C. ÉLABORÉE DANS UNE PERSPECTIVE PLURIANNUELLE, LA MISSION ANCIENS COMBATTANTS PARTICIPE ACTIVEMENT À LA RATIONALISATION DES DÉPENSES PUBLIQUES
1. Un cadre contraint par la programmation pluriannuelle des finances publiques
Comme l'ensemble des missions du budget de l'Etat, les crédits déployés en faveur du monde combattant s'inscrivent dans le chemin budgétaire tracé par la nouvelle programmation pluriannuelle des finances publiques.
Première mise en application de la révision constitutionnelle du 23 juillet dernier 4 ( * ) , le projet de loi de programmation, que le Gouvernement a présenté conjointement au présent projet de loi de finances, définit pour la période 2009 à 2012 une « trajectoire en dépenses et en recettes » qui vise le redressement des comptes publics à l'horizon 2012.
Pour ce qui concerne la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », la programmation triennale fait apparaître une baisse de près de 10 % en valeur des crédits sur la période, conformément aux prévisions suivantes :
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Evolution prévisionnelle des crédits de la mission de 2009 à 2011 |
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(en millions d'euros) |
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2009 |
2010 |
2011 |
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Autorisations d'engagement |
3 549 |
3 443 |
3 337 |
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Crédits de paiement |
3 528 |
3 452 |
3 344 |
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Évolution (à périmètre constant) |
- 3,95 % |
- 2,3 % |
- 3,2 % |
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Source : projet annuel de performance et projet de loi
de programmation
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Outre l'impact budgétaire de la baisse tendancielle du nombre des ayants droit, l'évolution de la dotation budgétaire traduit également les économies attendues de la révision générale des politiques publiques (RGPP) au travers de deux grands chantiers de modernisation , dont l'un concerne directement le monde combattant :
- la restructuration de la direction du service national (DSN) et son recentrage sur la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), qui vise à réduire les effectifs de la DSN de près d'un tiers et le coût par participant à la JAPD de 20 % à l'horizon 2013 ;
- la rationalisation du service rendu aux anciens combattants et la consécration de l'Onac comme guichet unique de proximité du monde combattant.
2. Vers un interlocuteur unique pour le monde combattant
A la suite de l'audit mené par le contrôle général des armées entre juillet et décembre 2007, le premier conseil de modernisation des politiques publiques, réuni le 12 décembre 2007, a décidé la simplification des structures administratives au service des anciens combattants « en faisant de l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (Onac) un guichet unique à maillage départemental de la prestation de service aux anciens combattants » . L'objectif consiste à la fois à tirer les conséquences du déclin de l'activité lié à la baisse du nombre de ressortissants et à améliorer la qualité du service rendu à l'usager.
a) La rationalisation des structures
La simplification administrative doit se traduire par la suppression de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) qui pilote jusqu'à présent l'ensemble des politiques financées par le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » et exerce à ce titre la tutelle sur les deux établissements publics Onac et Ini. Les missions de la direction seront transférées progressivement, entre 2008 et 2011, vers d'autres structures, dont l'Onac.
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Transferts des missions de la direction des statuts,
des pensions
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Missions ou organisme |
Transfert décidé ou prévu vers |
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Pensions militaires d'invalidité (instruction et liquidation) |
Direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) |
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Guichet d'accueil : Onac pour les anciens combattants et services du ministère de la défense pour les militaires ou anciens militaires |
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Pensions militaires d'invalidité (contentieux) |
DRH-MD |
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Accès à la fonction publique par la voie des emplois réservés |
DRH-MD |
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Guichet d'accueil : Onac pour les anciens combattants et services du ministère de la défense pour les militaires ou anciens militaires |
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Soins médicaux gratuits |
DRH-MD |
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Caisse nationale militaire de sécurité sociale
(CNMSS)
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Guichet d'accueil : Onac pour les anciens combattants |
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Entretien des nécropoles et hauts lieux de mémoire |
Onac |
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Direction de la mémoire, du patrimoine et des
archives
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Etudes sur l'externalisation |
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Cartes, titres et statuts |
Onac |
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Appareillage |
Service de santé aux armées (SSA) |
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Guichet d'accueil : Onac |
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Prise en charge des paiements : CNMSS |
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Centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (Cerah) |
Institution nationale des Invalides (Ini) |
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Indemnisation des orphelins |
Onac |
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Source : secrétariat d'Etat à la défense et aux anciens combattants et DSPRS |
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Ces transferts entraîneront d'importants gains en personnel, soit 607 postes correspondant à 414 équivalents temps plein travaillés (ETPT) entre 2009 et 2011 sur les 1250 ETPT autorisés pour 2008. L'économie attendue sur les dépenses de personnel, d'ores et déjà intégrée dans la présentation pluriannuelle du budget, s'élève à plus de 9,5 millions d'euros sur la période 2009-2011. Un plan d'accompagnement social, comprenant des mesures d'aide à la mobilité et d'incitation au départ volontaire, est par ailleurs prévu pour accompagner la restructuration.
