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Projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Dans son message au Parlement du 2 juillet dernier, le Président de la République s'adressait en ces termes aux représentants de la Nation : « Le moment est venu [...] de reprendre la longue marche, si souvent contrariée, vers la décentralisation, pour mettre en place une nouvelle architecture des pouvoirs. Les décisions intéressant nos concitoyens devront désormais être prises au niveau le plus proche des réalités. J'appelle à un grand débat national sur les libertés et les responsabilités locales. Je souhaite une réforme profonde du titre XII de notre Constitution, qui traite des rapports de l'Etat et des collectivités locales, en métropole comme outre-mer ».

Tel est l'objet du présent projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, qui tend à poser la première pierre d'un vaste chantier dont le Premier ministre a annoncé les principales étapes dans son discours de politique générale du 3 juillet dernier. Le Parlement devrait ensuite être saisi de projets de loi organique précisant les nouvelles dispositions de la Constitution puis de projets de loi prévoyant la mise en place d'expérimentations locales, le transfert de compétences nouvelles aux collectivités territoriales et la refonte des lois relatives à l'intercommunalité, aux pays, aux agglomérations et à la démocratie de proximité.

Le Sénat a toutes les raisons de se réjouir que la décentralisation constitue l'un des premiers chantiers ouverts par le Gouvernement au début de la nouvelle législature.

Fidèle à son rôle constitutionnel de représentant des collectivités territoriales, il s'est fait depuis de nombreuses années le premier promoteur et l'ardent défenseur des libertés locales.

Quatre missions d'information communes à plusieurs commissions ont ainsi été créées en 1983, 1984, 1990 et 1998 afin d'apprécier la mise en oeuvre et les effets de la décentralisation. Une mission d'information sur l'espace rural a été constituée en 1991, puis une mission sur l'aménagement du territoire en 1994, dont les travaux ont largement alimenté la réflexion préliminaire à la loi d'orientation de 1995.

Vos commissions des Lois et des Finances ont mis en place, en leur sein ou conjointement, des groupes de travail qui se sont penchés sur la responsabilité pénale des élus locaux (1995), la décentralisation (1996) et les chambres régionales des comptes (1998).

Ces travaux ont, à maintes reprises, trouvé des traductions législatives, qu'il s'agisse de la loi « Fauchon » n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non-intentionnels ou, plus récemment, de la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes.

Dès son élection à la présidence du Sénat, M. Christian Poncelet a souhaité affirmer le rôle de « veilleur » de la décentralisation de la Haute assemblée et a organisé des Etats généraux des élus locaux dans les régions afin de prendre, sur le terrain, la mesure de leurs attentes. A son initiative et sur le rapport de M. Patrice Gélard au nom de votre commission des Lois, le Sénat a adopté, le 26 octobre 2000, une proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières. Ce texte, destiné à garantir l'autonomie financière, en particulier fiscale, des collectivités territoriales, n'a malheureusement pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale sous la précédente législature.

Aussi le Président Christian Poncelet et plusieurs de nos collègues1(*) ont-ils récemment présenté une nouvelle proposition de loi constitutionnelle2(*) relative à la libre administration des collectivités territoriales, qui tend à donner une meilleure assise à la décentralisation. Votre commission des Lois a décidé de joindre cette proposition à l'examen du présent projet de loi, ainsi que la proposition de loi constitutionnelle présentée par M. Paul Girod3(*) tendant à la reconnaissance de lois à vocation territoriale et la proposition de loi constitutionnelle tendant à introduire dans la Constitution un droit à l'expérimentation pour les collectivités territoriales, adoptée le 16 janvier 2001 par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Pierre Méhaignerie4(*).

Ont également été jointes au présent projet de loi, deux propositions de loi constitutionnelle présentées par M. Robert Del Picchia5(*) et MM. Georges Othily et Rodolphe Désiré6(*) visant à modifier l'article 7 de la Constitution afin de tenir compte du décalage horaire entre la métropole et l'outre-mer pour l'organisation du scrutin présidentiel.

