Mise en place du dispositif de zéro artificialisation nette

Question de M. DEMILLY Stéphane (Somme - UC) publiée le 02/10/2025

M. Stéphane Demilly interroge M. le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation sur la mise en place du dispositif de zéro artificialisation nette (ZAN).
Il s'agit tout d'abord de savoir si les « dents creuses », en tant qu'enclaves non bâties à l'intérieur des espaces urbanisés, sont à exclure de la surface artificialisable pour les communes et en particulier, de la garantie communale d'un hectare. Il semblerait que, selon les départements, l'interprétation de l'exclusion ou non de ces dernières varie.
Il s'agit ensuite de connaître les surfaces foncières à prendre en compte pour le calcul de la surface artificialisable liée à la garantie communale d'un hectare. En l'absence d'un cadre juridique précis sur ce point, la méthode du faisceau d'indices (déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux, BD parcellaire, données géographiques...) est utilisée pour déterminer le changement effectif d'usage de la parcelle mais les règles ne sont pas identiques selon les départements.
Enfin, il s'agit d'insister sur la nécessité d'une inscription rapide à l'Assemblée nationale de la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, dite « PPL Trace », dans la mesure où celle-ci prévoit notamment l'exclusion totale du décompte de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers des projets d'envergure nationale et européenne qui est fortement attendu localement.
Il souhaiterait ainsi savoir si le Gouvernement peut apporter une réponse à ces trois grandes interrogations.

Publiée dans le JO Sénat du 02/10/2025 - page 5194

Transmise au Ministère de l'aménagement du territoire et de la décentralisation

Réponse du Ministère de l'aménagement du territoire et de la décentralisation publiée le 30/07/2026

Au sein de l'enveloppe urbaine, des espaces résiduels, de taille limitée, entre deux bâtis existants, peuvent être qualifiés de « dents creuses » (article R. 562-11-6 du code de l'environnement). Ces terrains peuvent ainsi généralement être considérés comme déjà urbanisés et leur densification ne constituera pas de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF). En l'espèce, cela n'obèrera pas les objectifs de réduction de la consommation d'espaces de la collectivité concernée, y compris l'hectare de garantie communale prévu par la loi. Tous les espaces non bâtis enclavés dans l'enveloppe urbaine ne constituent pas des dents creuses déjà urbanisées. En effet, la qualification de dent creuse fait l'objet de multiples interprétations, et une étude au cas par cas des espaces considérés est recommandée pour assurer la sécurité juridique des documents d'urbanisme. Certains terrains entourés d'espaces urbanisés peuvent bien être considérés comme des ENAF : tel peut être le cas d'une culture de vignes quand bien même elle est enclavée dans un espace urbanisé. Leur urbanisation constituera, en l'espèce, une consommation d'ENAF pour le territoire concerné. En ce qui concerne le suivi de la consommation d'ENAF, l'Etat met à disposition des données de mesure via le portail national de l'artificialisation. Les territoires peuvent, le cas échéant, lorsqu'elles sont disponibles, compléter les chiffres de l'observatoire national par des données locales. Cette souplesse permet aux territoires de réaliser, le cas échéant, un bilan de consommation au plus proche de la réalité de leur terrain. Les auteurs de documents d'urbanisme sont invités à justifier tout retraitement des données nationales, et expliciter la méthodologie retenue pour l'usage de données locales, dans le cadre de la réalisation de leur bilan de consommation d'espaces dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme (art. L. 151-4 du code de l'urbanisme) ou dans les annexes du schéma de cohérence territoriale (art. L. 141-15 du code de l'urbanisme). Cela est essentiel pour démontrer la sincérité et la cohérence méthodologique des bilans des documents d'urbanisme en cas de contentieux. Les règles relatives au calcul de la consommation d'ENAF sur le territoire d'une commune ou d'un EPCI sont les mêmes, quelle que soit l'ampleur des possibilités d'artificialisation dont dispose la commune (« garantie communale » ou autre cible fixée par les documents d'urbanisme). Il est rappelé que le dispositif dit de « garantie communale » introduit par la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux ne constitue pas un « droit à consommer », mais une souplesse laissée aux communes dans le cadre de la territorialisation, par le biais des documents d'urbanisme, de l'effort de réduction de la consommation d'ENAF. Pour l'ensemble des communes, le bénéfice de la garantie communale n'exonère pas du respect des règles de fond qui peuvent régir la constructibilité : dispositions du code de l'urbanisme, et des servitudes ou périmètres de protection environnementale, agricole ou forestière en vigueur (ex : zone humide, zone agricole protégée, réserve biologique…). Par ailleurs, pour les communes couvertes par un PLU, toute ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels, agricoles, ou forestiers, reste conditionnée à la démonstration que la capacité d'aménager et de construire est déjà mobilisée dans les espaces urbanisés de la commune. Concernant la proposition de loi « TRACE », la possibilité d'une inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ne serait envisagée que dans la mesure où un accord préalable entre parlementaires se dégage sur le contenu du texte, afin de permettre son adoption par une majorité de parlementaires. Par ailleurs, le Sénat a adopté en première lecture une modification de la loi du 22 août 2021 dîte "Climat et Résilience", qui indique que les surfaces ouvertes à l'urbanisation dans les plans locaux d'urbanisme, documents en tenant lieu ou cartes communales peuvent, sans justification, dépasser de 20 % au plus l'objectif local de consommation maximale d'espaces naturels, agricoles et forestiers résultant de la déclinaison territoriale des objectifs du ZAN. En outre, le texte adopté par le Sénat prévoit aussi, qu'avec l'accord du représentant de l'État dans le département, le dépassement peut excéder 20 %

Publiée dans le JO Sénat du 30/07/2026 - page 3769