Question de M. TAITTINGER Pierre-Christian (Paris - U.R.E.I.) publiée le 18/10/1990
M. Pierre-Christian Taittinger interroge M. le ministre de l'intérieur sur la portée qu'il convient d'attribuer à la décision n° 87-063-2 de la chambre régionale des comptes d'Aquitaine du 12 juillet 1990. Cette décision a-t-elle pour effet d'interdire aux collectivités locales de gérer un service public sous la forme associative ? A-t-elle pour effet de remettre en cause les modalités simplifiées de gestion mises en place par de nombreuses communes pour l'administration de leurs services ?
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Réponse du ministère : Intérieur publiée le 11/07/1991
Réponse. - Ces dernières décennies ont vu, de fait, se multiplier les cas d'associations gérant un service public local administratif ou dotées de missions de service public. Cette évolution répond à des besoins réels : recherche d'une plus grande souplesse de gestion, avantages liés à une gestion de proximité, association de partenaires extra-administratifs (usagers, bénévoles, professionnels, etc.) à la gestion des services publics locaux. Elle peut également se heurter à des écueils et notamment en ce qui concerne le contrôle de la bonne gestion de deniers publics ou les problèmes liés au maintien de l'équilibre des comptes des associations. La décision de la chambre régionale des comptes d'Aquitaine du 12 juillet 1990 citée par l'honorable parlementaire s'appuie sur une position commune du Conseil d'Etat et de la Cour des Comptes. En effet, deux avis du Conseil d'Etat ont précisé en se complétant que " le caractère administratif d'un service public n'interdit pas à la collectivité territoriale compétente d'en confier l'exécution à des personnes privées, sous réserve toutefois que le service ne soit pas au nombre de ceux qui, par leur nature ou par la volonté du législateur ne pouvait être assurés que par la collectivité territoriale elle-même " (avis du 7 octobre 1986). Toutefois, " les communes ou les départements ne peuvent se décharger sur une association de la poursuite d'un objet d'intérêt communal ou départemental pour lequel la loi a prescrit un autre mode de réalisation " (avis du 11 mars 1958). C'est ainsi que lorsque le recours à une association s'analyse comme un démembrement pur et simple d'un service public relevant des missions de la collectivité locale, ne disposant d'aucune autonomie de gestion de moyens par rapport à celle-ci, les responsables de l'association en cause relèvent du juge des comptes, s'ils ont manié ou détenu des fonds émanant de la collectivité locale ou lui revenant. Dès lors, dans cette situation, la séparation entre ordonnateurs et comptables n'existe plus et constitue une gestion de fait au sens de l'article 60-XI de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963. Les actes de telles associations souvent présidées par un élu relèvent également du juge administratif qui considère que l'élu garde sa qualité lorsqu'il s'exprime ou prend des décisions au nom de ces associations (C.E. Divier Contre ville de Paris, 11 mai 1987), l'élu est alors passible de délit d'ingérence tel que le définit l'article 175 du code pénal. Néanmoins, la jurisprudence n'interdit bien évidemment pas à une collectivité locale de verser des subventions (art. 5, 8 et 66 de la loi 82-213 du 2 mars 1982) à des associations, pour des missions d'intérêt général. Elle vise dans ce cas à permettre de réaliser les conditions d'un contrôle efficace du bon emploi des deniers publics. Le contrôle de telles associations peut être effectué, au titre de l'ordonnance du 23 septembre 1958 par l'inspection générale des finances, sur l'emploi de l'aide accordée conformément au but pour lequel elle a été sollicitée. Ces mêmes pouvoirs appartiennent à l'inspection générale de l'administration qui dépend de mon département ministériel. Enfin, la loi du 2 mars 1982 autorise et fixe en son article 87, alinéa 6, les pouvoirs de contrôle de la chambre régionale des comptes qui " peut assurer la vérification des comptes des établissements, sociétés, groupements et organismes, quel que soit leur statut juridique, auxquels les collectivités territoriales ou leurs établissements publics apportent un concours financier supérieur à 10 000 francs, ou dans lesquels elles exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ". Il faut toutefois noter, qu'un certain nombre de textes législatifs excluent l'usage d'associations pour gérer un service public (état civil, élections, service national) de même que les tâches relevant des prérogatives de puissance publique ne sauraient être gérées par le mode associatif. Au contraire d'autres textes organisent la possibilité du recours aux associations pour exercer une mission de service public dans le domaine administratif. Ainsi dans le secteur social concernant les institutions sociales et médico-sociales (loi n° 75-535 du 20 juin 1975) ; les actions de prévention et de dépistage des handicaps et les actions d'intégration sociale et de formation professionnelle (loi n° 75-534 du 30 juin 1975) ; l'aide sociale à l'enfance ; la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs (loi n° 89-487 du 10 juillet 1989). Un autre secteur concerné est celui des associations liées au sport, comme les offices municipaux des sports, ainsi que les activités socio-culturelles, la gestion des équipements par des associations liées aux collectivités locales (cas de la gestion du domaine skiable par des associations, possibilité offerte par la loi montagne) et également dans le domaine du tourisme (syndicats d'initiative, offices du tourisme, comités départementaux et régionaux du tourisme). Ainsi, le Conseil d'Etat a reconnu la possibilité pour un maire de présider une association sportive à laquelle la commune verse une subvention, car l'association sportive poursuit des objectifs désintéressés (C.E., sieurs Diguet, 5 mars 1975). S'il est possible aux collectivités locales de confier à une association une mission de service public même en l'absence de texte, il leur appartient d'éviter que ces associations ne deviennent trop dépendantes d'elles et ne soient considérées comme un démembrement de la structure communale. Pour cela un effort de clarification des rapports entre les associations et les collectivités doit être recherché par celles-ci : cela peut se faire par le biais de conventions qui fixent les obligations et droits de chacun comme l'a rappelé la circulaire du Premier ministre en date du 15 janvier 1988, qui ne visait que les services de l'Etat ; par une aide aux associations pour qu'elles aient une véritable comptabilité ; par un rapport périodique aux assemblées délibérantes des collectivités, sur leurs relations financières avec les associations, ce qui permettrait de développer l'information du citoyen. On rappellera que l'article L. 221-8 du code des communes prévoit pour ce faire que : " Toute association, oeuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la commune qui a accordé cette subvention. Tous groupements, associations, oeuvres ou entreprises privées qui ont reçu dans l'année en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir à l'autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité. " ; dans lesquels elles exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ". Il faut toutefois noter, qu'un certain nombre de textes législatifs excluent l'usage d'associations pour gérer un service public (état civil, élections, service national) de même que les tâches relevant des prérogatives de puissance publique ne sauraient être gérées par le mode associatif. Au contraire d'autres textes organisent la possibilité du recours aux associations pour exercer une mission de service public dans le domaine administratif. Ainsi dans le secteur social concernant les institutions sociales et médico-sociales (loi n° 75-535 du 20 juin 1975) ; les actions de prévention et de dépistage des handicaps et les actions d'intégration sociale et de formation professionnelle (loi n° 75-534 du 30 juin 1975) ; l'aide sociale à l'enfance ; la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs (loi n° 89-487 du 10 juillet 1989). Un autre secteur concerné est celui des associations liées au sport, comme les offices municipaux des sports, ainsi que les activités socio-culturelles, la gestion des équipements par des associations liées aux collectivités locales (cas de la gestion du domaine skiable par des associations, possibilité offerte par la loi montagne) et également dans le domaine du tourisme (syndicats d'initiative, offices du tourisme, comités départementaux et régionaux du tourisme). Ainsi, le Conseil d'Etat a reconnu la possibilité pour un maire de présider une association sportive à laquelle la commune verse une subvention, car l'association sportive poursuit des objectifs désintéressés (C.E., sieurs Diguet, 5 mars 1975). S'il est possible aux collectivités locales de confier à une association une mission de service public même en l'absence de texte, il leur appartient d'éviter que ces associations ne deviennent trop dépendantes d'elles et ne soient considérées comme un démembrement de la structure communale. Pour cela un effort de clarification des rapports entre les associations et les collectivités doit être recherché par celles-ci : cela peut se faire par le biais de conventions qui fixent les obligations et droits de chacun comme l'a rappelé la circulaire du Premier ministre en date du 15 janvier 1988, qui ne visait que les services de l'Etat ; par une aide aux associations pour qu'elles aient une véritable comptabilité ; par un rapport périodique aux assemblées délibérantes des collectivités, sur leurs relations financières avec les associations, ce qui permettrait de développer l'information du citoyen. On rappellera que l'article L. 221-8 du code des communes prévoit pour ce faire que : " Toute association, oeuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la commune qui a accordé cette subvention. Tous groupements, associations, oeuvres ou entreprises privées qui ont reçu dans l'année en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir à l'autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité. "
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