La convergence de ces initiatives met en lumière les limites du cadre constitutionnel actuel et la nécessité de sa révision. Conçue et mise en oeuvre, voilà plus de vingt ans, dans un contexte d'épuisement du modèle jacobin, la décentralisation a redistribué les pouvoirs, les compétences et les moyens au profit des collectivités territoriales. En rapprochant les décisions des citoyens, elle a contribué à l'amélioration de l'efficacité de l'action publique et à l'approfondissement de la démocratie.

Le mouvement semble aujourd'hui irréversible, tant il fait l'objet d'un large consensus, mais la réforme demeure inachevée. La logique initiale, fondée sur une répartition des compétences par blocs associée à l'absence de tutelle d'une collectivité sur l'autre, a été perdue de vue. A la clarification des compétences s'est substituée une autre logique, celle de la cogestion, avec pour conséquence la multiplication des partenariats.

Cette logique de cogestion aboutit à un dévoiement des principes de la décentralisation lorsqu'elle se traduit par la participation croissante des collectivités territoriales au financement des compétences de l'Etat ou par une tendance accentuée à la recentralisation des pouvoirs, particulièrement manifeste sous la précédente législature. Que l'on songe simplement aux trois lois relatives à l'exclusion, aux gens du voyage, et à la solidarité et au renouvellement urbains, ou encore au démantèlement progressif de la fiscalité locale.

Dans le même temps, l'Etat éprouve les plus grandes difficultés à se réformer et à se concentrer sur ses missions essentielles.

La révision de la Constitution vise donc à donner un nouvel élan à la décentralisation, en métropole et outre-mer, et à permettre d'engager une véritable réforme de l'Etat.

I. LA NÉCESSITÉ DE DONNER À LA DÉCENTRALISATION ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES UNE VÉRITABLE ASSISE CONSTITUTIONNELLE

A. UN STATUT CONSTITUTIONNEL FRAGILE

Le statut constitutionnel des collectivités territoriales est à la fois récent, elliptique et insuffisamment protecteur des libertés locales.

1. Une reconnaissance tardive

L'inscription tardive du principe de libre administration des collectivités territoriales dans la Constitution résulte de la difficile émergence de l'idée de décentralisation en France.

a) L'émergence difficile de l'idée de décentralisation

La décentralisation consiste dans le transfert d'attributions de l'Etat à des collectivités ou institutions différentes de lui et bénéficiant, sous sa surveillance, d'une certaine autonomie de gestion.

Sans remettre en cause les principes de l'Etat unitaire, puisque les collectivités territoriales ne disposent que d'une compétence d'attribution, elle implique un nouvel équilibre dans la répartition des pouvoirs, allant à l'encontre d'une tradition pluriséculaire de centralisation.

Dans un discours célèbre, prononcé à Lyon le 24 mars 1968, le général de Gaulle déclarait que « L'évolution générale porte, en effet, notre pays vers un équilibre nouveau. L'effort multiséculaire de centralisation, qui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces qui étaient successivement rattachées, ne s'impose plus désormais. Au contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de la puissance économique de demain. »

Pourtant, et sans doute pour d'autres raisons liées à l'usure du pouvoir et au rejet de la réforme du Sénat qui était proposée, le projet de révision de la Constitution tendant à consacrer les régions en tant que collectivités territoriales de la République qu'il soumit à l'approbation des citoyens lors du référendum du 27 avril 1969 fut rejeté.

En 1976, le rapport « Vivre ensemble » établi par Olivier Guichard dénonçait l'hypertrophie d'un Etat ayant « absorbé en lui presque toute la substance administrative » et s'étant « substitué au rôle normal des collectivités locales ». Il mettait en exergue trois facteurs ayant contribué à la centralisation de nos institutions : le goût du recours hiérarchique qui pousse à en appeler toujours à une autorité supérieure ; le goût de l'égalité, qui se traduit par un glissement insensible de l'égalité vers l'égalitarisme et l'uniformité ; le goût de la sécurité, qui conduit à faire appel à l'Etat jugé mieux placé que quiconque pour l'assurer.

