Epargne

N° 271

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 17 mars 1999

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

PRÉSENTÉE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT,

sur la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté (n° E-1105),

PRÉSENTÉE

Par M. Bernard ANGELS,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

Union européenne.

Mesdames, Messieurs,

La zone euro peut-elle faire l'économie d'une harmonisation de sa fiscalité de l'épargne ? Telle est la question que pose la proposition de directive soumise par la Commission au Conseil le 20 mai 1998 et qui a été transmise par le Gouvernement au Parlement dans le cadre de l'article 88-4 le 23 juin dernier.

Cette proposition de directive remplace la précédente proposition " concernant un régime commun de retenue à la source sur les intérêts " (COM (89) 60 final) qui avait été présentée par la Commission en 1989 et que le Conseil n'a jamais pu adopter.

La délégation du Sénat pour l'Union européenne avait en son temps manifesté le plus grand intérêt pour une réglementation européenne de la fiscalité de l'épargne : elle avait consacré trois conclusions qui allaient toutes dans le sens de la nécessité technique et politique de procéder à cette harmonisation (1) .

Cette question est redevenue d'actualité.

Dans une tribune qu'ils ont signée ensemble dans le journal " Le Monde " du 15 janvier 1999, les deux ministres français et allemand des finances ont écrit : " Il importe pour le dynamisme de l'économie et la justice, de coordonner les politiques fiscales en Europe. Notre but n'est ni d'uniformiser les systèmes fiscaux nationaux, ni d'abandonner le principe de souveraineté des Etats en matière de fiscalité. Toutefois, il est inacceptable que certains facteurs de production (tel que le travail) soient surtaxés pour compenser l'extrême mobilité d'autres facteurs (le capital)...Nous devons nous mettre d'accord sur une taxation minimale des revenus du capital ... Avec les progrès de l'intégration européenne, il est tout naturel qu'un nombre croissant de décisions soient prises à la majorité qualifiée, notamment sur certaines questions fiscales ".

Lors des 8èmes rencontres parlementaires sur l'épargne qui se sont tenues à Paris, le 19 janvier dernier, sur le thème de " l'épargne dans l'ère de l'Euro ", le commissaire européen Mario Monti, déclarait : " Le marché unique ne doit pas être un marché pour les fraudeurs, comme il ne doit pas être un espace libre pour les blanchisseurs de capitaux ".

Avant de présenter la position de la délégation, il est nécessaire de rappeler le contexte historique dans lequel intervient cette proposition et de préciser les raisons qui militent en faveur de cette coordination minimale de la fiscalité de l'épargne en Europe.

I. LE CONTEXTE DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

A. LA PRÉCÉDENTE TENTATIVE D'HARMONISATION FISCALE SUR L'ÉPARGNE

Une première proposition de directive, visant l'introduction d'un régime unique de retenue à la source sur l'ensemble du territoire de la Communauté, avait été présentée par la Commission le 12 mai 1989 afin d'accompagner la libéralisation totale des capitaux instaurée par la directive 88/361/CEE. Cette proposition n'a jamais recueilli l'unanimité du Conseil. Elle était accompagnée d'un second projet de directive concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs et de la taxe sur la valeur ajoutée, qui, lui non plus, n'a pu être adopté.

1. La proposition de directive COM (89) 60 concernant un régime commun de retenue à la source sur les intérêts.

Cette proposition de directive prévoyait tout d'abord l'instauration par les Etats membres d'une retenue à la source au taux minimum de 15 % applicable aux intérêts versés à tous les résidents de la Communauté ; la création de l'espace financier unique au 1 ^er juillet 1990 justifiait alors l'adoption d'un nouveau concept fiscal de " résident communautaire " . La Commission avait à l'époque estimé que ce taux modéré était proche de la moyenne communautaire de la retenue à la source, comprise entre 0 et 35 % et donc susceptible de faire l'objet d'un consensus entre les Etats.

La proposition comportait un certain nombre d'exceptions.

Les Etats auraient pu ne pas percevoir de retenue à la source sur leurs résidents lorsqu'ils auraient fait fonctionner un régime de déclaration automatique par les banques à l'administration fiscale puisque, dans cette hypothèse, le risque de fraude par non déclaration ou sous-déclaration aurait été évité.

D'autre part, les résidents de pays tiers auraient été dispensés de la retenue à la source, afin de préserver la position concurrentielle des places financières de la Communauté.

