N° 267
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 17 mars 1999.
PROPOSITION DE LOI
visant à permettre aux
communes
d'exiger des intéressés le
remboursement
des
frais de secours
qu'elles ont engagés à
l'occasion d'accidents consécutifs à la pratique d'une
activité sportive ou de loisir,
PRESENTEE
Par M. Jean FAURE,
Sénateur.
(Renvoyée à la commission des Lois
constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du
Règlement et d'administration générale, sous
réserve de la constitution éventuelle d'une commission
spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)
Communes. - Secours - Accidents - Code général des collectivités territoriales.
EXPOSE DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
De plus en plus fréquemment, les communes, et particulièrement les petites communes de montagne, sont amenées à supporter la charge financière des secours organisés en vue de retrouver des personnes en difficultés.
Récemment encore, quelques sauvetages périlleux ont défrayé la chronique et remis à l'ordre du jour la question du remboursement aux communes des frais engagés pour l'organisation des secours.
Ainsi en est-il de la commune de Pralognan-la-Vanoise, qui devra supporter plusieurs centaines de milliers de francs au titre des secours déployés pour sauver les trois randonneurs qui ont été récemment sous les feux de l'actualité. On pourrait citer aussi la dernière opération du gouffre Berger, qui a coûté plus de 1 million de francs et dont la petite commune d'Engins (Isère) va devoir payer la plus large part.
Plus que tout autre milieu naturel, la montagne est un environnement impliquant la mobilisation de moyens de sauvetage extrêmement coûteux. Les communes éprouvent d'importantes difficultés à faire face à ces dépenses qui mettent en péril l'équilibre de leur budget.
En effet, les dispositions combinées de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales relatif aux pouvoirs de police des maires et de l'article L. 2321-2 7°du même code qui range parmi les dépenses obligatoires des communes les dépenses de personnel et de matériel relatifs au service de secours et d'incendie ont pour effet de conférer aux communes la responsabilité de ces secours et d'en faire supporter la charge au budget communal. Sur leur fondement, il appartient aux maires de prendre les mesures nécessaires pour prévenir les dangers sur le territoire de la commune. Ils doivent notamment informer des dangers qu'ils sont en mesure de connaître et qui excèdent ceux normalement prévisibles ; ils doivent enfin organiser les secours en cas d'accident.
Cette double série d'obligations a été mise à la charge des communes au xixe siècle, à une époque où la pratique des activités sportives était le fait d'un petit nombre de personnes et où l'on ne connaissait pas encore les loisirs de masse. La nécessité d'une solidarité villageoise, en montagne notamment, et le faible nombre d'accidents donnaient son sens à la responsabilité des maires dans la mise en oeuvre rapide des secours et l'obligation pour la collectivité communale d'en supporter la charge. Aujourd'hui, le développement et la diversification des sports à risque et des activités de plein air, comme la multiplication du nombre de leurs adeptes, tend à mettre à la charge des communes des dépenses qui se révèlent insupportables pour les budgets aux capacités le plus souvent limitées des communes rurales concernées.
La jurisprudence a en outre précisé que ces frais
ne sont pas récupérables sur les personnes au profit desquelles
la commune est intervenue, et cela même si celles-ci ont par leur faute
ou leur imprudence été à l'origine de l'accident, car les
dépenses publiques exposées
trouvent leur cause directe non
pas dans la faute des intéressés mais dans les obligations
propres de l'administration
(Cass. crim, 9 janvier 1866, p. 49 ; 11
février 1960, Bull. Crim. p. 166 ; 23 décembre 1952, S
1954.1.20).
Les communes ont été incitées par le ministère de l'Intérieur, afin d'éviter de supporter de telles dépenses de sauvetage, à prévoir des règles de sécurité et à veiller à leur application. Mais elles étaient systématiquement saisies de demandes de remboursement par les compagnies d'assurances.
