions ultrapériphériques pour un nouvel élan dans la mise en oeuvre de l'article 349 du TFUE présenté lors de la 4ème édition du Forum des RUP déclarait :
« Dans la mesure où la gestion des déchets dans les RUP s'avère plus complexe que sur le continent européen, en raison des contraintes liées à l'ultra périphérie, l'émergence d'une véritable économie circulaire représente un défi pour lequel elles ont besoin d'être soutenues. [...]
- En matière de déchets (exportation, transfert, importation), les textes à portée européenne et internationale (convention de Bâle, règlement CE N° 1013/2006, le code maritime international des marchandises dangereuses s'appliquent. Ces textes restent inadaptés à la réalité des RUP et génèrent des angles morts au niveau des accords commerciaux ;
- Concernant les déchets non dangereux, la problématique des petits gisements a été soulevée avec notamment l'absence de stratégie interrégionale pour les déchets valorisables [...] ;
- il est demandé que l'UE doit faciliter, par une réglementation adaptée, basée sur l'article 349 du TFUE, et un soutien financier suffisant, la mise en place de filières de gestion des déchets (collecte, transports, valorisation...), y compris avec les pays tiers environnants. »
Cette position de négociation n'est pas contradictoire avec la stratégie de développement de filières locales de traitement. Il serait irresponsable de fermer des exutoires potentiels pour les déchets des outre-mer. Des crises imprévues peuvent survenir à tout moment, qui exigeront d'exporter les déchets - sous réserve de s'assurer que les conditions de traitement dans les pays tiers satisfont à des conditions équivalentes à celle de l'Union européenne - au lieu de les conserver sur des territoires contraints.
C'est pourquoi la proposition n° 23 de notre rapport appelait, pour qu'il soit permis de développer une stratégie régionale de gestion des déchets :
- à faire application de l'article 349 du TFUE pour obtenir l'adaptation du règlement européen sur les transferts de déchets, en cours de révision, aux contraintes particulières des outre-mer ;
- à ouvrir des discussions dans le cadre de la convention de Bâle afin de conclure des accords régionaux pour le traitement des déchets des outre-mer français.
La proposition de résolution européenne qui suit entend mettre en application ces diverses recommandations et appelle le gouvernement à les porter dans les négociations à venir :
* 1 Règlement (UE) 2021/1060 du Parlement et du Conseil du 24 juin 2021 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion, au Fonds pour une transition juste et au Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile, migration et intégration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l'instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visa.