II. LE PROTOCOLE DU 18 JANVIER 1990 (SPAW)
Les Etats de la région des Caraïbes ont adopté le 18 janvier 1990 à Kingston, Jamaïque, le Protocole sur les zones et la vie sauvage spécialement protégées (Specially Protected Areas and Wildlife - SPAW) et en 1991 les annexes sur les espèces requérant une protection. Ces dernières fixent la liste des espèces de flore (annexe I) et de faune (annexe II) côtières et marines, dont l'exploitation est interdite, et les espèces de flore et de faune dont les populations doivent être maintenues à un niveau soutenable (annexe III). Le Protocole est entré en vigueur le 18 juin 2000.
Il a été conclu en vertu de l'article 10 de la convention de Carthagène qui dispose, que les parties doivent prendre toutes les mesures appropriées pour protéger et préserver les écosystèmes rares et fragiles aussi bien que les habitats des espèces menacées ou en danger et d'établir à cette fin des zones spécialement protégées.
Ce protocole est en outre particulièrement important pour la région des Caraïbes où beaucoup de pays sont extrêmement dépendants économiquement de leurs zones côtières en raison des activités liées au tourisme et à la pêche. Les ressources halieutiques sont d'ailleurs menacées, de nombreuses espèces sauvages connaissant une diminution rapide de leur population en raison de la surexploitation et de la destruction de leur habitat.
A. LES PRINCIPES RÉGISSANT LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT MARIN
Le Protocole SPAW met l'accent sur la nécessité de protéger les habitats pour préserver efficacement les espèces énumérées. C'est une de ses innovations majeures. L'effort de protection est focalisée sur les écosystèmes vulnérables et fragiles, considérés comme des zones à protéger dans leur ensemble, plus que sur des espèce prises individuellement.
Dans les seules îles de la zone des Caraïbes, environ 300 zones ont été déclarées protégées, dont la majorité dans les 20 dernières années. Le PNUE estime toutefois que seul un tiers de ces zones sont convenablement gérées.
Le Protocole aura donc pour objectifs concrets :
- d'accroître le nombre et d'améliorer la gestion des zones et des espèces protégées dans la région, tout en assurant le développement de réserve de biosphère ;
- de développer les capacités de coordination et d'échange d'informations, et le soutien technique des efforts nationaux de conservation de la biodiversité ;
- de coordonner ces activités avec les secrétariats des conventions sur la diversité biologique.
1. Champ d'application, définitions et obligations générales des parties
Le Protocole, comme la Convention de Carthagène, s'applique au milieu marin de la région des Caraïbes au sud d'une limite constituée par la ligne des 30° de latitude nord dans un rayon de 200 miles marins à partir des côtes atlantiques des Etats Parties à la convention. En outre, aux fins de l'application du protocole, la zone géographique comprend également :
- les eaux qui sont situées en deçà de la ligne de base à partir de laquelle est mesurée la largeur de la mer territoriale et qui s'étendent, dans le cas des cours d'eaux, jusqu'à la limite des eaux douces ;
- les zones terrestres associées (y compris les bassins versants) désignées par chacune des Parties ayant la souveraineté et la juridiction sur ces zones (article 1 er ).
Par contre, le présent Protocole ne s'applique pas (article 2§3), de manière classique, aux navires de guerre, aux navires appartenant à un Etat ou qui sont exploités par celui-ci à des fins exclusivement non commerciales. Les Etats doivent toutefois chercher à se conformer dans toute la mesure du possible aux obligations définies par le protocole.
En outre, les Parties s'engagent, selon l'article 3, à prendre " toutes les mesures nécessaires pour protéger, préserver et gérer de manière durable [...] les zones qui ont besoin d'une protection pour préserver leur valeur particulière et les espèces végétales et animales menacées ou en voie d'extinction " . Elles s'engagent à prendre, selon les besoins, des mesures d'interdiction visant les activités nuisibles à ces zones et espèces, à coopérer avec les autres Parties et à gérer les espèces végétales et animales pour éviter qu'elles ne deviennent des espèces menacées ou en voie d'extinction. Aucune des obligations contractée par le présent Protocole ne peut toutefois, selon l'article 25, être interprétée dans un sens affectant les droits et obligations des Parties à la Convention sur le commerce international des espèces animales ou végétales menacées (CITES) ou à la Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (CMS) ratifiée par la France le 1 er juillet 1990.
Afin de protéger les espèces animales et végétales, conformément aux objectifs de la Convention de Carthagène et du Protocole, des zones de protection sont créées et des mesures de protection sont prises en fonction de la menace pesant sur les espèces.