Certes, la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne a constitué une première tentative de solution au problème des secours en montagne. En modifiant le code des communes, son article 97 visait en effet à remettre bon ordre à une situation préjudiciable pour les finances communales en permettant aux communes d'exiger des intéressés ou de leurs ayants droit le remboursement des frais de secours qu'elles ont engagés à l'occasion d'accidents consécutifs à la pratique d'activités sportives. Les résultats escomptés ont d'ailleurs été obtenus puisque les skieurs se sont progressivement assurés, comme en témoigne la généralisation de la carte Neige ou la prise en compte du risque neige et montagne par la plupart des contrats d'assurances.
Cependant, le décret n° 87-141 du 3 mars 1987 pris pour l'application du 7° de l'article L. 221-2 du code des communes a limité cette possibilité à deux activités sportives seulement, le ski alpin et le ski de fond, introduisant ainsi une inégalité de traitement entre les skieurs et les autres sportifs.
Ainsi, alors même qu'il résultait des travaux préparatoires de la loi ( cf. rapport de la commission des Affaires économiques et du Plan du Sénat n° 378, 1983-1984, p. 204) que cette disposition s'applique à toutes les activités sportives et sur tout le territoire, le pouvoir réglementaire en a réduit la portée au seul ski.
Ainsi, des pratiquants de ski de randonnée ou des alpinistes ne peuvent être redevables d'un quelconque remboursement.
Cette situation suscite une vive émotion de la part des maires. En effet, il leur paraît anormal de prendre en charge le financement du sauvetage de pratiquants imprudents d'une activité autre que le ski de fond ou le ski alpin. Espace de liberté, la montagne requiert de la part de chacun, skieurs, randonneurs et alpinistes, une responsabilisation et une évaluation des risques.
Sans doute certaines des activités en cause sont-elles réglementées lorsqu'elles sont pratiquées dans le cadre d'associations ou de clubs sportifs ou organisées par les communes elles-mêmes.
Il en va ainsi en particulier des activités de canoë, de kayak, de raft, de nage en eau vive, réglementées par l'arrêté du 4 mai 1995 relatif aux garanties techniques et de sécurité des établissements dans lesquels ces sports sont pratiqués ; de la voile, réglementée par l'arrêté du 9 février 1998 qui s'impose aux établissements dispensant un enseignement de voile sur les plans d'eau intérieurs et les eaux maritime ; de la plongée, soumise à l'arrêté du 22 juin 1998 fixant les règles applicables dans les établissements organisant la pratique et l'enseignement de cette activité ; du tir aux armes de chasse (arrêté du 17 juillet 1990) ; du judo et de l'aïkido (arrêté du 10 mai 1984) ; du VTT (instruction n° 92-156 du 17 juillet 1992) ; du canyoning (instruction n° 98-104 du 22 juillet 1998) ; de l'encadrement des courses en montagne (circulaire n° 3860 du 13 mars 1970) ; de la spéléologie (circulaire n° 6 EPS/2 du 4 janvier 1951).
Mais les contraintes qu'imposent ces textes, tant aux établissements proposant la pratique et l'enseignement de ces activités qu'aux pratiquants, s'appliquent principalement dans un cadre collectif organisé.
De plus, le caractère fautif de la pratique n'exonère pas totalement les communes de leur responsabilité, qui a pour fondement le pouvoir de police des maires sur le territoire de leur commune. Malgré l'imprudence des pratiquants, des communes peuvent en effet être partiellement reconnues responsables (CE, 22 décembre 1971, commune de Mont-de-Lans contre sieur Duclos ; CAA de Lyon, commune de La Grave contre consorts Duchatel et Mazoyer, 1er février 1995) . Des risques souvent inconsidérés sont pris par des personnes imprudentes qui ne mesurent pas toutes les conséquences de leur comportement : citadins appréhendant mal les données météorologiques ou amateurs ne maîtrisant pas suffisamment les sports auxquels ils s'adonnent de façon occasionnelle. De plus, la sophistication des moyens de secours et le dévouement des équipes amènent à exiger toujours plus de rapidité de la part des sauveteurs, sans qu'il soit tenu compte des autres impératifs qui leur incombent et des dangers qu'ils encourent. Enfin, les nouvelles technologies de communication (portables en particulier) modifient la notion d'urgence des secours et inscrivent ceux-ci dans un contexte différent qui ne va pas toujours de pair avec les contraintes inhérentes à l'organisation des secours en montagne, par exemple.