Comme l'indiquait le Président de la République, la marche vers la décentralisation fut longue et souvent contrariée.

La tutelle préfectorale fut allégée par la loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 qui supprima l'approbation préalable du budget des communes et réduisit de manière très significative le nombre des délibérations des conseils municipaux soumises à cette approbation.

En matière financière, les concours spécifiques qui étaient consentis aux collectivités territoriales furent progressivement convertis en dotations globales7(*). La loi du 10 janvier 1980 permit aux conseils municipaux et aux conseils généraux de voter directement les taux des impôts locaux, alors qu'ils ne pouvaient se prononcer que sur des produits.

Le 22 avril 1980, le Sénat adoptait en première lecture, après quinze mois de travaux, un projet de loi relatif au développement des responsabilités locales, présenté au nom du Gouvernement par notre ancien collègue Christian Bonnet, alors ministre de l'intérieur, mais la réforme ne put aboutir avant les échéances électorales de 1981.

Les « lois Defferre », adoptées entre 1982 et 1986, ont parachevé ce long cheminement : elles ont érigé les régions en collectivités territoriales de plein exercice, confié le pouvoir exécutif des conseils généraux et régionaux aux présidents des assemblées délibérantes, transféré de nouvelles compétences aux collectivités territoriales en même temps que les services, personnels et ressources correspondants, remplacé la tutelle a priori du préfet sur leurs actes par un contrôle juridictionnel a posteriori, converti les concours spécifiques qui leur étaient consentis en dotations globales.

Depuis, de nombreuses lois ont été adoptées visant à renforcer, non sans retours en arrière, le rôle des collectivités territoriales.

Le développement considérable de l'intercommunalité apparaît comme le trait le plus marquant de l'évolution de la décentralisation au cours des dernières années. Sur plus de 36.000 communes, près de 27.000 sont regroupées dans des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre soit une proportion des trois quarts environ (73 %). Au 1er janvier 2002, on recensait 14 communautés urbaines, 120 communautés d'agglomération et plus de 2.000 communautés de communes, rassemblant plus de 45 millions d'habitants, contre 34 millions en 1999.

Les établissements publics de coopération intercommunale disposent aujourd'hui de compétences étendues et de moyens considérables. Ils jouent un rôle majeur dans l'aménagement du territoire et la vie de nos concitoyens. Aussi la question de l'élection au suffrage universel direct de leurs représentants est-elle régulièrement posée.

Lors des débats sur la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le Sénat avait été sensible au souci exprimé par de nombreux élus locaux de ne pas prendre, en la matière, de décision précipitée susceptible de rompre le climat de confiance indispensable au développement de l'intercommunalité. Suivi par la commission mixte paritaire, il avait donc supprimé la disposition introduite par l'Assemblée nationale posant le principe de l'élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des structures intercommunales dotées d'une fiscalité propre.

Soumis au principe de spécialité et administrés par des représentants désignés par leurs communes membres, les établissements publics de coopération intercommunale ne peuvent donc encore être qualifiés de collectivités territoriales.

b) L'affirmation progressive d'un statut constitutionnel des collectivités territoriales

La loi fondamentale a, dès la Constitution du 3 septembre 1791, traduit la confrontation permanente entre les idées d'unité et de pluralité dans la structure de l'Etat.

L'article premier du titre II de la Constitution de 1791 proclamait ainsi que « le Royaume est un et indivisible : son territoire est distribué en 83 départements, chaque département en districts, chaque district en cantons ». Il n'était donc pas question de « division » mais de « distribution » du Royaume.

Le même terme fut repris par la Constitution du 24 juin 1793, aux termes de laquelle : « Le peuple français est distribué, pour l'exercice de sa souveraineté, en assemblées primaires de cantons » (article 2), « il est distribué, pour l'administration et pour la justice, en départements, districts et municipalités » (article 3).