Les Etats membres auraient pu ne pas appliquer la retenue à la source à la petite épargne non soumise à l'impôt sur le revenu ; en effet, la Commission avait alors estimé que tous les efforts devaient être faits dans la Communauté en faveur de l'épargne, spécialement en faveur de l'épargne populaire.

Enfin, la Commission avait également proposé que les Etats membres puissent exonérer les emprunts internationaux (les euro-obligations) qui permettent aux grandes entreprises, aux gouvernements et aux autres organismes du secteur public, de lever rapidement et, à des conditions concurrentielles, des fonds importants. La Commission justifiait alors son choix par la nécessité de ne pas désavantager les grandes entreprises européennes par rapport à leurs concurrentes américaines ou japonaises ; en réalité, comme l'avait souligné à l'époque le rapport de la délégation du Sénat, cette demande avait été faite par les commissaires britanniques afin de préserver le rôle de la place de Londres, qui s'était déjà spécialisée dans ce type d'émissions.

2. Le projet de directive visant à faciliter les échanges d'informations par modification de la directive 77-799 CEE concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs et de la taxe sur la valeur ajoutée

La proposition avait pour seul effet de mettre un terme aux situations dans lesquelles un échange d'informations est refusé, sans que l'Etat membre qui l'a demandé puisse connaître la raison exacte de ce refus .

Elle ne remettait donc pas en question la réglementation communautaire qui ne fait pas obligation à une administration nationale de rechercher ou de transmettre à celle d'un autre Etat membre des informations que la pratique administrative de son pays ne l'autorise pas à recueillir ou à utiliser pour ses propres besoins.

Elle se bornait ainsi au fait que l'autorité compétente de l'Etat membre requis ne pouvait pas se prévaloir du fait que sa pratique administrative ne l'autorise pas à effectuer des recherches, ni à recueillir ou à utiliser les informations demandées pour les besoins de l'établissement correct des impôts dus par ses propres résidents.

B. LA RELANCE DES NÉGOCIATIONS EN MATIÈRE D'HARMONISATION DE LA FISCALITÉ DE L'ÉPARGNE

En 1989, seuls deux Etats membres, le Luxembourg et le Royaume-Uni, étaient particulièrement hostiles au projet de la Commission. A l'inverse, la France et les Pays-Bas estimaient indispensables cette harmonisation de la fiscalité de l'épargne, les Pays-Bas plaidant en outre en faveur d'un système de déclaration obligatoire des revenus de l'épargne aux autorités fiscales, comme il en existe aux Pays-Bas, en France, au Danemark et en Espagne.

L'Allemagne estimait de son côté que le projet était une base de discussion, mais sa position était incertaine, puisque, après avoir mis en place un système de retenue à la source de 10% sur les revenus de l'épargne à compter du 1 ^er janvier 1989, elle avait finalement décidé d'en suspendre l'application à compter du 1 ^er juillet 1989.

Le débat sur l'harmonisation fiscale européenne, et notamment de la fiscalité de l'épargne, a resurgi avec la perspective de l'introduction de l'euro qui rend plus urgente l'application de règles communes en matière d'imposition de paiements transfrontaliers d'intérêts aux particuliers, afin de combattre les distorsions économiques existant actuellement dans le marché intérieur.

Le Conseil a en effet estimé que, sans règles communes, il reste possible d'échapper à l'impôt sur les revenus des investissements transfrontaliers de l'épargne. Cette situation, qui tend à affecter la correcte allocation des capitaux selon des critères économiques rationnels, n'est pas tolérable à l'heure où les Etats membres font preuve de rigueur budgétaire et doivent respecter les critères du pacte de stabilité et de croissance.

Il convient donc, de son point de vue, de rééquilibrer l'impôt entre les différents facteurs de production, afin, notamment, de soutenir la création d'emplois en Europe.

C'est dans ce contexte que, à l'initiative de la France, le processus politique de coordination des politiques fiscales a été relancé en 1997 pour encourager un certain " civisme fiscal ". Un groupe de travail ad hoc du Conseil, chargé des questions fiscales, et auquel participaient les commissaires à la fiscalité et la concurrence, MM. Mario Monti et Karel van Miert, a préparé les travaux du Conseil ECOFIN qui ont abouti à une nouvelle proposition de la Commission.

