Question de M. CHAIZE Patrick (Ain - Les Républicains) publiée le 06/03/2025
M. Patrick Chaize appelle l'attention de M. le ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification sur le sort des agents contractuels de droit public lors de la dissolution d'un syndicat mixte, notamment d'un syndicat mixte ouvert.
Il est constant que pour les syndicats mixtes fermés, il est fait application, par renvoi de l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), de l'article L. 5212-33 du même code aux termes duquel : « La répartition des personnels concernés entre les communes membres ne peut donner lieu à un dégagement des cadres. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les communes attributaires supportent les charges financières correspondantes ».
Il est également constant que pour les syndicats mixtes ouverts, le Conseil d'État a dégagé un principe similaire en jugeant : « Considérant que lorsqu'un syndicat mixte régi par l'article L. 5721-1 est dissous, sans que le service pour lequel il avait été constitué ne soit préalablement supprimé, et au cas où ce service est repris par un ou plusieurs membres du syndicat, il appartient à ces derniers, en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires spécifiques, de reprendre les agents employés par le syndicat pour la mise en oeuvre du service, en fonction de la nouvelle répartition des personnels employés au sein de ce dernier entre les anciens membres du syndicat ; que, lorsque le service est repris par un seul des membres du syndicat, cette obligation lui incombe en totalité ; que les personnels doivent être replacés en position d'activité dans un emploi de même niveau, en tenant compte de leurs droits acquis » (CE, 10 décembre 2015, n° 361666).
S'agissant plus particulièrement du sort des agents contractuels, pour les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes fermés, de précédentes réponses ministérielles ont pu estimer, sur la base d'un arrêt (ancien et a priori isolé) de la cour administrative d'appel de Bordeaux (CAA Bordeaux, 13 octobre 2003, n° 00BX00403) que la règle de l'article L. 5212-33 du CGCT ne s'appliquait pas aux agents contractuels puisque, n'appartenant pas à un cadre d'emplois, ils ne peuvent être dégagés des cadres.
Si cette solution est toujours d'actualité pour les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes fermés, il y a lieu de savoir s'il en va de même pour les syndicats mixtes ouverts.
Il serait logique que tel soit le cas, une différence de traitement entre les syndicats mixtes fermés et ouverts ne se justifiant pas, d'autant que les syndicats mixtes ouverts sont des structures plus souples.
Toutefois, si de prime abord ce principe dégagé par le Conseil d'État en 2015 pour les syndicats mixtes ouverts semble identique à celui fixé par l'article L. 5212-33 du CGCT (répartition entre les membres du syndicat, et ce dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis, ce qui semble viser les fonctionnaires), on peut relever que le Conseil d'État ne mentionne pas la règle du non-dégagement des cadres à l'origine de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux susvisé, et qu'il vise une reprise « des agents employés par le syndicat pour la mise en oeuvre du service ».
Sur la base de ces éléments, il lui demande de bien vouloir lui préciser ce que sont précisément les règles applicables pour les agents contractuels de droit public, lors de la dissolution d'un syndicat mixte, notamment d'un syndicat mixte ouvert.
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Réponse du Ministère de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification publiée le 04/09/2025
L'article L.5212-33 du code général des collectivités territoriales (CGCT) fixe les conditions de répartition du personnel en cas de dissolution d'un syndicat de communes. Ces dispositions sont applicables aux syndicats mixtes constitués, soit exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), soit uniquement d'EPCI, dits « syndicats mixtes fermés » (SMF), conformément à l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, la répartition des personnels concernés entre les communes membres ne peut donner lieu à un dégagement des cadres. Ceux-ci sont nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les communes attributaires supportent donc les charges financières correspondantes. La règle de non dégagement des cadres protège et concerne tous les fonctionnaires. Elle implique également la reprise obligatoire de tous ceux qui sont concernés par la dissolution de la structure, sans possibilité de licenciement (CE, n° 65119, 19 décembre 1986). En revanche, cette règle ne peut pas s'appliquer aux agents contractuels puisque, n'appartenant pas à un cadre d'emplois, ils ne peuvent être dégagés des cadres. La cour administrative d'appel de Bordeaux l'a confirmé dans un arrêt du 13 octobre 2003 (n° 0BX00403). Cependant, les communes ou les EPCI membres du syndicat mixte dissous doivent s'attacher, à chaque fois que cela est possible, à reprendre les agents contractuels (CAA, n° 14BX02134, 19 mai 2016), notamment pour les titulaires d'un contrat à durée indéterminée. Une décision du Conseil d'État du 26 avril 2024 (n° 471833) conduit toutefois à nuancer cette position. Devant se prononcer sur les conditions de dissolution d'un syndicat mixte fermé, le Conseil d'État a établi un lien entre la dissolution du syndicat et la restitution de ses compétences à ses membres, et par la suite l'application de dispositions spécifiques en matière de répartition des personnels. Le Conseil d'État a ainsi jugé que : « Il résulte de ces dispositions [IV bis de l'article L.5211-4-1 du code général des collectivités territoriales], qui sont applicables aux syndicats mixtes fermés, constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale, en vertu de l'article L. 5711-1 du même code, qu'en cas de restitution d'une compétence aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale membres d'un syndicat mixte, y compris dans le cas où, ce syndicat devant être dissous, il leur restitue l'ensemble de ses compétences, les comités sociaux territoriaux placés auprès de ce syndicat et auprès des communes ou établissements publics de coopération intercommunale membres sont obligatoirement consultés sur la convention par laquelle le syndicat et ses membres déterminent, d'un commun accord, la répartition des agents ». Il en ressort donc que, dans le cas où un syndicat mixte fermé doit être dissous et qu'il restitue à ses membres l'ensemble de ses compétences, il y a lieu d'appliquer le IV bis de l'article L.5211-4-1 du CGCT pour la mise en oeuvre des modalités de répartition du personnel. Celles-ci s'appliquent à l'ensemble des agents, qu'ils soient fonctionnaires ou contractuels. Dans cette hypothèse, les fonctionnaires et les agents contractuels qui ont été précédemment mis à disposition du syndicat mixte fermé dans le cadre du I de l'article L5211-4-1 précité doivent rejoindre leur administration d'origine et les autres agents être répartis entre les anciens membres du syndicat. S'agissant en revanche des syndicats mixtes régis par les dispositions de l'article L.5721-2 du CGCT, dits « syndicats mixtes ouverts », aucune disposition législative ne règle les modalités de répartition de leur personnel en cas de dissolution. Toutefois, le Conseil d'État a jugé dans une décision du 10 décembre 2015 (n° 361666) qu'en cas de dissolution d'un syndicat mixte ouvert, il appartient aux membres de ce syndicat « en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires spécifiques, de reprendre les agents employés par le syndicat pour la mise en oeuvre du service, en fonction de la nouvelle répartition des personnels employés au sein de ce dernier entre les anciens membres du syndicat ». Cette décision pose le principe selon lequel les agents doivent suivre le service qui est restitué aux membres du syndicat. En outre, elle mentionne les « personnels » au sens large sans faire de distinction entre les fonctionnaires et les agents contractuels. La prise en compte de cet arrêt conduit ainsi à considérer que la dissolution d'un syndicat mixte ouvert emporte reprise de tous les personnels, y compris les agents contractuels.
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