Le concept de « division » du territoire figura en revanche dans la Constitution de 5 fructidor an III qui précisait que « La France est divisée en (...) départements » (article 3) et que « chaque département est distribué en cantons, chaque canton en communes » (article 5). Il n'existait pas d'entités juridiques correspondant à ces circonscriptions : les administrations municipales étaient subordonnées aux administrations de département et celles-ci aux ministres (article 193).

La Constitution du 22 frimaire an VIII affirmait que « La République française est une et indivisible. Son territoire européen est distribué en départements et arrondissements communaux. »

Les lois fondamentales des régimes monarchiques de la première moitié du XIXème siècle ne comprenaient aucune disposition relative aux circonscriptions territoriales. La Monarchie de Juillet rétablit, par la loi du 21 mars 1831 pour les communes et par la loi du 22 juin 1833 pour les départements, l'élection des conseillers municipaux et des conseillers généraux, supprimée sous le Consulat. La loi du 18 juillet 1837 reconnut par ailleurs la personnalité civile de la commune tandis que la loi du 10 mai 1838 opéra implicitement la même reconnaissance au profit des départements. Ces deux textes augmentèrent également les compétences des conseils municipaux et des conseils généraux.

Cette évolution fut mise en cause par le second Empire qui, à l'inverse, augmenta encore les pouvoirs de l'Etat même si, sur son déclin, il dut prendre en compte les aspirations à plus de liberté locale en reconnaissant aux conseils généraux et aux conseils municipaux de véritables pouvoirs de décision (lois du 10 juillet 1866 et du 24 juillet 1867).

Les Constitutions républicaines ont, par la suite, été peu prolixes sur cette question jusqu'au milieu du XXème siècle. Cette période fut néanmoins marquée par des réformes majeures avec l'adoption des lois du 10 août 1871 et du 5 avril 1884, relatives respectivement au département et à la commune.

Il fallut en effet attendre le débat constitutionnel ayant suivi la Libération pour que soit posée la question de la place des collectivités territoriales dans l'organisation institutionnelle.

Le projet de Constitution du 19 avril 1946 comprenait un titre VIII (« Des collectivités locales ») qui affirmait que « La République française, une et indivisible, reconnaît l'existence de collectivités territoriales. Ces collectivités sont les communes et départements, les territoires et fédérations d'outre-mer. Elles s'administrent librement, conformément à la loi nationale. »

La Constitution du 27 octobre 1946 - qui consacra son titre X (« Des collectivités territoriales ») à cette question - affirmait notamment que « La République française, une et indivisible, reconnaît l'existence de collectivités territoriales » (article 85), « Le cadre, l'étendue, le regroupement éventuel et l'organisation des communes et départements, territoires d'outre-mer, sont fixés par la loi » (article 86), et « les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus au suffrage universel » (article 87).

Elle consacrait par ailleurs le rôle des délégués du Gouvernement pour la « coordination de l'activité des fonctionnaires de l'Etat, la représentation des intérêts nationaux et le contrôle administratif des collectivités territoriales » (article 88).

Au total, le texte de l'article 72 de la Constitution de la Vème République - qui ouvre le titre XII « Des collectivités territoriales » - n'est pas très éloigné, au moins dans son esprit, des dispositions correspondantes de la Constitution de 1946.

2. Des dispositions elliptiques

Les dispositions de la Constitution du 4 octobre 1958 consacrées aux collectivités territoriales sont peu nombreuses, elliptiques et parfois même approximatives, comme en témoigne l'emploi, tantôt de l'expression de « collectivités locales » (article 34), tantôt de celle de « collectivités territoriales » (articles 24 et 72)8(*).

a) Les catégories de collectivités territoriales

Le premier alinéa de l'article 72 dispose que « les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. »

Ces catégories de collectivités possèdent un statut privilégié : elles ne peuvent être supprimées sans une révision préalable de la Constitution. Telle est la raison pour laquelle le « relevé de conclusions » établi le 20 juillet 2000 à l'issue du processus de Matignon reportait à 2004 et à une éventuelle révision constitutionnelle la suppression des départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud et leur fusion au sein de la collectivité territoriale de Corse.

