N° 318
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 mai 2004
PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
tendant à instituer le vote électronique à distance pour l'élection du Président de la République et les référendums pour les Français inscrits dans les centres de vote à l' étranger ,
PRÉSENTÉE
Par M. Robert DEL PICCHIA,
Sénateur,
( Renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
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Élections et référendums. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
On estime à environ 2 millions le nombre de Français résidant à l'étranger. C'est tout particulièrement à travers les diverses échéances électorales que nos compatriotes expatriés peuvent prendre part à la vie publique française.
Pour les élections législatives, européennes, régionales, cantonales et municipales, ils votent en France, par procuration ou en personne lorsqu'ils s'y trouvent et s'ils sont inscrits dans une commune.
Pour les élections nationales, c'est-à-dire l'élection du Président de la République et les référendums, les Français résidant à l'étranger ont le choix de voter, en personne ou par procuration, soit en France s'ils y sont inscrits, soit dans leur pays de résidence.
En effet, la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République, les autorise à voter à l'étranger dans les centres de vote créés dans des ambassades et des consulats (articles 1et 2).
La loi est également applicable au cas de référendum (article 20).
Ces dispositions destinées à encourager la participation de nos compatriotes établis hors de France n'ont cependant pas réussi à endiguer l'abstention qui a fortement marqué les derniers scrutins présidentiels et référendaires.
Le taux d'abstention électorale est nettement plus marqué qu'en France. Pour l'élection du Président de la République en 2002, en moyenne des deux tours, 59,24% des Français inscrits sur les listes des centres de vote à l'étranger n'ont pas pris part au scrutin. Ce même taux va en s'aggravant puisque l'abstention est passée à 48,05% en 1995, alors qu'elle n'était que de 36,15% en 1988.
Pour les élections référendaires, les chiffres de l'abstention sont encore plus marqués : abstention de 86,21 % des Français inscrits dans les centres de vote à l'étranger lors du référendum du 24 septembre 2000 relatif au quinquennat. C'est l'adhésion au Traité de Maastricht en 1992 qui a généré le plus de mobilisation, puisque « seulement » 57,8 % des Français de l'étranger ne se sont pas prononcé. Sur la question du statut de la Nouvelle Calédonie posée en 1988, l'abstention est montée à 80,2 % des inscrits.
Cette désaffection progressive des urnes souligne l'insuffisance des aménagements prévus pour soutenir la participation électorale.
Distance importante, incapacité à se déplacer, manque de culture électorale : il est nécessaire de réformer les modalités de vote des Français de l'étranger.
La présente proposition de loi organique a pour objet d'autoriser le vote électronique à distance pour l'élection du Président de la République et les référendums, pour les Français établis hors de France inscrits dans les centres de vote à l'étranger.
Ce mode de votation doit intervenir en complément du vote en personne et du vote par procuration. Il devrait favoriser sensiblement la participation des Français établis hors de France aux grandes échéances de la vie nationale française et ainsi faire progresser la démocratie.
Voter en personne, pour nos compatriotes de l'étranger, est une démarche difficile. En effet, il faut savoir qu'un grand nombre de Français résident très loin de leur centre de vote et doivent parcourir plusieurs centaines de kilomètres pour s'inscrire sur les listes électorales ou pour aller voter.
Ils n'ont souvent ni le temps, ni les moyens financiers, ni la possibilité matérielle ou même physique d'effectuer ces déplacements. Ils renoncent alors à voter.
Imaginez, en France, les électeurs de Bayonne ou de Perpignan devant se rendre à Paris pour voter et/ou s'inscrire sur les listes électorales !
On ne fait pas 1.600 kilomètres aller et retour pour voter.
Et à l'étranger, les distances sont parfois plus grandes encore.
