B. LA PRISE EN COMPTE DES LIMITES DE L'ACCORD DE LOMÉ
Le nouvel accord devait également prendre en compte les limites rencontrées par le partenariat à la lumière des vingt-cinq années d'expérience de Lomé. Les progrès devaient porter sur cinq grands thèmes.
- La revalorisation du partenariat . En effet, jusqu'à présent, le principe du partenariat n'a pas réellement reçu de traduction concrète : l'Union européenne tend à privilégier une démarche unilatérale peu propice à l'appropriation des politiques de développement des pays partenaires et à la reconnaissance de leurs responsabilités, gages pourtant indispensables de la réussite d'une politique de coopération. La revalorisation du partenariat suppose un renforcement du dialogue , ainsi qu'une nouvelle approche des « conditionnalités » afin d'impliquer davantage les pays tiers des Etats ACP.
- La définition de vraies priorités . La répartition des ressources par pays et par secteurs de traduit pas de priorités claires principalement en raison de la multiplicité des instruments d'aide mis en oeuvre, dévolus chacun à des objectifs particuliers.
- La mise en place d'une capacité d'analyse et de réflexion prospective destinée à mieux identifier les contraintes institutionnelles, économiques voire sociales et culturelles dont le poids apparaît souvent déterminant dans le résultat d'un projet de développement.
- L'élaboration d'un nouveau cadre commercial qui tienne compte des règles de l'OMC et, aussi, de la difficulté rencontrée par le système actuel pour promouvoir la croissance et la diversification. Elle doit s'inscrire dans le cadre d'une politique plus large, soucieuse notamment de promouvoir le secteur privé.
- L'impératif d'une meilleure coordination entre les bailleurs de fonds.
C. UNE NÉGOCIATION DIFFICILE
Le processus lié à la renégociation de l'accord de Lomé s'est ouvert par la publication du « livre vert » de la Commission, en novembre 1996, et poursuivi par une large concertation au sein des pays de l'Union européenne et de la zone ACP. Il a abouti au double constat de l'attachement des ACP au cadre de leurs relations avec l'Union et de la nécessité d'une réforme en profondeur dans le sens d'une plus grande efficacité.
Cette double préoccupation a inspiré les propositions de la Commission pour le projet de mandat de négociation soumis aux Quinze en janvier 1998. Le mandat de l'Union a été adopté par le Conseil des affaires générales, au terme de négociations difficiles, notamment sur les volets commercial et financier. Parallèlement, un mandat a été élaboré, pour la première fois de son histoire, par le groupe ACP. Les négociations se sont engagées le 30 septembre 1998, à Bruxelles, sur la base de ces deux mandats.
Les difficultés rencontrées au cours des discussions tant au sein de l'Union européenne qu'entre les Quinze et les pays ACP, ont mis en lumière les trois grands enjeux de la négociation d'ordre politique, commercial et financier.
a) Les moyens d'une efficacité renforcée
Le renforcement du dialogue politique a été souhaité par l'Union européenne comme par les ACP. Cependant, les divergences se sont cristallisées sur le souhait de la partie européenne d'élever au rang d'élément essentiel de la future convention le principe de bonne gestion des affaires publiques (la « bonne gouvernance » pour reprendre une expression inspirée de l'anglais). Ce point est important car tout manquement à un « élément essentiel » de la convention peut justifier la suspension de tout ou partie de l'aide. Les pays ACP estimaient que le respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'Etat de droit déjà reconnu par Lomé comme « élément essentiel » de l'accord permettait d'englober les aspects couverts par le principe de bonne gestion des affaires publiques.
En outre, les ACP souhaitaient que la suspension de la coopération, en cas de violation des éléments essentiels, résulte d'une décision paritaire, à laquelle ils pourraient, le cas échéant, s'opposer.
L'Union européenne a pris en compte cette double préoccupation et proposé, d'une part, de retenir une définition restrictive de la bonne gestion des affaires publiques afin d'éviter tout malentendu et tout arbitraire dans le processus de décision et, d'autre part, de mettre l'accent sur le dialogue comme moyen privilégié de règlement des cas de manquement aux engagements de la convention.
b) Le volet commercial
Le volet commercial a sans doute représenté le point le plus délicat de la négociation, d'abord entre les Quinze avant la définition du mandat de négociation, ensuite entre l'Union européenne et les ACP.