2. Les zones protégées
Par son article 4, le Protocole prévoit la création de zones protégées dans le but de préserver des écosystèmes complets. L'article 4 précise ainsi l'objectif de ces zones : " préserver les ressources naturelles de la région des Caraïbes et encourager une approche écologiquement saine et appropriée pour l'utilisation, la connaissance et la jouissance de ces zones " . Ces zones à préserver ou à restaurer sont plus particulièrement celles où se trouvent des écosystèmes côtiers et marins représentatifs, de taille suffisante pour assurer leur viabilité à long terme et maintenir leur diversité biologique et génétique, des habitats nécessaires à la survie et à la restauration des espèces animales et végétales en danger, menacées ou endémiques, c'est à dire celles qui vivent sur une aire géographique particulière et limitée. Mais ces zones pourront également concerner des aires particulièrement importantes pour la productivité des écosystèmes et des ressources naturelles fournissant des avantages économiques ou sociaux et dont dépend le bien-être de la population locale.
Plus globalement encore, le Protocole les définis comme " les zones présentant un intérêt biologique, écologique, éducatif, scientifique, historique, culturel, récréatif, archéologique ou économique, y compris les zones dont les processus écologiques et biologiques sont indispensables au fonctionnement des écosystèmes de la région des Caraïbes " . Le champ possible de ces zones est donc particulièrement large et vise à englober toutes les zones potentiellement intéressantes pour la protection de l'environnement, au sens le plus général du terme, et dans la perspective d'un développement durable.
Le Protocole prévoit également la création possible de " zones tampons " (article 8) permettant de prolonger une zone protégée par une zone de protection moindre.
Dans ces zones spécialement protégées, les Parties peuvent prendre un nombre très important de mesures de réglementation dont l'intensité variera en fonction du degré de protection nécessaire. Il s'agit selon les cas de mesures visant à réglementer ou interdire :
- le déversement de déchets, de produits polluants émanant notamment d'établissements côtiers ou liés à leur développement,
- la navigation dans le respect du droit international de la mer,
- la pêche, la capture ou la récolte dès lors qu'il s'agit d'espèces en voie d'extinction ou menacées,
- toute activité de nature à détruire la faune ou nuisant ou perturbant les écosystèmes,
- l'introduction des espèces non indigènes,
- l'exploration ou l'exploitation des fonds marins,
- toute activité entraînant une modification de la configuration du sol portant atteinte aux bassins versants, ou une dénudation dans la partie terrestre d'une zone marine protégée,
- toute activité archéologique,
- du commerce des espèces animales menacées ou en voie d'extinction, d'espèces végétales et d'objets archéologiques provenant de zones protégées,
- des activités industrielles et incompatibles avec l'utilisation prévue de la zone,
- des activités touristiques et récréatives.
Les différentes mesures prévues par l'article 5 du Protocole ont conduit la France à formuler deux réserves d'interprétation .
Une première est relative à l'article 5-2-c sur la réglementation de la navigation a pour but, compte tenu des positions prises par plusieurs Etats des Caraïbes en matière de transport maritime, et notamment de transport des déchets radioactifs, d'éviter que des Etats Parties au Protocole établissent et fassent entériner par les Parties à la Convention de Carthagène la reconnaissance de zones protégées et mettent l'Organisation maritime internationale (OMI) devant un fait accompli en instituant des interdictions de passage ou des procédures de notification préalable contestées par la France.
La réserve française est donc ainsi formulée : " La France considère que les mesures prises par les Parties contractantes en matière de navigation maritime en application de l'article 5-2-c du protocole doivent être conformes aux règles et aux normes applicables établies par l'organisation internationale compétente visée à l'article 5 de la Convention sur la protection et la mise en valeur du milieu marin dans les Caraïbes "
La seconde réserve de la France porte sur les fouilles archéologiques , le texte du Protocole reconnaissant aux Parties un pouvoir réglementaire dans leur zone économique exclusive. Or ce pouvoir de réglementation n'est consacré par aucun autre texte international, il s'agit donc d'une extension de juridiction non reconnue par le droit de la mer et à laquelle la France s'oppose. Elle s'y oppose également dans le cadre des négociations dans le cadre de l'UNESCO concernant l'établissement d'un instrument relatif à la protection du patrimoine archéologique maritime. A cet égard, l'article 303 de la Convention sur le droit de la mer ne donne compétence à l'Etat côtier en matière de réglementation sur les objets archéologiques (autres que les navires d'Etat) que dans les espaces maritimes correspondant à la mer territoriale et à la zone contiguë visée par l'article 33 de la Convention soit 24 miles marins à partir des lignes de base. C'est pour quoi la réserve française est ainsi formulée :
" La France considère l'article 5-2-i du protocole comme une application de l'article 303 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer et en particulier que les mesures éventuellement décidées par les Parties contractantes n'auront aucune conséquence sur la propriété des objets archéologiques " .
Par ailleurs, pour assurer une mise en oeuvre efficace du Protocole, les Parties sont incitées à adopter, de manière coordonnée et conformément aux directives du Comité consultatif scientifique et technique, un plan de gestion précisant le cadre juridique et institutionnel, les mesures de protection, les mesures scientifiques de l'impact des activités humaines sur les écosystèmes, et à prévoir des programmes éducatifs et d'information du public. Ces programmes auront pour but de faire participer activement les populations locales à la gestion des zones, des mécanismes de financement et de mise en valeur, des plans d'urgence.