Le premier alinéa de l'article 72 précise également que « toute autre collectivité territoriale est créée par la loi ». Le Conseil constitutionnel a admis, conformément à la lettre de la Constitution, que la loi puisse créer aussi bien un ensemble de collectivités de même statut qu'une collectivité territoriale unique dotée d'un statut particulier9(*).

A la première catégorie se rattache la création des régions qui, au terme d'une lente évolution ayant débuté dans les années soixante, sont devenues des établissements publics en 197210(*) avant d'être transformées en collectivités territoriales de plein exercice le 16 mars 1986, à la suite de l'élection au suffrage universel direct des conseils régionaux11(*).

De la seconde catégorie relèvent non seulement la collectivité territoriale de Corse, érigée en région à statut particulier par la loi du 2 mars 198212(*) puis transformée en « collectivité territoriale » par celle du 13 mai 199113(*), mais également la Ville de Paris14(*), Mayotte15(*) et Saint-Pierre-et-Miquelon16(*).

A la différence des communes, des départements et des territoires d'outre-mer, les collectivités ainsi créées peuvent également être supprimées par la loi. Mais, tant qu'elles ne le se sont pas, leur statut constitutionnel ne diffère pas de celui des collectivités mentionnées dans la loi fondamentale.

b) La libre administration des collectivités territoriales

Le deuxième alinéa de l'article 72 dispose que « ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. »

De cette disposition semble découler, en premier lieu, la prohibition du référendum à valeur décisionnelle. Toutefois, le Conseil constitutionnel n'a jamais eu l'occasion de se prononcer sur cette question.

Les lois du 6 février 1992 et du 4 février 1995 ont autorisé les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à organiser des consultations locales, le cas échéant à la demande d'un cinquième des électeurs, mais le résultat de ces consultations constitue un simple avis qui ne lie en rien l'organe délibérant17(*).

Les collectivités territoriales ont également, et de longue date, mis en place des structures destinées à favoriser la participation des citoyens aux décisions locales, qu'il s'agisse des commissions consultatives des services publics locaux ou, dans les communes, des conseils de quartier, de jeunes ou d'anciens. Néanmoins, la démocratie locale demeure essentiellement une démocratie représentative.

En deuxième lieu, l'article 72 pose moins une règle de fond, la définition du contenu de la libre administration des collectivités territoriales, qu'une règle de procédure, puisqu'il confie à la loi le soin d'en fixer les conditions mais également les garanties. L'article 34 en constitue la confirmation et le prolongement, en disposant que la loi « fixe les règles concernant le régime électoral des assemblées locales » et « détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources. »

Le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat ont précisé que ressortissaient au domaine de la loi, et non à celui du pouvoir réglementaire, la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales18(*), l'imposition à ces dernières d'obligations19(*) ou encore la détermination des principes fondamentaux de la tutelle administrative et du contrôle administratif, missions dévolues au représentant de l'Etat par le dernier alinéa de l'article 72.

c) Le rôle du représentant de l'Etat

En disposant que : « Dans les départements et les territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois », le dernier alinéa de l'article 72 consacre le caractère unitaire de l'Etat.

Le délégué du Gouvernement doit être en mesure d'assurer le contrôle administratif des actes des autorités locales, même si ce pouvoir de contrôle -de simple légalité- se limite à saisir le juge administratif. Le Conseil constitutionnel a ainsi estimé que la loi ne pouvait rendre exécutoires les actes des autorités locales avant leur transmission au représentant de l'Etat, ni lui imposer un délai pour saisir le juge pendant lequel l'acte demeurerait exécutoire20(*).

Le délégué du Gouvernement doit également veiller au respect des lois. Le législateur doit assurer son intervention, sous le contrôle du juge, lorsqu'il prévoit une décision des autorités locales dont l'absence risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l'application des lois21(*). De même, un pouvoir de substitution peut être reconnu par la loi au délégué du Gouvernement lorsque, par suite de l'absence d'une majorité qualifiée, les intérêts généraux d'une collectivité sont compromis22(*).