Le vote par procuration ne peut pas être la seule réponse à ce problème pour deux motifs :
Premièrement, le vote par procuration est un aménagement au vote en personne offert aux citoyens absents temporairement de leur commune le jour du scrutin. Il n'a pas été pensé pour des citoyens résidant en permanence à plusieurs centaines de kilomètres du centre de vote. Le Français inscrit sur la liste d'un centre de vote à l'étranger doit se déplacer au consulat pour établir la procuration. Il se trouve donc face à la même difficulté liée au déplacement que pour le vote en personne.
Deuxièmement, il faut connaître une personne inscrite sur la même liste électorale consulaire. Dans le cas d'une famille de plus de deux électeurs, il faut même trouver plusieurs personnes puisqu'un mandataire ne peut pas détenir plus de deux procurations.
Ces obstacles font de la possibilité de vote par procuration une alternative peu efficace au vote en personne. Or, le législateur a le devoir constitutionnel d'assurer l'égalité du suffrage de tous les citoyens.
En aménageant un mode de votation propre aux Français établis hors de France, le vote par Internet participe à l'égalité de tous les citoyens français devant le vote. L'égalité devant les suffrages exige que soit donnée à tous les citoyens la même faculté de s'exprimer lors des suffrages nationaux. A situations et difficultés différentes, moyens différents, afin de garantir un même résultat : la possibilité concrète et matérielle de voter. Ce principe impose une égalité de fin, et non de moyens.
De la même manière, l'égalité devant l'impôt a été reconnu comme un principe fondateur des lois de la République par le Conseil constitutionnel. Ce principe, qui a donc une valeur constitutionnelle, n'exige nullement un impôt unique pour tous, mais bien qu'à une situation donnée soit appliqué un traitement unique pour tous les contribuables se trouvant dans la même situation. Une multitude de régimes dérogatoires permettent donc de prendre en compte ces différentes situations et ainsi de garantir cette égalité de traitement devant l'impôt.
Une position que le gouvernement français met largement en oeuvre, à travers notamment la déclaration en ligne de l'impôt sur le revenu : 1,2 million de contribuables l'ont utilisé cette année, soit dix fois plus qu'en mars 2002.
Au-delà du délai supplémentaire qui leur est accordé, Bercy a annoncé une mesure incitative supplémentaire pour encourager les citoyens sur cette voie. Selon la loi de finances rectificative de 2003, un contribuable pourra bénéficier d'une réduction d'impôt annuelle de 10 euros, s'il procède à une déclaration par internet. Est-ce une entorse au principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt ?
La même démarche doit être adoptée en matière électorale. Si des conditions spécifiques pénalisent une partie définie de l'électorat, alors un régime dérogatoire doit pouvoir être instauré afin de réaliser ce principe d'égalité prévu par la Constitution.
En tant que « Français établis hors de France », nos compatriotes devraient bénéficier d'aménagements de l'exercice de leur droit de vote.
Le vote électronique serait une réponse. Le législateur l'a institué pour les élections des Délégués au Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) en raison de ces mêmes conditions très particulières dans lesquelles votent nos compatriotes expatriés.
Les Français de l'étranger élisent 150 Délégués qui sont leurs représentants au CSFE. Le vote au suffrage universel direct se déroule dans les centres de vote situés dans les ambassades ou les consulats, et peut s'exercer personnellement ou par correspondance, postale ou électronique.
La première expérimentation du vote électronique à distance a eu lieu le 1 er juin 2003 lors du renouvellement partiel des Délégués au CSFE, et a concerné les Français résidant aux Etats-Unis. Elle s'est avérée concluante à différents égards.
Premièrement, un grand nombre de votants a choisi Internet : 60% des votants ont préféré le vote électronique à distance. En comparaison, le vote physique n'a attiré que 5,6% des citoyens dans les consulats. Cela représente seulement 0,80% des inscrits.
Deuxièmement, la chute de la participation a été enrayée. On peut affirmer que si le vote Internet n'avait pas été autorisé, la participation aurait continué à baisser pour ne concerner qu'environ 10% des électeurs inscrits. En effet, la participation des Français établis au Canada, où seuls les modes de votations traditionnels étaient autorisés, a poursuivi sa chute de près de 7%.
