Question de M. CARON Paul (Seine-Maritime - UC) publiée le 09/12/1993
M. Paul Caron attire l'attention de M. le ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales sur les préoccupations exprimées par un certain nombre d'élus locaux à l'égard de l'application de l'instruction M 49 aux services d'eau et d'assainissement. L'obligation d'instruire deux budgets séparés pour l'eau et l'assainissement, eu égard aux travaux très importants d'assainissement réalisés en milieu rural, entraîne une charge particulièrement lourde pour les abonnés dans la mesure où ces travaux d'assainissement ne peuvent se répercuter que sur des volumes d'eau assainie nettement inférieurs au volume d'eau potable vendu par les communes ou les syndicats de communes. Il lui demande de bien vouloir lui préciser les initiatives qu'il envisage de prendre, visant à porter remède à cette situation en particulier s'il est possible d'autoriser les syndicats concernés, notamment en milieu rural à instruire un seul budget, en faisant en sorte que soit exigée une tenue simultanée de comptes annexes " eau " et " assainissement ". Par ailleurs, la circulaire d'application du 10 novembre 1992 prévoit d'ores et déjà une dérogation pour les groupements de communes de moins de 3 000 habitants, sous certaines conditions. Il lui demande s'il ne conviendrait pas de relever de manière substantielle ce plafond, par exemple à 10 000 habitants, quel que soient les régimes de fonctionnement des syndicats, ou quels que soient les régimes de TVA, ou de supprimer ce plafond.
- page 2334
Réponse du ministère : Aménagement du territoire publiée le 14/04/1994
Réponse. - Il est rappelé à l'honorable parlementaire que l'article R. 372-16 du code des communes prévoit que le budget du service d'assainissement s'équilibre en dépenses et en recettes. Ce texte laisse supposer que la gestion de ce service devrait faire l'objet d'un budget distinct. Il a été admis toutefois par circulaire n° 76-113-MO du 12 décembre 1967 et du 8 janvier 1969 que les collectivités dont la population était inférieure à 2 000 habitants peuvent retracer les opérations relatives aux services d'eau et d'assainissement au sein du budget principal de la collectivité, en produisant à l'appui du budget un état de ventilation de ces opérations entre les deux services. Des circulaires ultérieures ont autorisé les communes à établir un budget unique pour les services au-delà de ce seuil. Bien que l'instruction M 49, applicable aux services d'eau et d'assainissement, n'ait pas repris la dérogation accordée en 1969 à titre expérimental, elle envisageait également, en son paragraphe 123, la gestion commune du service d'eau et d'assainissement. Or l'entrée en vigueur de l'assujettissement à la TVA des services d'eau des communes et groupements de plus de 3 000 habitants n'autorise plus, pour les services en cause, le maintien de cette tolérance. En effet, l'article 201 octiés, 2e alinéa, du code général des impôts prévoit que les services assujettis tiennent une comptabilité distincte s'inspirant du plan comptable général. Par ailleurs, les services fiscaux n'admettent pas de déclaration commune pour un service assujetti de plein droit comme le service de l'eau, et pour un service assujetti par voie d'option, comme peut l'être l'assainissement. Il en résulte que, même dans l'hypothèse où les deux activités sont imposées à la TVA, deux budgets annexes distincts seront exigés. La solution est identique, à plus forte raison, lorsque seul le service de l'eau se trouve assujetti. L'assujettissement des services d'eau à la TVA fait partie des mesures de mise en oeuvre du marché unique européen ; il résulte de l'article 6 de la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, modifié par l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1991 et complété par l'article 24 de la loi de finances pour 1993. Il s'agit donc d'une disposition législative. Ces règles fiscales, y compris la fixation du seuil, ne peuvent être modifiées sans tenir compte des obligations communautaires applicables en ce domaine. Pour les motifs qui précèdent, la faculté de gestion commune des services d'eau et d'assainissement ne peut être maintenue, à titre dérogative, que pour les services des communes et groupements de moins de 3 000 habitants, sous condition qu'ils se trouvent dans une situation identique au regard de l'assujettissement à la TVA et au regard de leur mode de gestion par la collectivité. Par ailleurs, les services de distribution d'eau potable et d'assainissement ont un caractère industriel et commercial, et il importe, comme pour l'ensemble des services de ce type, d'en déterminer le coût pour fixer leurs tarifs. L'individualisation des opérations dans un budget annexe vise précisément à connaître ces coûts. L'article L. 322-5 du code des communes dispose que les budgets des services à caractère industriel et commercial doivent être équilibrés en recettes et en dépenses, et qu'il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services, sous réserve de dérogations justifiées, sur la base soit de contraintes particulières de fonctionnement imposées au service, soit d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs. Il est fait observer à l'honorable parlementaire que, lorsque le service n'est pas individualisé mais géré au sein du budget communal, ou lorsque la commune subventionne le service, les dépenses correspondantes se trouvent partiellement financées par l'impôt, et non par une redevance proportionnelle au service rendu, contrairement aux principes de gestion des services à caractère industriel et commercial. Dans cette hypothèse, c'est donc le contribuable local qui supporte, à tort, une charge qui devrait incomber à l'usager, situation qui