3. Les forces servant en opérations extérieures : des dépenses partiellement budgétisées
Depuis une dizaine d'années, le nombre de militaires français déployés simultanément en opérations extérieures reste supérieur à 10 000. Les théâtres où notre présence militaire diminue sont généralement compensés par ceux où elle augmente : c'est le cas, ces dernières années, avec une réduction régulière de nos forces dans les Balkans, contrebalancée par une augmentation de notre présence en Afghanistan puis par notre engagement en Lybie.
En 2011, près de 13 000 hommes ont été engagés à l'extérieur avec un très large spectre de moyens déployés. Le taux d'engagement pour l'aviation de combat Air et Marine n'est pas loin d'avoir atteint le niveau maximum du contrat le plus exigeant décrit dans le Livre blanc pour la défense et la sécurité nationale (LBDSN).
D'un point de vue budgétaire, les forces servant en opérations extérieures correspondent à des dépenses partiellement budgétées.
En 2008, la provision inscrite en LFI dédiée au financement des OPEX s'est élevée à 475 millions d'euros, dont 460 millions d'euros pour le programme 178 Préparation et emploi des forces (310 millions d'euros pour le titre 2 et 150 millions d'euros pour le titre 3) et 15 millions d'euros pour le programme 152 Gendarmerie nationale (11 millions d'euros en T2 et 4 millions d'euros en T3).
Les surcoûts OPEX constatés pour 2008 ont atteint 850,9 millions d'euros (dont 20,6 millions d'euros pour le programme 152). Les surcoûts nets ont été financés par décret d'avance pour 222 millions d'euros. Dans ce même décret, des crédits d'équipement des forces ont été annulés à hauteur de 169 millions d'euros.
En 2009, la dotation inscrite en LFI était de 510 millions d'euros dont 310 millions d'euros pour le titre 2 et 200 millions d'euros pour les autres titres. Les surcoûts des OPEX ont atteint 871 millions d'euros pour le programme 178, en augmentation d'environ 5 % à périmètre constant (hors programme 152). Cette hausse tient essentiellement au renforcement du dispositif sur le théâtre afghan, à l'augmentation des dépenses de soutien au stationnement et d'entretien du personnel consacrées à la protection du personnel engagé sur les théâtres d'opération et au déclenchement de l'opération Atalante.
Ces surcoûts ont été partiellement financés par des ressources complémentaires, notamment provenant de remboursements de l'ONU, l'OTAN, l'UE, pour un montant total de 79 millions d'euros.
Les surcoûts OPEX nets non couverts par la provision de la LFI et par les ressources complémentaires évoquées supra ont été financés à hauteur de 227,8 millions d'euros par décret d'avance, et réouverts à hauteur de 223 millions d'euros par LFR du 30 décembre 2009. Le reliquat de 59 millions d'euros a été financé sous enveloppe par le programme 178.
En 2010, la dotation inscrite en LFI s'élevait à 570 millions d'euros dont 310 millions d'euros pour le titre 2 et 260 millions d'euros pour les autres titres. Les surcoûts OPEX ont été ramenés à 860 millions d'euros, cette légère baisse ayant pour origine la combinaison de :
- la réduction du titre 2 résultant de celle des effectifs en Afrique et au Kosovo, bien qu'atténuée par le renforcement du dispositif en Afghanistan et de la participation accrue à l'opération Atalante ;
- l'augmentation des dépenses hors titre 2, principalement consacrées au renforcement de la protection du personnel engagé sur les théâtres d'opération, à la mise en place (transport puis entretien) de matériels majeurs et de dernière génération (canon Caesar et hélicoptère Tigre par exemple) et la poursuite de l'opération Atalante renforcée par des moyens de l'aéronautique navale (avion patrouilleur ATL 2).
Le financement des surcoûts non provisionnés en LFI a été assuré par deux décrets d'avance qui ont couvert les insuffisances de 29 millions d'euros pour les dépenses de titre 2 et de 218 millions d'euros pour les dépenses hors titre 2. Les crédits gagés par ce décret d'avance ont été entièrement rouverts par la LFR du 30 décembre 2010.
En 2011, la dotation inscrite en LFI se monte à 630 millions d'euros dont 310 millions d'euros en titre 2 et 320 millions d'euros pour les autres dépenses.
Les surcoûts OPEX, hors opération HARMATTAN, ont été estimés à 878 millions d'euros. Le surcoût de l'opération HARMATTAN est évalué à 350 millions d'euros à la date du 1 er octobre 2011. Le surcoût définitif dépendra, en particulier, de la nature et de la durée de l'intervention française.
Sur les autres théâtres, les dépenses devraient connaître une hausse modérée, principalement en Afghanistan, en raison :
- de la hausse du coût du transport stratégique (liée au fait que la France n'a pas pu bénéficier autant qu'en 2010 du contrat de transport de l'OTAN, financièrement avantageux) ;
- de la mise en place d'équipements individuels pour améliorer la protection du combattant et d'effets de combat mieux adaptés aux spécificités climatiques de cette zone.
Au Kosovo, les dépenses devraient continuer à diminuer, grâce à la poursuite du processus de posture dissuasive.
Au Liban, la baisse se poursuit également, bénéficiant de la décrue des effectifs en 2010, puis du remplacement de moyens chenillés par des moyens à roues fin 2010 et de la restructuration du contingent français courant 2011.
Le financement des dépenses supplémentaires par décret d'avance est en cours d'instruction. Il devrait couvrir les dépenses de titre 2 et hors titre 2.
