II. PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES CRÉDITS POUR CHAQUE PROGRAMME ET DÉPENSES FISCALES ESSENTIELLES
A. QUATRE PROGRAMMES AUX DÉPENSES MAÎTRISÉES
Les quatre programmes qui composent désormais la mission budgétaire « Economie » connaissent une évolution très maîtrisée de leurs crédits, par comparaison avec la loi de finances initiale pour 2008 retraitée : si le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » enregistre une hausse de ses crédits, les trois autres accusent une baisse de plus ou moins grande ampleur.
1. Le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi »
Dans la version initiale du projet de loi de finances pour 2009, tel que soumis à l'Assemblée nationale, le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » regroupait 1.073,3 M€ d'AE et 1.062,5 M€ de CP pour 2009, en hausse de 2 % par rapport aux données comparables en LFI pour 2008. A l'issue de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, la hausse des CP a été portée à 5,9 %.
Ce programme vise à créer des conditions propices au développement des entreprises, en particulier les petites et moyennes (PME), et donc à l'emploi, et à garantir la sécurité et la protection des consommateurs. Dans ce contexte, le rattachement des moyens de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle à ce programme concrétise la volonté de mettre en synergie les interventions des différents acteurs qui concourent à l'action du Gouvernement en matière de compétitivité des entreprises et de politique de l'emploi. Les actions du programme sont conduites par les directions d'administration centrale du MINEIE et, au niveau régional, par leurs réseaux, qui ont vocation à se regrouper d'ici 2010 au sein des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).
Le programme consiste en douze actions, parmi lesquelles figurent désormais celles qui constituaient l'an dernier un programme distinct intitulé « Régulation économique » (concernant la CRE, l'ARCEP, l'Autorité de la concurrence, la régulation concurrentielle des marchés, la protection économique du consommateur et la sécurité du consommateur). On note aussi que les moyens de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle constituent une nouvelle action de ce programme 134.
Parmi les caractéristiques essentielles de ses crédits figure d'abord le poids , à hauteur de 159 M€ , que représente toujours la compensation par l'Etat des surcoûts de la mission de service public de transport postal de la presse , soit au total , compte tenu des 83 M€ figurant dans la mission « Médias » et qui constituent l'autre part de cette compensation, exactement le même montant que l'an passé . Signé le 23 juillet 2008, le protocole Etat-presse- La Poste prévoit une stabilisation de cette charge de l'Etat à ce niveau pour les trois prochaines années, puis sa diminution progressive 7 ( * ) ;
S'agissant des crédits du Fonds d'intervention en faveur des services, de l'artisanat et du commerce, le FISAC , qui passent de 70 à 90 M€ en CP, leur progression est en réalité faciale car elle intègre une ligne budgétaire auparavant séparée de 30 M€ consacrée à l'aide au départ des artisans.
En ce qui concerne les CP versés à UBIFRANCE , au titre de l'action n° 7 « Développement international et compétitivité des territoires » , leur montant est plus que doublé : alors qu'UBIFRANCE a reçu 32,8 M€ dans la loi de finances initiale pour 2008, le projet de loi de finances pour 2009, tel que déposé par le Gouvernement, prévoyait de la doter de 67,4 M€ . Ce doublement résultait du renforcement des interventions d'UBIFRANCE (qui reçoit à cette fin 19,2 M€) et du transfert de crédits de fonctionnement des missions économiques, jusqu'alors rattachés au programme 305 « Stratégie économique et fiscale » , afin d'améliorer l'efficacité de l'accompagnement public des entreprises françaises à l'étranger.
Mais, prévu pour concerner huit pays dès le 1 er janvier 2009, ce transfert va finalement s'accélérer et concerner vingt pays supplémentaires au 1 er septembre 2009. Suite à cette décision annoncée le 1 er octobre 2008 par le Gouvernement, celui-ci a proposé d'augmenter encore de 5,7 M€ l'enveloppe budgétaire allouée à UBIFRANCE et de diminuer d'autant les crédits prévus pour le programme « Stratégie économique et fiscale » , ce que l'Assemblée nationale a accepté le 12 novembre 2008. Par ailleurs, la dotation d'UBIFRANCE s'est vue augmentée par les députés de 0,8 M€ afin de lui permettre de régler les loyers auxquels il sera dorénavant assujetti 8 ( * ) ;
Quant aux crédits consacrés à l'action n° 15 « Mise en oeuvre du droit de la concurrence » , ils progressent de 50 % suite à la transformation, par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, du Conseil de la concurrence , compétent pour le contrôle des pratiques anticoncurrentielles, en Autorité de la concurrence , dont les missions sont élargies aux activités d'enquête et de contrôle des concentrations et l'effectif augmenté de 60 emplois équivalent temps plein (ETP).