La volonté politique du Conseil de lutter contre la concurrence fiscale dommageable s'est d'abord concrétisée dans la communication de la Commission du 5 novembre 1997 intitulée " un ensemble de mesures pour lutter contre la concurrence fiscale dommageable ", puis dans un code de bonne conduite fiscale, qui a été adopté par le Conseil ECOFIN, le 1 ^er décembre 1997, sous la forme d'un " paquet " de mesures destinées à lutter contre la concurrence fiscale déloyale.

Concernant le domaine de la fiscalité de l'épargne, le Conseil ECOFIN du 1 ^er décembre 1997 a notamment fixé les principes qui devaient guider le travail de la Commission . En particulier, la proposition de directive doit se limiter à l'épargne des non-résidents et peut prévoir, dans un premier temps, de laisser le choix aux Etats membres entre l'application d'une retenue à la source ou un échange d'informations sur les revenus de l'épargne.

Ce choix est celui de la " coexistence " entre les deux systèmes d'imposition envisageables ; il est le résultat du compromis proposé par la France, qui consiste à appliquer sur les revenus de l'épargne une retenue à la source suffisamment élevée (de l'ordre de 25 à 30 %) pour inciter à recourir au système de déclaration. Les épargnants peuvent imputer cette somme sur leur impôt final, à condition qu'ils fournissent la preuve de son versement par un certificat délivré par l'établissement de crédit ou l'administration de l'Etat concerné.

Le Royaume-Uni, dans une déclaration unilatérale annexée aux conclusions de la séance du Conseil, a demandé que la directive ne s'applique pas aux " eurobonds "  et aux instruments similaires, et la France que le taux de retenue à la source ne soit pas inférieur à 25 %. La délégation luxembourgeoise a estimé qu'une telle directive devrait s'accompagner d'une directive sur la fiscalité des entreprises. Enfin, les délégations belge, italienne et portugaise ont déclaré qu'elles ne donneraient pas leur accord à une directive sur les paiements d'intérêts et de redevances entre entreprises avant l'adoption de la directive sur la fiscalité de l'épargne.

C. LA NOUVELLE PROPOSITION DE LA COMMISSION

La proposition de directive du 20 mai 1998 prévoit un minimum d'imposition des revenus de l'épargne transfrontalière. Elle s'applique aux paiements d'intérêts effectués dans la Communauté en faveur des personnes physiques qui ont leur résidence fiscale dans un État membre différent de celui où les intérêts sont payés . Elle propose en fait un système de coordination souple afin de permettre une application effective de l'imposition.

Chaque État membre devra choisir entre :

- soit appliquer une retenue à la source d'au moins 20% sur ces paiements d'intérêts pour les personnes physiques non résidentes qui décident de garder l'anonymat vis-à-vis de l'administration fiscale, chaque État membre gardant la liberté d'appliquer éventuellement un taux supérieur :

- soit fournir des informations aux autres États membres sur les intérêts versés aux personnes physiques résidentes dans ces pays, la fourniture des informations étant alors automatique et ne pouvant s'effectuer de manière restreinte ou sous conditions.

La mise en oeuvre effective de cette directive repose sur les agents payeurs d'intérêts, c'est-à-dire les banques ou tout opérateur économique responsable du paiement de ces intérêts . Ceux-ci devront soit fournir les informations requises, soit opérer la retenue à la source. Les États membres prendront les mesures nécessaires afin que les agents établis sur leur territoire puisse exécuter les tâches requises par cette directive.

Le particulier pourra décider d'être imposé exclusivement dans son État de résidence sur les intérêts de son épargne placée dans un autre État membre ayant choisi d'appliquer le régime de la retenue à la source . Il devra alors solliciter, auprès des autorités fiscales de son État de résidence, un certificat qui autorisera l'établissement bancaire où il a placé son épargne à ne pas effectuer de prélèvement à la source.

Afin d'éviter une double imposition, l'État de résidence fiscale du particulier sera tenu de prendre en compte, lorsque cela sera le cas, la retenue à la source appliquée sur les intérêts dans un autre État membre. En cas de différence entre la retenue effectuée et le taux d'imposition, celle-ci sera remboursée par l'État membre où est établi l'agent payeur.

Cette proposition de directive ne concerne que la fiscalité de l'épargne transfrontalière des ressortissants de l'Union européenne et ne s'applique pas aux ressortissants de pays tiers. De même, cette directive ne s'appliquera que dans l'Union européenne . Cependant, les États membres qui ont des territoires dépendants ou associés, des responsabilités particulières ou des prérogatives fiscales à l'égard d'autres territoires devront les inciter à instituer des dispositions équivalentes à celles définies dans cette proposition.