b) L'Onac, opérateur unique de proximité du monde combattant
Avec les transferts de compétence en provenance de la DSPRS, l'Onac voit son rôle d'interlocuteur privilégié du monde combattant conforté et ses missions élargies .
Afin de répondre à ces nouvelles attributions, l'organisation de l'Office est modernisée autour de « services départementaux de proximité » et de pôles de compétences :
- au sein de chaque guichet unique départemental, l'Onac assurera l'accueil et l'information des ressortissants sur l'ensemble des prestations liées au droit à la reconnaissance - pensions d'invalidité et prestations connexes (soins médicaux gratuits, appareillages) - et sur l'accès aux emplois réservés ;
- des pôles de traitement mutualisé, également placés au niveau départemental, déchargeront des tâches administratives les services de proximité.
Outre les missions d'accueil et d'orientation, l'Office assurera directement l'attribution et la liquidation de la retraite du combattant, la gestion des cartes, titres et statuts du combattant, l'instruction des demandes d'aide sociale ou d'indemnisation des orphelins et la promotion de la politique mémorielle.
c) Une réforme complexe à laquelle les associations revendiquent d'être plus étroitement associées
Cette réorganisation doit permettre d'accroître la performance du service rendu aux ressortissants, via une identification plus rapide de l'interlocuteur et une réduction des délais de traitement des dossiers, et d'optimiser les coûts. A court terme, la réforme oblige cependant à certaines dépenses supplémentaires destinées en particulier à rénover les systèmes d'information entre services de proximité et pôles de compétences (c'est notamment le cas, on l'a vu, de la hausse de 1,3 million d'euros de la subvention de fonctionnement de l'Office dans le présent projet de loi de finances).
Il importera de voir comment la reprise des missions de la DSPRS et les transferts des personnels correspondants, dont le volume n'a pas encore été arrêté, s'articulera avec la baisse des effectifs de l'Office programmée pour la période 2009-2013, soit une économie de 150 emplois à périmètre constant. Chaque service départemental devant compter, à terme, entre trois et six personnes, la question de la formation et de la polyvalence des personnels est donc primordiale.
Les associations d'anciens combattants regrettent par ailleurs de n'avoir été associées que trop tardivement à la réforme : ne faisant pas partie des instances ayant mis en oeuvre en amont la décision du CMPP, elles n'ont été intégrées qu'au moment des expérimentations menées dans cinq départements-test sur la mise en place effective du guichet unique. Les associations s'inquiètent encore du devenir des délégués mémoire de l'Office, dont le nombre serait, à terme, divisé par deux, et ce bien que soit prévue la création de « pôles mémoire » interdépartementaux.
Votre commission reconnaît la nécessité d'une rationalisation des structures administratives et adhère au nouveau schéma conférant à l'Onac un rôle pivot. Elle sera cependant vigilante pour que le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'Office, qui sera finalisé avant le 31 décembre 2008 et couvrira la période 2009-2013, garantisse des moyens humains et matériels de nature à répondre à ces préoccupations.
* 4 Aux termes de la nouvelle rédaction de l'article 34 de la Constitution, des lois de programmation définissent « les orientations des finances publiques » en s'inscrivant « dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».