De plus, le vote électronique présente d'autres avantages :
- il incite les Français résidant loin d'un centre de vote à s'inscrire sur la liste électorale dès lors qu'ils sont informés qu'ils pourront voter sur Internet sans se déplacer ;
- il suscite l'intérêt de populations particulièrement sensibilisées à Internet ; les Français établis hors de France utilisent déjà beaucoup les messageries électroniques et les portails de recherche comme lien avec la métropole, ce qui assure une réceptivité certaine au vote par Internet.
- le vote Internet est nettement moins onéreux que le vote classique ;
- une meilleure participation aux élections nationales renforce le lien actuellement ténu des Français de l'étranger avec leur pays d'origine.
Quant à la confidentialité du scrutin, le vote par correspondance électronique est parfois accusé de lui porter atteinte. L'absence d'isolement du poste informatique à partir duquel on vote ne serait pas suffisante pour garantir contre les influences extérieures et indiscrétions.
Pourtant, il est évident que, de plus en plus, un ordinateur est un espace personnel. Si 1,2 million de contribuables ont choisi de payer leurs impôts sur Internet en 2003, si l'on consulte ses comptes en banques en ligne, c'est bien que la confidentialité et la discrétion de cette démarche leur semblent assurées.
Un isoloir n'est pas la seule garantie de confidentialité du vote, et l'on ne peut affirmer que les citoyens seront influencés parce qu'ils votent par Internet.
En revanche, le vote par procuration est, par essence, une atteinte admise et acceptée à l'exigence constitutionnelle du secret du vote (article 3 de la Constitution de 1958).
Dans l'hypothèse où une famille française résidant à l'étranger parvient à trouver suffisamment de mandataires en qui elle a pleinement confiance, l'on ne peut garantir la confidentialité de ce vote non-secret.
Dans un tel cas de vote « groupé », il paraît évident qu'aucun des votes transmis au mandataire commun ne sera secret, et il est illusoire de prétendre qu'aucune influence familiale ne sera alors exercée.
S'agissant de la sécurisation du scrutin, les techniques ont montré une résistance efficace aux éventuelles attaques « pirates » et plusieurs systèmes rodés offrent déjà les garanties indispensables pour assurer un vote sécurisé.
Ainsi, aucun incident majeur n'a été constaté lors de l'expérimentation du vote par Internet pour les élections au CSFE le 1 er juin 2003. Aucune tentative de fraude ni de piratage n'a pu aboutir. Les mesures de protection se sont avérées opérantes et fiables. Des dispositions d'envergure avaient été prises comme par exemple les identifiants à 8 chiffres ou lettres, doublés de codes aussi importants portant la probabilité de trouver une faille à 1,35 milliard multiplié par 1,35 milliard...
Ce succès technique est une confirmation du système pour l'avenir.
Au regard des résultats obtenus, la Commission des Lois et Règlements du CSFE a décidé d'étendre ce mode de votation à toutes les circonscriptions lors du prochain renouvellement du CSFE en 2006.
La réussite et l'extension de l'expérimentation ont été confirmées lors d'une communication faite en Conseil des Ministres par Monsieur Renaud MUSELIER, Secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères, le 17 décembre 2003.
Rappelons que l'ensemble du système bancaire fonctionne sur un réseau, ou encore que le moyen de paiement privilégié dans notre économie est la carte bancaire. De plus, non seulement un grand nombre de vote d'actionnaires se déroulent par voie électronique à distance (ce qui représente des quantités d'informations autrement plus importantes que les élections politiques), et enfin que le gouvernement a choisi d'autoriser le vote par internet pour les élections professionnelles. On ne peut mettre en doute la sécurité de ces systèmes économiques et électoraux.