Enfin, le Conseil constitutionnel a souligné que le délégué du Gouvernement devait pouvoir « assurer la sauvegarde des intérêts nationaux auxquels, de surcroît, se rattache l'application des engagements internationaux contractés à cette fin23(*). » Le contenu de l'intérêt national est évidemment variable mais il convient sans doute d'y inclure l'ensemble des objectifs que le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 assigne à la Nation : protection de la santé, sécurité matérielle, égal accès à l'instruction, à la formation professionnelle, à la culture... A titre d'exemple, le Conseil constitutionnel a jugé que le logement des personnes défavorisées constituait une « exigence d'intérêt national » justifiant le rôle prépondérant de l'Etat par rapport à celui joué par les collectivités territoriales en cette matière24(*).

Compte tenu du caractère elliptique des dispositions qui y ont trait, le contenu et les limites de la libre administration des collectivités territoriales ont ainsi été largement définies par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Celle-ci s'est avérée insuffisamment protectrice.

3. Une protection insuffisante de l'autonomie locale

Le principe de libre administration des collectivités territoriales est à la fois reconnu, dépourvu de véritable substance et fragile. S'il en a clairement affirmé la valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel en a atténué la portée en le conciliant avec d'autres principes et en tolérant des atteintes graves à l'autonomie locale.

a) La libre administration des collectivités territoriales, une « notion plus prometteuse que précise »

La libre administration des collectivités territoriales, érigée en principe à valeur constitutionnelle pour la première fois en 197925(*), apparaît comme une « notion plus prometteuse que précise26(*). »

Il eût été possible de concevoir que tout ce qui n'est pas déterminé par la loi relève de libres décisions c'est-à-dire du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. La jurisprudence n'en a pas décidé ainsi. Le Conseil constitutionnel a considéré que pouvaient être fixées par décret les modalités de mise en oeuvre des règles et principes fondamentaux déterminés par la loi27(*).

Les collectivités territoriales disposent ainsi d'un pouvoir réglementaire résiduel et subordonné. Certes, comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel, pour la première fois, dans sa décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse, ce pouvoir réglementaire résulte d'une disposition constitutionnelle dépourvue de toute ambiguïté, le deuxième alinéa de l'article 72, et non les seuls articles 13 et 21 de la Constitution.

Il demeure toutefois doublement encadré puisque, d'une part, il ne saurait être de nature à remettre en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental, d'autre part, il doit s'exercer dans le respect des prérogatives reconnues au Premier ministre par l'article 21 de la Constitution et au Président de la République par son article 13.

Dans cette même décision, le Conseil constitutionnel a également souligné la valeur constitutionnelle du principe de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, posé par les articles L. 1111-3 et L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales.

Pour autant, le principe de libre administration manque singulièrement de substance.

Le Conseil a ainsi précisé que le principe de libre administration impliquait que chaque collectivité territoriale « dispose d'un conseil élu doté d'attributions effectives28(*). »

Il a également considéré que le législateur ne pouvait imposer aux collectivités territoriales des contraintes excessives29(*) et qu'il ne pouvait rester en-deçà de ses compétences en renvoyant à une convention conclue entre collectivités le soin de fixer les conditions d'exercice des compétences30(*). Il a estimé que la liberté contractuelle des autorités locales ne pouvait subir « sans justification appropriée, une contrainte excessive31(*) ».

En matière financière, le Conseil constitutionnel a posé les limites dans lesquelles le législateur pouvait imposer des charges aux collectivités territoriales. Il a ainsi précisé que « si le législateur est compétent pour définir les catégories de dépenses qui revêtent pour les collectivités territoriales un caractère obligatoire (...), toutefois les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration ».