Le principe même de la définition d'un cadre commercial particulier aux pays ACP n'allait pas de soi. Certains des partenaires européens de la France s'interrogeaient sur la légitimité d'un instrument parfois assimilé à un héritage colonial et préconisaient une application indifférenciée des mêmes avantages commerciaux à l'ensemble des pays les moins avancés. Le mandat de négociation sur lequel se sont accordés les Quinze a permis de réaffirmer la spécificité des relations avec la zone ACP. Il reprend pour une large part les propositions de la Commission : à l'issue d'une période de cinq ans (2000-2005) pendant laquelle les préférences non réciproques actuelles et les protocoles produits seront maintenus, des accords en vue de la libéralisation progressive des échanges seront conclu entre l'Union européenne et des sous-ensembles ACP constitués en zones d'union douanière. Les pays les moins avancés continueraient à bénéficier, au delà, de préférences non réciproques et la situation des ACP non PMA qui ne serait pas en mesure de s'insérer dans des zones de libre échange avec l'Union serait examinée en 2004. Le contenu de cette proposition a fait l'objet de délicates tractations entre les Quinze.
- La période de transition : la plupart des Etats membres souhaitaient une mise en conformité rapide du partenariat Union européenne-ACP avec les règles de l'OMC ; le principe d'une transition de cinq ans, défendu par la France, qui nécessite du reste une dérogation de l'OMC, a finalement prévalu. En outre, les accords de libre échange prévus pour entrer en vigueur à compter de 2005 seront mis en oeuvre progressivement.
- Les protocoles particuliers sur le sucre, la viande bovine et la banane : ils soulevaient une hostilité générale. Seuls les deux premiers ont été maintenus.
- La compensation des pertes de recettes à l'exportation des produits de base : le principe en était seul défendu par la France et la Commission européenne. Il a été reconduit selon des modalités nouvelles : les compensations seront intégrées dans une enveloppe plus large consacrée au développement à long terme.
Dans le cadre des discussions avec les pays ACP, ces derniers n'ont pas contesté les objectifs poursuivis par la partie européenne -insertion dans l'économie mondiale et conformité avec les règles de l'OMC. Ils se sont toutefois montrés très prudents, sinon réticents, vis-à-vis des conditions de mise en oeuvre. Ils ont ainsi demandé que la transition s'inscrive sur une période de dix ans et que les discussions sur les futurs arrangements ne soient engagées qu'à partir de 2005. Dans l'intervalle, aucune option ne devrait être écartée.
c) L'enjeu financier
L'enjeu financier présente un double aspect : le volume de l'aide, les conditions de mise en oeuvre de la coopération.
Le premier aspect a avant tout fait l'objet d'une négociation entre les Quinze, même s'il figure, sous la forme d'un protocole financier, en annexe de l'accord de Cotonou.
Les pays ACP aspiraient à une augmentation en termes réels de l'enveloppe du FED. L'Union européenne se partageait entre les Etats qui à l'instar de l'Allemagne ou du Royaume-Uni ne jugeaient pas nécessaire d'accroître cette dotation -et malheureusement l'accumulation des reliquats sur le FED leur donnait quelques solides arguments- et ceux qui, comme la France, estimaient que tout recul représenterait un signal politique très négatif en direction de pays qui comptent parmi les plus pauvres de la planète. En tout état de cause, l'évolution devait respecter le principe fixé par le Conseil européen de Berlin de mars 1999 d'une stabilisation des crédits consacrés à l'action extérieure de l'Union. L'accord s'est fait sur la base d'une proposition de la présidence finlandaise, soit une dotation de 13,8 milliards d'euros qui correspond à une stagnation des moyens financiers. Le maintien de l'effort financier a été obtenu au prix du renoncement par la France d'un rééquilibrage de sa quote part -24,3 % dans un sens plus proche de sa participation au budget communautaire (17 %).
Le second aspect de l'enjeu financier concerne le système d'allocation des ressources. L'Union européenne plaidait pour une nouvelle programmation de l'aide susceptible de permettre une adaptation régulière des projets et des montants alloués aux pays ACP afin de tenir compte de l'évolution de leur situation et de leurs performances.
Le principe d'une programmation glissante a suscité la réserve de plusieurs des pays ACP.
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L'ensemble de ces questions a été évoqué dans le cadre de quatre groupes de négociation constitués dès l'ouverture des discussions à la fin de l'année 1998 et chargés le premier, des aspects politiques, le second, des stratégies de développement, le troisième, du volet commercial et le quatrième, de la coopération financière. Ces quatre groupes ont permis d'identifier les points de divergence ou de convergence entre les deux parties. Après la première conférence ministérielle de négociations réunie à Dakar en février 1999, ils ont cherché à favoriser des compromis sur les points de désaccord.
L'absence de progrès réels constatée lors de la deuxième conférence ministérielle en juillet 1999 a conduit à multiplier les réunions informelles. Deux autres conférences ministérielles, en décembre 1999 et février 2000, ont permis d'aboutir à un accord d'ensemble et le nouveau texte a pu être signé Cotonou, le 23 juin 2000 3 ( * ) .
* 3 Il aurait dû l'être à Suva, aux îles Fidji, mais un coup d'Etat dans ce pays a conduit à retenir la candidature de la capitale béninoise.