Cette incitation devrait être étendue aux pays tiers : la Communauté a engagé des négociations avec ses principaux partenaires commerciaux parmi les pays tiers afin que les agents payeurs établis dans ces pays assurent l'application des principes énoncés ci-dessus (retenue à la source ou information aux États membres) vis-à-vis des revenus de l'épargne payés à des résidents fiscaux des États membres.

Un rapport de la Commission fera le bilan de cette première directive trois ans après son entrée en vigueur et il déterminera si des modifications devront y être apportées afin d'en accroître l'efficacité.

II. POURQUOI FAUT-IL PROCÉDER MAINTENANT À UNE HARMONISATION DE LA FISCALITÉ DE L'ÉPARGNE EN EUROPE ?

A. LA SITUATION ACTUELLE EST MARQUÉE PAR UNE FORTE DISPARITÉ DES RÉGIMES NATIONAUX DE FISCALITÉ DE L'ÉPARGNE

Le tableau suivant montre l'ampleur des différences qui subsistent en matière de fiscalité de l'épargne entre les Etats membres.

TABLEAU SYNTHÉTIQUE DES TAUX D'IMPOSITION

ET DES EXONÉRATIONS (HORS SUISSE)

Source : Banque n° 593 - juin 1998

B. CETTE HARMONISATION EST NÉCESSAIRE AU STADE ACTUEL DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE

Plusieurs facteurs vont maintenant dans le sens d'une coordination ou d'une harmonisation de la fiscalité de l'épargne.

Tout d'abord, le processus de rapprochement des fiscalités des Etats membres semble nécessaire pour l'achèvement du marché unique . D'autre part, le développement du volet économique de l'Union monétaire repose sur le dossier de l'harmonisation fiscale, et notamment de la fiscalité de l'épargne en raison des distorsions de concurrence qui faussent les règles du marché . Enfin, le passage à l'euro, en supprimant les risques de change, facilite les transferts financiers et l'évasion fiscale .

III.  LA POSITION DE LA DÉLÉGATION DU SÉNAT POUR  L'UNION EUROPÉENNE

Une coordination des politiques fiscales des Etats en matière de taxation des revenus de l'épargne répond à une nécessité pour notre pays. Dans un marché intégré, le traitement des non-résidents communautaires ne peut s'écarter trop sensiblement de celui des résidents , sauf à donner une prime en faveur, non pas des Etats qui sont nécessairement les moins-disants sur le plan fiscal, mais plutôt en faveur de ceux pour lesquels l'existence du secret bancaire fait obstacle à la transmission d'informations aux autres Etats membres.

Il est par conséquent dans l'intérêt de la France de faire en sorte que cette proposition de directive aboutisse puisqu'elle a pour objet de réduire l'évasion et la fraude fiscale . De ce point de vue, les négociations parallèles menées avec les pays tiers sont nécessaires, mais ne doivent pas conditionner l'adoption de la directive qui doit aboutir le plus vite possible, à la fois pour l'intérêt de notre pays et pour le succès de la monnaie unique.

Le taux qui doit être recherché doit plutôt l'être dans la fourchette supérieure (de l'ordre de 25 % plutôt que 20 %) car un taux inférieur ou égal à 20 % ne constitue pas véritablement une alternative pour des pays à secret bancaire et un taux " zéro " est en outre prévu dans le cas de fourniture d'informations sous forme de certificats.

Il faut souligner, d'autre part, que les régimes de taxation étant toujours plus favorables pour les non-résidents que pour les résidents, une réduction de l'écart de taxation est un gage d'une fiscalité au total mieux acceptée. Si une parfaite neutralité est impossible à envisager, il est toutefois possible de s'en approcher avec un taux de retenue à la source assez élevé .

Les euro-obligations devraient être incluses dans le champ de la directive comme le prévoit le mécanisme dit du " gross-up " et l'existence d'une retenue calculée en amont par l'établissement payeur. L'objection du Royaume-Uni peut être levée, car, si l'activité de ce pays représente 60 % du marché des euro-obligations, sa part qui est concernée, dans ce marché, par la directive - c'est-à-dire celle des particuliers -, n'est que de 20 %.