Afin d'impliquer les autorités administratives indépendantes dans la maîtrise des dépenses de l'Etat, M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, a déposé un amendement, adopté le 12 novembre 2008 par les députés, qui limite l'augmentation de crédits prévue par le projet de loi de finances au profit de l' Autorité de concurrence : ainsi, ses dépenses de fonctionnement (hors personnel) seraient non pas de 6,2 M€ mais de 5,5 M€, la différence de 700.000 euros pouvant être économisée en revoyant la localisation des bureaux de l'Autorité 9 ( * ) ;
Dernier élément, l'absence apparente d'OSEO du programme 134, du moins avant la lecture du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale , résultait de la débudgétisation, l'an passé, des crédits alloués à OSEO-Garantie. Cette filiale de l'établissement public OSEO, qui a pour mission de garantir les prêts aux PME, a été abondée en 2008 via l' Agence de l'innovation industrielle (AII) grâce à son intégration dans le groupe OSEO 10 ( * ) .
De même, pour 2009, OSEO-Garantie devait se financer par des ressources extra-budgétaires apportées par l'AII et par le recyclage des reliquats des fonds de garantie, autorisé par la révision du modèle prudentiel de l'activité de garantie. Mais l'effet de levier de la garantie de l'Etat en ces temps de crise financière méritant d'être optimisé, l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a adopté le 12 novembre 2008 un amendement pour accroître de 35 millions d'euros la dotation d'OSEO et donc les crédits du programme « Développement des entreprises et de l'emploi » . Cette dotation supplémentaire contribuera à financer la mise en place du nouveau fonds « Renforcement de la trésorerie des PME » (RTP) par lequel OSEO interviendra en garantie pour permettre la consolidation à moyen terme de financements bancaires de court terme, pour un encours garanti global allant jusqu'à un milliard d'euros . Outre ce nouveau fonds de garantie, le plan de soutien aux PME annoncé le 2 octobre dernier par M. le Président de la République prévoit aussi d' augmenter de 2 milliards d'euros les encours de prêts qu'OSEO pourra garantir et de 2 autres milliards d'euros le montant supplémentaire de cofinancement que pourra consentir OSEO , grâce à un refinancement auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).
A titre informatif, on mentionnera enfin la majoration adoptée par l'Assemblée nationale, à titre non reconductible, de 452.600 euros des crédits de l'action « Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales » de ce programme (titre 6).
2. Le programme 223 « Tourisme »
Le programme « Tourisme » reprend les crédits attribués l'an dernier à l'action « Tourisme » qui, dans le texte initial, relevait du programme « Développement des entreprises » , avant d'être transformée, par un amendement adopté par l'Assemblée nationale, en programme autonome. Doté d'une enveloppe budgétaire minime, ce programme comprend quatre actions destinées, outre une « action support », à promouvoir l'image touristique de la France, développer l'activité touristique et favoriser l'accès aux vacances.
Concernant 2009, les crédits du tourisme apparaissent en diminution, les CP passant de près de 81 M€ dans la LFI pour 2008 à environ 64 M€. Cette évolution résulte d'une forte réduction des dépenses de fonctionnement, qui diminuent de 23 M€ en raison essentiellement d'un transfert vers le programme 134, voire d'autres missions, des crédits de personnel et de fonctionnement de la direction du tourisme et de l'Inspection générale du tourisme, du fait des réorganisation de services en cours, ainsi que d'une moindre subvention à Maison de la France, dont le résultat est bénéficiaire et qui devrait être appelée prochainement à fusionner avec ODIT-France 11 ( * ) . En revanche, les dépenses d'intervention connaissent une nette augmentation, de près de 6 M€, essentiellement destinée au financement du pavillon français à la prochaine Exposition universelle , qui se tiendra à Shanghai du 1 er mai au 31 octobre 2010.
En outre, à l'occasion de la première lecture du projet de loi de finances pour 2009 à l'Assemblée nationale, le programme « Tourisme » a connu une légère majoration de ses crédits , de 75.424 euros. A la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a proposé en seconde délibération aux députés, qui l'ont accepté, d'augmenter -à titre non reconductible- de 503.400 euros les crédits de l'action « Economie du tourisme et développement de l'activité touristique » et de 1.000 euros ceux de l'action « Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire » . Mais cette majoration a été réduite par la minoration de crédits, à hauteur de 428.976 euros, intervenue pour financer les mesures annoncées par le Président de la République en faveur de l'emploi le 28 octobre 2008 12 ( * ) .
3. Le programme 220 « Statistiques et études économiques »
Ce programme important, mis en oeuvre par l'INSEE et le SESSI et dédié à la collecte et au traitement de statistiques, notamment au recensement de la population, devait mobiliser pour 2009 près de 419,5 M€ de CP (en baisse de 1,5 % par rapport à la LFI pour 2008) et 422,8 M€ en AE (quasi stable).