avait suscité les critiques de la Cour des comptes dans son rapport public de l'année 1989. Pour ces divers motifs, le gouvernement n'envisage pas de remettre en cause les principes de fonctionnement des services publics à caractère industriel et commercial, notamment en matière d'équilibre et de détermination des coûts, ni de renoncer à la mise en place de l'instruction M 49 pour les services d'eau et d'assainissement. Les difficultés évoquées par l'honorable parlementaire sont susceptibles, dans la mesure où les collectivités concernées en apportent les justifications, d'être réglées par le recours aux dérogations prévues par l'article L. 322-5, du code des communes précité. Ces dérogations concernent plus particulièrement les investissements lourds des services d'eau ou d'assainissement, ou ceux afférents au premier établissement du service. L'instruction M 49 n'a donc aucun impact sur la capacité d'investissement des communes. Lorsque la collectivité remplit les conditions fixées à l'article L. 322-5, 2o du code des communes, elle peut bénéficier d'une dérogation pour subventionner les équipements en cause. Cette subvention d'équipement, comme toutes les subventions de cette nature, quelle qu'en soit la partie versante, fait l'objet d'une reprise en section de fonctionnement à hauteur de l'amortissement pratiqué sur les biens qu'elle a servi à financer. La charge de l'amortissement se trouve ainsi totalement neutralisée pendant une période plus ou moins longue de la durée de vie du bien. A titre d'exemple, un service ayant réalisé un réseau amortissable en soixante ans et subventionné à hauteur de 50 p. 100 ne subirait aucune charge financière effective d'amortissement pendant les trente premières années. Les conditions dans lesquelles une commune peut, en application de l'article L. 322-5 du code des communes, appporter une subvention à un service d'eau ou d'assainissement viennent d'être rappelées par une circulaire des ministres chargés des collectivités locales et du budget. Par ailleurs, afin de tenir compte des difficultés de certaines communes rurales, cette même circulaire modifie le calendrier de la mise en application de l'instruction M 49. Les communes de 2 000 à 1 000 habitants pourront demander le report de l'entrée en vigueur de l'instruction M 49 au 1er janvier 1995 ; les communes de 1 000 à 500 habitants jusqu'au 1er janvier 1996, et les communes de moins de 500 habitants jusqu'au 1er janvier 1997, date à laquelle l'instruction M 49 sera généralisée à l'ensemble des communes. ; de fonctionnement imposées au service, soit d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs. Il est fait observer à l'honorable parlementaire que, lorsque le service n'est pas individualisé mais géré au sein du budget communal, ou lorsque la commune subventionne le service, les dépenses correspondantes se trouvent partiellement financées par l'impôt, et non par une redevance proportionnelle au service rendu, contrairement aux principes de gestion des services à caractère industriel et commercial. Dans cette hypothèse, c'est donc le contribuable local qui supporte, à tort, une charge qui devrait incomber à l'usager, situation qui avait suscité les critiques de la Cour des comptes dans son rapport public de l'année 1989. Pour ces divers motifs, le gouvernement n'envisage pas de remettre en cause les principes de fonctionnement des services publics à caractère industriel et commercial, notamment en matière d'équilibre et de détermination des coûts, ni de renoncer à la mise en place de l'instruction M 49 pour les services d'eau et d'assainissement. Les difficultés évoquées par l'honorable parlementaire sont susceptibles, dans la mesure où les collectivités concernées en apportent les justifications, d'être réglées par le recours aux dérogations prévues par l'article L. 322-5, du code des communes précité. Ces dérogations concernent plus particulièrement les investissements lourds des services d'eau ou d'assainissement, ou ceux afférents au premier établissement du service. L'instruction M 49 n'a donc aucun impact sur la capacité d'investissement des communes. Lorsque la collectivité remplit les conditions fixées à l'article L. 322-5, 2o du code des communes, elle peut bénéficier d'une dérogation pour subventionner les équipements en cause. Cette subvention d'équipement, comme toutes les subventions de cette nature, quelle qu'en soit la partie versante, fait l'objet d'une reprise en section de fonctionnement à hauteur de l'amortissement pratiqué sur les biens qu'elle a servi à financer. La charge de l'amortissement se trouve ainsi totalement neutralisée pendant une période plus ou moins longue de la durée de vie du bien. A titre d'exemple, un service ayant réalisé un réseau amortissable en soixante ans et subventionné à hauteur de 50 p. 100 ne subirait aucune charge financière effective d'amortissement pendant les trente premières années. Les conditions dans lesquelles une commune peut, en application de l'article L. 322-5 du code des communes, appporter une subvention à un service d'eau ou d'assainissement viennent d'être rappelées par une circulaire des ministres chargés des collectivités locales et du budget. Par ailleurs, afin de tenir compte des difficultés de certaines communes rurales, cette même circulaire modifie le calendrier de la mise en application de l'instruction M 49. Les communes de 2 000 à 1 000 habitants pourront demander le report de l'entrée en vigueur de l'instruction M 49 au 1er janvier 1995 ; les communes de 1 000 à 500 habitants jusqu'au 1er janvier 1996, et les communes de moins de 500 habitants jusqu'au 1er janvier 1997, date à laquelle l'instruction M 49 sera généralisée à l'ensemble des communes.
- page 872
Page mise à jour le