Il faut enfin souligner qu'un échec du Conseil sur cette proposition de directive serait un mauvais signal politique pour les autres domaines de l'harmonisation fiscale, qu'il s'agisse de l'impôt sur les sociétés ou de la TVA . Dans ce cas, il y aurait alors lieu de se poser la question de l'extension de la règle de la majorité qualifiée en matière fiscale.

Le Conseil doit se saisir du premier rapport de la Commission européenne sur les contacts qu'elle a établis avec cinq Etats tiers (Suisse, Liechtenstein, Andorre, Monaco, Saint-Marin), lors de sa prochaine réunion informelle de Dresde en avril prochain. L'adoption de la directive n'est pas attendue avant la fin de la présidence allemande. Il semble cependant souhaitable que le Sénat fasse connaître sa position, avant cette échéance, sur la question de la coordination de la politique fiscale de l'épargne en Europe, dès lors que la présidence allemande a prévu de rechercher un accord politique sur ce sujet .

C'est pourquoi j'ai l'honneur de vous proposer d'adopter la présente proposition de résolution que la délégation du Sénat pour l'union européenne m'a demandé de déposer en son nom.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu sur la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté (E 1105),

Considérant que cette proposition de directive remplace la précédente proposition concernant un régime commun de retenue à la source sur les intérêts (COM (89) 60 final) qui avait été présentée par la Commission en 1989 et que le Conseil n'a jamais pu adopter ;

Considérant que l'introduction de l'euro et l'achèvement du marché unique rendent plus urgente l'application de règles communes en matière d'imposition des paiements d'intérêts versés, dans chaque Etat membre, à des personnes physiques qui résident dans un autre Etat membre ;

Considérant que, afin de remédier aux distorsions fiscales qui faussent actuellement le fonctionnement du marché intérieur des capitaux, la proposition de directive prévoit un minimum d'imposition de ces revenus d'intérêts transfrontaliers ;

Considérant qu'une coordination des politiques fiscales des Etats en matière de taxation des revenus de l'épargne répond à une nécessité pour la construction européenne et permet également de réduire l'évasion et la fraude fiscales ;

Considérant que le rapprochement des fiscalités, en limitant la concurrence fiscale dommageable, contribue à la lutte pour l'emploi ;

Considérant que la proposition s'applique aux paiements d'intérêts effectués dans la Communauté en faveur des personnes physiques ayant conservé l'anonymat, qui ont leur résidence fiscale dans un État membre différent de celui où les intérêts sont payés, et propose une coordination souple afin de permettre une application effective de l'imposition ;

Considérant que chaque État membre devra choisir entre :

- soit appliquer une retenue à la source d'au moins 20% sur ces paiements d'intérêts ;

- soit fournir des informations aux autres États membres sur les intérêts versés aux personnes physiques résidentes dans ces pays, la fourniture des informations étant alors automatique et ne pouvant s'effectuer de manière restreinte ou sous conditions ;

Estime que :

- les régimes de taxation étant toujours plus favorables pour les non-résidents que pour les résidents, une réduction de l'écart de taxation est un gage d'une fiscalité au total mieux acceptée ;

- si une parfaite neutralité est impossible à envisager, il est toutefois possible de s'en approcher avec un taux de retenue à la source assez élevé ;

- le taux qui doit être recherché visant l'anonymat doit l'être dans la fourchette supérieure (de l'ordre de 25 % plutôt que 20 %) car le taux au niveau de 20 % ne constitue pas véritablement une alternative pour des pays à secret bancaire et un taux " zéro " est en outre prévu dans le cas de fourniture d'informations sous forme de certificats ;

- les euro-obligations devraient être incluses dans le champ de la directive comme le prévoit le mécanisme dit du " gross-up " et l'existence d'une retenue calculée en amont par l'établissement payeur ;

- il y a nécessité de conclure des accords avec les pays tiers sans en faire une condition préalable à l'adoption de la directive ;

Souligne qu'un succès du Conseil sur cette proposition de directive serait un signal politique positif pour les autres domaines de l'harmonisation fiscale, qu'il s'agisse de l'impôt sur les sociétés ou de la TVA et pour le succès de l'euro.

⁽¹⁾ N° 182/87 du 21 octobre 1987 de M. Guy Cabanel relatives à la libération des mouvements de capitaux et l'intégration financière de la Communauté, n° 194/88 du 6 juillet 1988 de M. Josy Moinet, relatives à la libéralisation du secteur bancaire et n° 203/89 du 11 mai 1989 de M. Josy Moinet relative à l'harmonisation de la fiscalité de l'épargne