Question de M. MATHIEU Serge (Rhône - RI) publiée le 05/04/2001
M. Serge Mathieu appelle l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur l'intérêt et l'importance qui s'attachent à la célébration, en 2001, du centenaire de la loi sur les associations. Cette institution a révolutionné notre société en donnant aux citoyens un cadre juridique simple et souple leur permettant de se regrouper pour des actions communes d'intérêt général, donc non lucratives. Mais cette loi qui a engendré des associations dignes d'éloges et d'admiration a, par ailleurs, permis de contourner les règles de la comptabilité publique, notamment quant à la gestion des subventions. Depuis plus de vingt années, des dizaines de rapports de la Cour des comptes et des lettres d'observation des chambres régionales des comptes ont mis en garde les pouvoirs publics contre la corruption qui s'est répandue dans le monde associatif, notamment en raison de l'étatisation qui n'a cessé de se développer, puisque les subventions publiques représentent plus de 90 % du total des ressources (250 milliards de francs) des associations. Or aucune loi n'impose un contrôle budgétaire strict des associations. Il en résulte que ni l'Etat ni les collectivités locales, et encore moins le Parlement, ne sont en mesure d'apprécier la situation financière du monde associatif. Soulignant l'intérêt du rapport récent de l'IFRAP (Institut français pour la recherche sur les administrations publiques), il lui demande la suite qu'il envisage de réserver à la proposition tendant à ce que toutes les associations publient, comme toute entreprise privée, leurs comptes. C'est à ce prix que le monde associatif retrouvera les valeurs qui étaient celles de ses origines en réduisant, voire en éliminant, toute possibilité de détournement d'argent public.
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Réponse du ministère : Intérieur publiée le 07/06/2001
Si la loi du 1er juillet 1901 n'impose aucune obligation d'ordre comptable aux associations, un certain nombre de textes législatifs et réglementaires sont venus progressivement encadrer les associations oeuvrant dans des secteurs régis par des dispositions spécifiques ou ayant un poids économique considéré comme significatif. L'article L. 612-1 du code de commerce prévoit ainsi que les personnes morales de droit privé non commerçantes ayant une activité économique (parmi lesquelles, en particulier, les associations) sont soumises à l'obligation de tenue de comptes et de désignation d'un commissaire aux comptes. Pour que ces personnes morales soient tenues à ces obligations, elles doivent remplir deux des trois critères suivants : avoir cinquante salariés, 20 MF de montant hors taxe du chiffre d'affaires ou des ressources, 10 MF pour le total du bilan. L'article L. 612-4 du code précité prévoit ces mêmes obligations pour les associations ayant reçu une subvention annuelle de l'Etat, de ses établissements publics ou de collectivités locales. Le montant des subventions reçues à partir duquel les associations sont soumises à certaines obligations a été fixé à un million de francs par le décret n° 93-568 du 27 mars 1993. La loi du 11 juillet 1985 autorisant l'émission de certaines valeurs mobilières par certaines associations a prévu dans son article 8 que l'émission d'obligations par une association obligeait celle-ci à la tenue de comptes annuels (bilan, compte de résultat, annexe) et à la désignation d'un commissaire aux comptes. La loi 91-972 du 7 août 1991 modifiée relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique prévoit l'envoi d'une déclaration préalable auprès de la préfecture du département de leur siège social avant de lancer une campagne d'appel à la générosité publique à l'échelon national. Ces organismes ont également l'obligation d'établir un compte d'emploi annuel des ressources collectées auprès du public, qui précise notamment l'affectation des dons par type de dépenses. Ce compte est déposé au siège social de l'organisme et peut être consulté par tout adhérent ou donateur de cet organisme qui en fait la demande. Un arrêté du 30 juillet 1993 a fixé les modalités de présentation du compte d'emploi. S'agissant des associations reconnues d'utilité publique, les status types - approuvés en 1991 par le Conseil d'Etat et qu'elles sont tenues d'adopter - prévoient la tenue d'une comptabilité annuelle (compte de résultat, bilan, annexe), la justification annuelle auprès du préfet et des ministres concernés de l'emploi des fonds provenant de toutes les subventions accordées au cours de l'exercice écoulé et l'envoi annuel des comptes - y compris ceux des comités locaux - au préfet du département et aux ministres concernés. Le décret du 13 juin 1966 modifié relatif à la tutelle administrative des associations, fondations et congrégations prévoit dans son article 4 que les associations ayant pour but exclusif l'assistance, la bienfaisance, la recherche scientifique ou médicale et reconnues comme telles par arrêté préfectoral valable cinq ans doivent insérer dans leurs statuts une clause prévoyant qu'elles adressent au préfet du département du siège social un rapport annuel sur la situation et sur leurs comptes financiers, y compris ceux des comités locaux. Il faut également mentionner les associations agréées par une autorité publique et dont les procédures d'agrément entraînent l'obligation de tenue de comptes (associations sportives affiliées à des fédérations, par exemple). Toute association ayant reçu une subvention d'une collectivité territoriale doit lui adresser une copie certifiée de son budget et de ses comptes de l'exercice écoulé ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de son activité (décret-loi du 30 octobre 1935). En outre, l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que les associations - dans lesquelles une collectivité détient une part du capital ou au bénéfice desquelles une collectivité a garanti un emprunt ou encore versé une subvention supérieure à 500 000 francs ou représentant plus de 50 % du budget de l'association - doivent présenter un bilan certifié conforme par un commissaire aux comptes ou simplement par le président de l'association si celle-ci n'est pas soumise à l'obligation de certification des comptes. Les associations recevant des fonds publics sont en tout état de cause soumises aux vérifications de leurs comptes et de leur gestion par les instances juridictionnelles compétentes (Cour des comptes, chambres régionales des comptes) et les corps de contrôle (inspection générale des finances, de l'administration, des affaires sociales). Il faut également préciser que le règlement n° 99-01 du 16 février 1999 du comité de la réglementation comptable relatif aux modalités d'établissement des comptes annuels des associations et fondations - homologué par arrêté ministériel du 8 avril 1999 et qui s'applique aux comptes afférents aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2000 - prévoit dans son article 1er que ce plan comptable adapté aux associations s'applique à celles mentionnées aux articles 27 et 29 bis de la loi du 1er mars 1984 (dont les dispositions ont été intégrées dans les articles précités du code du commerce), aux associations visées à l'article 8 de la loi du 11 juillet 1985 et à toutes associations soumises à des obligations législatives ou réglementaires de comptes annuels. Enfin, l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations prévoit que les organismes de droit privé ayant reçu annuellement de l'ensemble des autorités administratives une subvention supérieure à un montant fixé par décret (qui pourrait être d'un million de francs) doivent déposer à la préfecture du département de leur siège social leur budget, leurs comptes, les convention conclues avec les administrations qui ont attribué des subventions et, le cas échéant, les comptes rendus financiers des subventions reçues pour y être consultés. Les associations, dès lors qu'elles exercent une activité économique ou publique, sont donc soumises à des procédures de contrôle et à l'obligation de tenue de comptes. L'existence de celles-ci et la nécessité de respecter le principe de liberté d'association établi par la loi du 1er juillet 1901 et rappelé par le conseil constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 1971 permettent d'affirmer que les obligations actuelles, sous réserve bien évidemment qu'elles soient respectées par les autorités de contrôle et par les associations, apportent des garanties suffisantes à l'encadrement comptable des structures associatives bénéficiaires de fonds publics ou privés et/ou ayant un certain poids économique.
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