S'agissant des ressources, le Conseil constitutionnel a établi que « le législateur peut déterminer les limites à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée à fixer elle-même le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses32(*). »

Il a clairement affirmé que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration33(*). »

b) Les limites au principe de libre administration des collectivités territoriales

Peu précis, le principe de libre administration doit par ailleurs être concilié avec d'autres normes et principes garantis par la Constitution qui en constituent autant de limites.

Affirmée à l'article premier de la Constitution, l'indivisibilité de la République constitue le corollaire du caractère unitaire de l'Etat. C'est sur ce fondement que le Conseil constitutionnel s'était opposé à la consécration de la notion de peuple corse dans sa décision du 9 mai 1991. C'est de ce principe également que découlent les prérogatives du représentant de l'Etat.

Parallèlement à l'indivisibilité de la République, la Constitution affirme, dans son article 3, l'unicité de la souveraineté qui appartient au peuple dans son ensemble et non à une section de celui-ci. Cet article reprend l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 aux termes duquel « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément. »

Dans sa décision du 9 mai 1991, le Conseil constitutionnel avait admis la conformité à la Constitution des compétences reconnues à l'assemblée et au conseil exécutif de Corse, dans la mesure où ils ne se voyaient pas « attribuer des compétences ressortissant au domaine de la loi. » Dans sa décision du 17 janvier 2002, il a estimé « qu'en ouvrant au législateur, fût-ce à titre expérimental, dérogatoire et limité dans le temps, la possibilité d'autoriser la collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant du domaine de la loi, la loi déférée [était] intervenue dans un domaine qui ne relève que de la Constitution. »

Enfin, au nom du principe d'égalité, le Conseil constitutionnel a souligné que les conditions d'exercice d'une liberté publique devaient être les mêmes sur l'ensemble du territoire et ne sauraient dépendre de décisions des collectivités territoriales34(*).

c) Des atteintes graves à l'autonomie locale

Les décisions du Conseil constitutionnel censurant des atteintes à la libre administration des collectivités territoriales ont été extrêmement rares.

Furent jugées contraires à la Constitution des dispositions qui privaient les collectivités territoriales du droit de se prononcer librement sur les créations et suppressions d'emplois et de procéder librement à la nomination de leurs agents35(*).

Fut également déclarée contraire à la Constitution une disposition qui, « relative à la durée des délégations de service public » créait une « contrainte excessive pour les collectivités territoriales » car elle prévoyait que la prorogation de la durée de ces délégations ne pourrait atteindre qu'un tiers de la durée initialement prévue.

Dans la même décision, le Conseil censurait la faculté reconnue au représentant de l'Etat de provoquer la suspension des actes des collectivités territoriales pendant trois mois36(*).

Enfin, le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur avait méconnu la libre administration des collectivités territoriales en imposant la publicité des séances des commissions permanentes des conseils régionaux alors que cette question relevait du règlement intérieur des assemblées délibérantes37(*).

Pourtant, les atteintes à l'autonomie locale ont été nombreuses, en particulier en matière financière.

C'est ainsi qu'a été mis en oeuvre, en l'espace de cinq ans, un véritable démantèlement de la fiscalité locale, dont la part dans les ressources globales hors emprunt a été réduite à 36 % pour les régions, 43 % pour les départements et 48 % pour les communes.

Jamais les amputations successives des recettes fiscales des collectivités territoriales n'ont été jugées contraires à la Constitution, le Conseil constitutionnel s'étant refusé à définir le seuil en deçà duquel toute nouvelle suppression de recettes fiscales serait considérée comme une entrave à la libre administration.

De même, contrairement aux principes énoncés par les lois de décentralisation, les charges transférées par l'Etat aux collectivités territoriales sont insuffisamment compensées. De surcroît, le rapport de la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation a mis en évidence que les recettes transférées augmentaient beaucoup moins vite que les charges transférées.

Trop imprécis pour être suffisamment protecteur, le cadre constitutionnel des collectivités territoriales s'avère également trop étroit pour appréhender la diversité des collectivités situées outre-mer.