Par son article 7, le Protocole prévoit l'établissement d'un programme de coopération entre les pays membres et les zones protégées qui devraient constituer un réseau. Une liste des zones protégées sera établie. Elle fera notamment ressortir les zones prioritaires pour la recherche scientifique ou pour l'assistance mutuelle. A cette occasion, les Etats Parties s'engageront également à ne pas entreprendre d'activités risquant de compromettre une zone protégée. Cette procédure (article 7§3) devrai en outre permettre de donner une reconnaissance internationale aux zones protégées de la région et donc d'assurer une meilleure préservation.
Le Protocole encourage, par ailleurs, les Etats qui créeraient une zone protégée ou une zone tampon contiguë à la frontière d'un autre Etat à coopérer pour mener une politique coordonnée de protection et ceux même s'ils ne sont pas tous les deux Parties au Protocole.
Les modalités de modification du statut d'une zone protégée sont prévues par l'article 15 lorsque des " raisons importantes " sont réunies.
Enfin, la création de zones protégées dans les départements d'outre-mer devra tenir compte de la compétence exclusive de l'Union européenne en matière de pêche maritime et des activités des pêcheurs locaux. En effet, la flotte de pêche en Martinique et en Guadeloupe, est constituée de petites unités fortement dépendantes du maintien d'une activité dans la bande côtière. La multiplication des zones protégées dans les eaux territoriales aurait donc des répercussions dommageables sur la pérennité de l'activité de pêche. Le Protocole, dans son article 14, prévoit d'ailleurs qu'en définissant les mesures de protection, les Etats pourront accorder des dérogations pour " les besoins traditionnels des populations locales sur le plan de la subsistance et de la culture " , dans la mesure où elles ne sont pas contraire à un objectif du Protocole..
3. La protection de la faune et de la flore sauvages
Par l'article 10 du Protocole relatif aux mesures nationales de protection , chaque Etat s'engage à identifier les espèces végétales et animales menacées ou en voie d'extinction et à prendre toutes les mesures leur permettant d'être protégées ainsi que leur habitat. Les Parties s'engagent à contrôler et si nécessaire interdire toute forme de destruction, capture, cueillette ou perturbation. La faune devra notamment être spécialement protégée dans toutes les périodes biologiques critiques comme la reproduction, l'incubation, l'hibernation et la migration. A cet égard, le Protocole prévoit que les Parties coopèrent " pour protéger et restaurer les populations d'espèces migratrices, menacées ou en voie d'extinction " . Il prévoit également la consultation des Etats non Parties au Protocole dont le territoire est compris dans l'aire de répartition de ces espèces. Est enfin prévue la réintégration, dans leur pays d'origine et dans leur habitat naturel, des espèces exportées illégalement et si ce n'était possible l'utilisation à des fins scientifiques ou d'éducation du public des spécimens concernés.
De plus, selon l'article 11 relatif aux mesures concertées de protection , les Parties s'engagent à prendre des mesures spécifiques pour assurer la protection des espèces dont la liste a été établie en 1991 par les annexes I, II et III. Leur modification est possible soit par consensus des membres soit à la majorité des trois quarts. Ces espèces font l'objet d'une gestion coordonnée dans le cadre du Protocole et de la Convention de Carthagène.
Les annexes I et II établissent la liste respectivement des espèces de flore et de faune qui nécessitent la protection la plus stricte . Pour ces espèces toute forme de destruction, de perturbation est interdite. Sont également interdits leur possession, leur commerce et ceux de leurs semences ou de leurs oeufs. Il en est de même pour les produits issus de ces espèces. Toute activité touchant à leur habitat est particulièrement réglementée. Des dérogations, notifiée au secrétariat de la Convention de Carthagène, sont possibles à des fins scientifiques, éducatives ou de gestion nécessaires à la survie des espèces ou pour empêcher des dommages importants aux forêts et aux cultures.
Les espèces végétales et animales concernées par l'annexe III son celles pour lesquelles l'exploitation est autorisée mais réglementée de manière à assurer et à maintenir les population à un niveau optimal. La réglementation aura souvent pour but, par exemple, de déterminer des moyens sélectifs de capture évitant la disparition locale d'une espèce ou d'instituer des périodes de fermeture de la chasse et de la pêche.
Les seules espèces pouvant être exploitées dans nos départements et concernées par l'annexe III du Protocole sont le lambi (Strombus Gigas) et la langouste des Caraïbes (Panulirus Argus) . L'approbation du Protocole aura vraisemblablement peu d'impact sur l'activité locale, qui est déjà fortement réglementée notamment par la définition d'une taille minimale de capture.
Le Protocole prévoit en outre des précautions spécifiques au sujet de l'introduction d'espèces non indigènes ou génétiquement modifiées (article 12) ou des projets industriels (article 13). Une étude d'impact sur l'environnement devrait être à chaque fois entreprise.