Les contrevenants aux arrêtés de police du maire n'encourent aux termes de l'article R. 610-5 du code pénal qu'une amende de 250 F maximum. Par ailleurs, en application de l'article 223-1 du code pénal, le fait d'exposer autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente par la violation délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement est puni d'un an d'emprisonnement et de 100 000 F d'amende.
Les frais de secours supportés par les communes peuvent atteindre plusieurs millions de francs. Il n'y a pas de commune mesure entre la responsabilité des uns et celle des autres.
Mais la voie répressive ne paraît pas adaptée à l'objectif poursuivi : mieux vaut concentrer les efforts sur l'information, la formation, l'encadrement par les professionnels et la responsabilisation.
D'ailleurs, cette responsabilisation doit pouvoir guider la pratique de toute activité sportive ou de loisir dans tout milieu naturel à risque. L'idée selon laquelle un randonneur peut se permettre d'aller au-delà de ses limites car les secours - dont l'efficacité est reconnue - sont gratuits doit être abandonnée. De surcroît, en mettant sa vie en danger, c'est aussi celle des sauveteurs que le sportif imprudent compromet.
L'objet de la présente proposition de loi est de responsabiliser les pratiquants d'une activité sportive ou de loisir, quelle qu'elle soit. La liberté doit rester la règle. Cependant, il convient en effet de susciter un changement radical de comportement de la part des personnes s'aventurant dans des zones non protégées sans avoir pris les précautions nécessaires et s'exposant à des dangers qu'elles font aussi courir aux équipes de secours. Dans ces conditions, les communes doivent pouvoir être en mesure de réclamer au randonneur, à l'alpiniste, au surfer, au spéléologue, au véliplanchiste, etc., le remboursement des frais de secours engagés à l'occasion d'un accident dont il aurait été victime.
Il ne s'agit pas bien sûr pour le maire de se dérober à l'exercice de ses pouvoirs de police municipale, qui lui enjoignent de distribuer les secours nécessaires et de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours, ainsi qu'en dispose l'article L. 2212-2 5° du code général des collectivités territoriales, mais de mettre fin à la gratuité systématique des secours, source d'irresponsabilité.
La modification proposée de l'article L. 2321-2 7° du code général des collectivités territoriales est au demeurant conforme à l'intention du législateur de 1985 et donne sa véritable portée à la disposition adoptée à l'époque par le Parlement, que le décret de 1987 avait eu pour effet de restreindre à la pratique du ski de fond et du ski alpin.
Sans remettre en cause l'inscription, parmi les dépenses obligatoires des communes, des dépenses de personnel et de matériel nécessaires aux services d'incendie et de secours, le nouveau dispositif permet aux communes de se retourner, pour l'ensemble des activités sportives et de loisir, vers les personnes secourues ou leurs ayants droit pour obtenir, si cela leur paraît justifié, le remboursement total ou partiel des frais de secours qu'elles ont dû engager.
Ainsi, et comme l'avaient fait les skieurs après le vote de la loi " montagne " de 1985, l'ensemble des pratiquants seront incités à prendre en charge leurs risques en contractant des assurances pour les risques qu'ils encourent et qu'ils font courir aux autres.
Telles sont les raisons pour lesquelles il vous est
demandé d'adopter la présente proposition de loi.
PROPOSITION DE LOI
Article unique
Les neuvième et dixième alinéas de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales sont ainsi rédigés :
" Sans préjudice des dispositions applicables aux activités réglementées, les communes peuvent exiger des intéressés ou de leurs ayants droit le remboursement des frais de secours qu'elles ont engagés directement ou indirectement à l'occasion d'accidents consécutifs à la pratique d'une activité sportive ou de loisir, quelle qu'elle soit, Elles déterminent les conditions dans lesquelles s'effectue le remboursement des dépenses, qui peut porter sur tout ou partie des frais visés.
" Les communes sont tenues d'informer le public des conditions d'application du précédent alinéa sur leur territoire, par un affichage approprié en mairie et, le cas échéant, dans tous les lieux où sont apposées les consignes relatives à la sécurité. "