* 1 MM. Henri de Raincourt, Josselin de Rohan, Daniel Hoeffel, Gérard Longuet, Jean Puech, Jean-Pierre Fourcade, Philippe Adnot, Louis de Broissia, Paul Girod, Michel Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Philippe Richert, Alex Türk et Jean-Paul Virapoullé.

* 2 N° 402 (Sénat, 2001-2002).

* 3 N° 269 (Sénat, 2001-2002).

* 4 N° 188 (Sénat, 2000-2001).

* 5 N° 302 (Sénat, 2002-2003).

* 6 N° 379 (Sénat, 2002-2003).

* 7 La loi du 3 janvier 1979 avait institué la dotation globale de fonctionnement qu'elle avait indexée sur la taxe à la valeur ajoutée. Le système de globalisation avait été étendu aux dotations d'investissement à travers le fonds de compensation de la taxe à la valeur ajoutée destiné à compenser la taxe à la valeur ajoutée payée par les collectivités locales sur leurs investissements.

* 8 Il résulte de la décision du Conseil constitutionnel n° 82-137 DC du 25 février 1982 que ces deux expressions doivent être considérées comme synonymes.

* 9 Décisions n° 82-138 DC du 25 février 1982 et n° 91-290 DC du 9 mai 1991.

* 10 Loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions.

* 11 Lois n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et n° 86-16 du 6 janvier 1986 relative à l'organisation des régions et portant modification des dispositions relatives au fonctionnement des conseils généraux.

* 12 Loi n° 82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier pour la Corse.

* 13 Loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

* 14 Loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris, modifiée par la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale.

* 15 Lois n° 76- 1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte et n° 2001-616 du 11 novembre 2001 relative à Mayotte.

* 16 Loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon.

* 17 Articles L. 2142-1 et suivants et L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales.

* 18 Décision n° 67-49 du 12 décembre 1967 sur la loi n° 64-707 du 10 juillet 1967 : « le transfert de compétence d'une collectivité locale à l'Etat est une opération qui met en cause les principes fondamentaux ci-dessus énoncés et qui, par suite, relève du domaine de la loi ».

* 19 Selon le Conseil constitutionnel, doivent être posés par la loi : le principe d'une participation des collectivités territoriales aux dépenses de l'Etat (décision n° 71-70 sur la loi du 23 avril 1971), les règles de vote des budgets locaux (décision n° 75-84 sur la loi du 19 novembre 1975), les règles constituant le statut du personnel des collectivités territoriales (décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984) ou encore l'obligation de motiver certaines décisions (décision n° 88-154 sur la loi du 10 mars 1988).

De son côté, le Conseil d'Etat avait estimé dans un arrêt du 19 avril 1984, Ordre des architectes, que les règles de passation des marchés publics locaux relevaient de la loi. Le nouveau code des marchés publics, entré en vigueur en septembre 2001, a été élaboré par la voie réglementaire.

* 20 Décision n° 82-137 DC du 25 février 1982.

* 21 Décision n°  82-149 DC du 28 décembre 1982.

* 22 Décision n° 87-241 DC du 19 janvier 1988.

* 23 Décision n° 82-137 DC du 25 février 1982.

* 24 Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990.

* 25 Décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979.

* 26 J. Boulouis, Actualité juridique du droit administratif, 1982, p. 304.

* 27 Décision n° 83-168 DC du 20 janvier 1984.

* 28 Décisions n° 85-196 DC du 8 août 1985 et n° 87-241 du 19 janvier 1988

* 29 Décisions n° 83-168 DC du 20 janvier 1984 et n° 98-407 du 15 janvier 1998.

* 30 Décision n° 95-358 DC du 26 janvier 1995.

* 31 Décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993.

* 32 Décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990.

* 33 Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.

* 34 Décisions n° 84-185 DC du 18 janvier 1985, n° 93-329 du 13 janvier 1994 et n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002.

* 35 Décision n° 83-168 DC du 20 janvier 1984.

* 36 Décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993.

* 37 Décision n° 98-407 DC du 14 janvier 1999.