Afin de financer les mesures annoncées en faveur de l'emploi, ces crédits ont dû être amputés en AE et CP de 370.699 euros par l'Assemblée nationale, ce qui ramène à 419.120.966 euros l'enveloppe des CP destinés au financement de ce programme (soit une baisse de 1,6 % par rapport à la LFI pour 2008).
Une nouveauté, pour ce programme, réside cette année dans la substitution, en qualité de cinquième action, d'une « Action régionale » à l' « Action de formation » , laquelle est transférée à la mission « Recherche et enseignement supérieur » . Dotée de plus de 60 M€ et fonctionnant avec des effectifs précédemment rattachés aux autres actions du programme, elle regroupe deux types d'activités dirigées vers les utilisateurs régionaux : la production et les analyses d'informations locales, d'une part, les études et collaborations avec les acteurs publics en région d'autre part.
4. Le programme 305 « Stratégie économique et fiscale »
Ce programme a pour objet d'aider l'exécutif à concevoir et mettre en oeuvre les politiques économiques et financières du pays, ce qui exige de pouvoir s'appuyer sur des prévisions et analyses économiques de qualité, de disposer d'un corpus juridique clair et accessible et d'opérer une transposition rapide des directives européennes. Il s'appuie sur deux directions : la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) et la direction de la législation fiscale (DLF).
Ses CP pour 2009 accusent, à périmètre comparable, une baisse de 3,7 % s'expliquant essentiellement par le transfert progressif vers UBIFRANCE des moyens attribués aux missions économiques, qui constituent le réseau de la DGTPE à l'étranger et soutiennent les entreprises françaises dans leur prospection à l'étranger : les crédits de fonctionnement et de personnel sont transférés vers l'action 7 (UBIFRANCE) du programme 134. Dans le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement, ce transfert représentait 213 ETP (soit 11,69 M€ de CP et d'AE) et 3,7 M€ de CP pour le fonctionnement (y compris immobilier).
Lors de la première lecture du texte à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a obtenu d'accélérer ce mouvement : le transfert de vingt pays supplémentaires dans la sphère de compétence d'Ubifrance dès le 1 er septembre 2009 devrait se traduire par le transfert, à cette date, de 100 ETP supplémentaire (soit 4,7 M€ en AE et CP) et de 1 M€ en AE et CP pour le fonctionnement (y compris immobilier).
La baisse des CP destinés à financer ce programme s'est en outre accusée par le prélèvement de 1.163.217 euros destinés à financer les mesures annoncées par le Président de la République en faveur de l'emploi, si bien qu'en définitive, les CP sont en baisse effective de 5,4 % par rapport à l'an passé.
* 7 Ce protocole fixe le cadre des relations entre la presse et La Poste pour le transport et la distribution de la presse jusqu'en 2015. L'Etat y confirme la mission de service public du transport et de la distribution de la presse confiée à La Poste et pérennise son engagement financier pour une durée, historiquement longue, de sept ans. Les éditeurs de presse acceptent pour leur part une revalorisation importante des tarifs de transport et de distribution de la presse par La Poste pendant les sept prochaines années, dans un contexte économique tendu pour l'ensemble du secteur. Afin de permettre la mise en oeuvre de ce dispositif, l'Etat s'engage à apporter à La Poste une contribution annuelle qui sera de 242 M€ en 2009, 2010 et 2011, et évoluera ensuite selon la séquence suivante : 232 M€ en 2012, 217 M€ en 2013, 200 M€ en 2014 et 180 M€ en 2015. Cette contribution continuera de faire l'objet d'une répartition des crédits entre le programme « Presse » de la mission « Médias » et le programme « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économique » .
* 8 Du fait de l'adoption de l'amendement n° II-428.
* 9 En particulier, M. Warsmann propose de ne pas faire déménager près de l'Opéra, quartier actuel du Conseil de la concurrence , les fonctionnaires de la DGCCRF travaillant aujourd'hui dans le 10 ème arrondissement, mais de trouver d'emblée un site unique où réunir l'ensemble des personnels dans un quartier parisien moins coûteux que celui de l'Opéra.
* 10 En 2007 comme en 2008, OSEO Garantie a ainsi disposé de 280 millions d'euros pour financer son activité.
* 11 Par le prochain projet de loi sur le tourisme annoncé par le Gouvernement.
* 12 Ces mesures représentent 357 M€ supplémentaires en faveur de la mission « Travail et emploi », se décomposant en 250 M€ de contrats aidés, 93 M€ pour le maintien du régime d'exonérations sociales bénéficiant actuellement aux particuliers employeurs et 14 M€ pour la prolongation des contrats de transition professionnelle.