En 2012, la provision en LFI s'élève à 630 millions d'euros.
Le retrait du théâtre afghan de 1 000 hommes avant la fin 2012 annoncé par le Président de la République devrait entraîner des économies. Le calendrier et les modalités de ce retrait n'étant pas précisément arrêtés, l'économie qu'il pourrait représenter ne peut pas encore être estimée. De même, pour les autres théâtres, une estimation précise des perspectives financières est prématurée.
Surcoût OPEX global et par opération
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
|||||||
|
Dont |
TOTAL |
Dont |
TOTAL |
|||||
|
Théâtres d'opérations |
RCS |
Alim. |
Fonct. |
RCS |
Alim. |
Fonct. |
||
|
Bosnie |
1,3 |
0,1 |
0,9 |
2,4 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Kosovo |
46,3 |
0,4 |
25,4 |
81,8 |
27,4 |
0,3 |
30,3 |
59 |
|
Côté d'Ivoire |
45,5 |
4,2 |
22,6 |
72,7 |
39,4 |
3,4 |
29,2 |
72 |
|
Afghanistan |
126,5 |
12,6 |
201,3 |
387,2 |
151,4 |
9,8 |
243,7 |
469 |
|
Tchad (Épervier) |
38,3 |
8,8 |
64,3 |
111,9 |
33,5 |
6,1 |
57,3 |
97 |
|
EUFOR Tchad |
21,8 |
18,8 |
68,0 |
0,3 |
0,3 |
|||
|
Liban |
49,2 |
2,9 |
36,6 |
90,3 |
50,1 |
2,5 |
43,2 |
95,8 |
|
Océan Indien |
5,6 |
0,2 |
13,2 |
21,0 |
14,1 |
17,4 |
37,2 |
|
|
Séisme Haïti |
0 |
3,1 |
0,8 |
1,3 |
5,2 |
|||
|
Autres |
15,7 |
9,2 |
35,1 |
19,7 |
1,6 |
10 |
31,3 |
|
|
Total général |
350,1 |
29,2 |
392,4 |
870,5 |
339 |
24,5 |
432,5 |
866,9 |
RCS : Rémunération et charges sociales ; Alim : Alimentation ; Fonct : Fonctionnement hors alimentation.
En 2009, la provision des crédits pour financer les opérations extérieures de LFI était de 510 millions d'euros dont 310 millions d'euros pour le titre 2 et 200 millions d'euros pour les autres titres. Les surcoûts des OPEX ont atteint 870 millions d'euros pour le programme 178, en augmentation d'environ 5 % à périmètre constant (hors programme 152).
Cette dernière tient essentiellement au renforcement du dispositif sur le théâtre afghan, à l'augmentation des dépenses de soutien au stationnement et d'entretien du personnel consacrées à la protection du personnel engagé sur les théâtres d'opération et au déclenchement de l'opération Atalanta.
Ces surcoûts ont été partiellement financés par des ressources complémentaires provenant de remboursements de l'ONU, l'OTAN, l'UE et d'autres nations pour un montant de 65 millions d'euros au titre de 2009 et un report de fonds de concours de 4 millions d'euros au titre de 2008.
Les surcoûts OPEX nets non couverts par la provision de la LFI et par les ressources complémentaires ont été financés à hauteur de 227,8 millions d'euros par décret d'avance, sans gager les crédits du programme 146 « Équipement des forces », couverts par LFR du 30/12/2009. Le reliquat de 62,9 millions d'euros a été couvert par le programme 178.
En 2010, la dotation inscrite en LFI s'élève à 570 millions d'euros dont 310 millions d'euros pour le titre 2 et 260 millions d'euros pour les autres titres. Les surcoûts OPEX devraient être ramenés à 867 millions d'euros, cette légère baisse ayant pour origine la combinaison de :
- la réduction du titre 2 résultant de celle des effectifs en Afrique et au Kosovo, bien qu'atténuée par le renforcement du dispositif en Afghanistan, et de la participation accrue à l'opération Atalanta ;
- l'augmentation des dépenses hors titre 2, principalement consacrées au renforcement de la protection du personnel engagé sur les théâtres d'opération, à la mise en place (transport puis entretien) de matériels majeurs et de dernière génération (canon Caesar et hélicoptère Tigre par exemple) et la poursuite de l'opération Atalante renforcée par des moyens de l'aéronautique navale (avion patrouilleur ATL 2).
Pour 2010, le financement des surcoûts est assuré par décret d'avance (décret 2010-1147 du 29/09/2010) et couvre une insuffisance de 218 millions d'euros pour les dépenses hors titre 2, toutes armées confondues.
Au total, rapporté au montant du coût des Opex en 2010, c'est près de 65,7 % de la dépense qui seraient financés dès le budget initial.
En 2011, la provision en LFI devrait s'élever à 630 millions d'euros.
Les mesures de réduction d'effectifs sur les théâtres africains et au Kosovo devraient produire leur plein effet. Dès lors, la dépense globale des OPEX pourrait connaître un léger tassement.
Financement des surcoûts OPEX depuis 2002
(CP, en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
Surcoûts totaux Opex |
852 |
873 |
867 |
? |
|
Provision LFI |
475 |
510 |
570 |
630 |
|
Taux de couverture LFI |
55,8 % |
58,4 % |
65,7 % |
|
|
Couverture par décret d'avance |
221 |
228 |
218 |
|
|
Surcoûts non remboursés |
159 |
140 |
? |