Le Chef de l'Etat, Jacques CHIRAC, lors de la 23 ème Conférence internationale des Commissaires à la Protection des données, le 24 septembre 2001 à Paris, a évoqué les progrès de la « cyberdémocratie », dans le sens d'un « rapprochement des citoyens de la vie publique ».
...« Je souhaite que, dès les prochaines échéances nationales, le vote par Internet puisse être expérimenté pour des milliers de Français expatriés qui, en raison de leur éloignement d'un consulat, sont souvent privés de l'effectivité de leur droit de vote. La vie politique ne peut se satisfaire d'une abstention élevée lors des consultations populaires. Elle ne peut non plus se satisfaire de l'existence d'exclus du suffrage universel »...
Dominique de VILLEPIN, alors Ministre des Affaires étrangères, Président du Conseil supérieur des Français de l'étranger, allait dans le même sens que le Président de la République dans son discours inaugural de la 55 ème Assemblée plénière du CSFE le 2 septembre 2002 à Paris :
...« Pour l'avenir, et afin de faciliter la participation électorale, je souhaite que nous étudiions attentivement l'utilisation des nouvelles technologies, je pense en particulier à Internet, pour élargir la possibilité de voter à distance. Pourquoi ne pas imaginer que la communauté des Français à l'étranger joue, en la matière, un rôle pilote ? »...
Noëlle LENOIR, Ministre Déléguée aux Affaires européennes de l'époque, déclarait dans un entretien publié dans le bulletin d'information des Français de l'étranger « RFE Info » :
...« Enfin, je ne suis pas sans savoir qu'à votre initiative, le Sénat a adopté une proposition de loi le 18 mars 2003, visant à autoriser le vote par correspondance électronique des Français de l'étranger pour les élections du Conseil supérieur des français de l'étranger. Je ne puis que féliciter ceux qui prennent l'initiative de ce type de réformes audacieuses, au-delà, d'ailleurs, des seules élections du CSFE. »
Le vote par correspondance électronique à distance n'est pas une fin en soi, mais bien un moyen : celui de faciliter l'exercice du droit de vote, dans la perspective de réduire l'abstention électorale.
Il faut souligner qu'il n'a pas pour vocation de remplacer le vote en personne ou par procuration. Il s'agit d'un mode de votation complémentaire, prévu en réponse aux difficultés spécifiques des Français établis hors de France.
Certes, ce nouveau mode de votation n'exonère en rien d'une remise en cause quant au fond du défaut de participation aux échéances électorales et ne suffira probablement pas seul à lutter contre l'abstention, mais il y contribuera nettement.
En effet, là où les rapports avec l'Etat et l'administration imposent une plus grande transparence de la vie publique et une simplification des procédures administratives, le vote électronique peut être une réponse pour ces citoyens de l'étranger. Et, dans la mesure où ce mode de votation influe sur la participation électorale, il peut permettre le renforcement du sentiment d'appartenance à un Etat, condition sine qua non d'un véritable réseau français à l'étranger.
La Constitution définit le suffrage comme étant « toujours universel, égal et secret » (article 3).
Faciliter cette démarche ou simplement la rendre possible et effective, est notre responsabilité d'élus.
La France ne doit pas rester en arrière. Les Allemands votent sur Intranet. Les Hollandais voteront sur Internet pour les prochaines élections européennes et l'ensemble des élections britanniques se dérouleront sur Internet en 2006.
L'article unique de cette proposition de loi organique ouvre donc une possibilité supplémentaire de voter, par voie électronique, pour l'élection du Président de la République et pour les référendums, pour les Français inscrits dans les centres de vote à l'étranger.
Nous vous demandons donc de bien vouloir adopter la proposition de loi organique suivante.
PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
Article unique
Au début de l'article 12 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« En application de l'article 1 er ci-dessus, les électeurs votent soit dans les bureaux ouverts à cet effet, soit par procuration, soit par voie électronique à distance. »