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Projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République

23 octobre 2002 : Décentralisation ( rapport - première lecture )

 

 

B. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Le présent projet vise à adapter le cadre constitutionnel afin, d'une part, de permettre aux collectivités territoriales de jouer pleinement leur rôle dans la réforme des structures administratives, la modernisation des services publics et l'approfondissement de la démocratie locale, d'autre part, de mieux prendre en compte les attentes particulières des collectivités d'outre-mer.

1. L'approfondissement de la décentralisation

L'affirmation du rôle des collectivités territoriales, la consécration de leur autonomie financière, l'affirmation d'un droit à l'expérimentation, l'institution de nouveaux mécanismes de démocratie directe, l'extension des prérogatives du Sénat constituent autant de mesures destinées à donner un nouvel élan à la décentralisation.

a) L'affirmation du rôle des collectivités territoriales

Le projet de loi tend à affirmer, dès l'article premier de la Constitution, le principe selon lequel la France a une organisation décentralisée, faisant ainsi figurer la décentralisation au rang des principes essentiels de la République que sont, en particulier, l'indivisibilité du territoire et l'égalité des citoyens devant la loi (article premier).

En conséquence et en application du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales auraient vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à l'échelle de leur ressort (article 4).

Les régions figureraient désormais, aux côtés des communes, des départements et des collectivités d'outre-mer, parmi les collectivités territoriales de la République reconnues par la Constitution (article 4).

Les autres catégories de collectivités territoriales resteraient créées par la loi, qui pourrait également non seulement créer des collectivités à statut particulier, comme la jurisprudence du Conseil constitutionnel l'y autorisait62(*), mais également les substituer aux collectivités reconnues par la Constitution. Seraient ainsi autorisées, par exemple, la fusion du département et de la commune de Paris ou la suppression des départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud, fondus au sein de la collectivité territoriale de Corse (article 4).

Le principe selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi serait maintenu. Les collectivités territoriales se verraient en outre reconnaître, toujours dans les conditions prévues par la loi, un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences (article 4). En l'absence de modification de l'article 21 de la Constitution, ce pouvoir réglementaire, qui était déjà reconnu mais encadré par les jurisprudences du Conseil d'Etat63(*) et du Conseil constitutionnel64(*), demeurerait subordonné à celui du Premier ministre.

Une collectivité territoriale pourrait se voir confier le rôle de chef de file pour l'exercice de compétences croisées (article 4)65(*). En revanche, le principe à valeur constitutionnelle de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre66(*) ne serait pas inscrit dans la Constitution.

Le représentant de l'Etat conserverait la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. Serait toutefois précisé qu'il représente chacun des membres du Gouvernement et, à ce titre, a autorité sur l'ensemble des services déconcentrés, et que son rôle s'exerce à l'égard de l'ensemble des collectivités présentes dans le ressort de la circonscription administrative dont il a la charge (article 4).

b) La consécration de l'autonomie financière des collectivités territoriales

L'article 6 du projet de loi tend à poser le principe de l'autonomie financière, en particulier fiscale, des collectivités territoriales.

L'existence et la libre disposition de ressources constitueraient, certes dans les conditions prévues par la loi, deux conditions et deux garanties de la libre administration des collectivités territoriales.

Celles-ci se verraient reconnaître la possibilité de recevoir tout ou partie des impositions de toutes natures et, dans les limites fixées par la loi, d'en fixer l'assiette et le taux. Aux termes de l'article 34 de la Constitution, il revient actuellement à la loi de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.

Les recettes fiscales, les autres ressources propres des collectivités et les dotations qu'elles reçoivent d'autres collectivités territoriales devraient représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Une loi organique fixerait les conditions de mise en oeuvre de cette règle.

Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales devrait s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice.

Enfin, les inégalités de ressources entre les collectivités territoriales devraient être corrigées par la loi au moyen de dispositifs pouvant faire appel à la péréquation.

c) L'affirmation d'un droit à l'expérimentation

Disposant d'un pouvoir réglementaire, les collectivités territoriales pourraient également, dans le cadre d'expérimentations encadrées par une loi organique et sur habilitation de la loi ou du décret selon les domaines concernés, déroger aux lois et règlements qui régissent l'exercice de leurs compétences. Les expérimentations seraient toutefois prohibées lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti (article 4).

D'une manière plus générale, les lois et règlements pourraient comporter des dispositions à caractère expérimental (article 2).

Selon l'exposé des motifs, ces dispositions pourraient se combiner pour autoriser des expérimentations portant à la fois sur le transfert aux collectivités territoriales d'une compétence jusque là détenue par l'Etat et sur l'évolution des normes concernées par ce transfert. Le champ, la durée et l'évaluation des expérimentations devraient êtres prévues à l'avance.

L'article 2 du projet de loi constitutionnelle autoriserait par ailleurs des expérimentations destinées à préparer une réforme de l'Etat, en particulier dans le domaine de la justice.

d) De nouveaux mécanismes de démocratie directe

Le projet de loi constitutionnelle institue également, parallèlement au renforcement des pouvoirs des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de nouveaux mécanismes de démocratie directe, destinés à permettre l'expression de leurs électeurs (article 5).

Ces derniers bénéficieraient d'un droit de pétition leur permettant d'obtenir l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de leur collectivité d'une question relevant de sa compétence.

Les collectivités territoriales pourraient également prendre l'initiative d'organiser des référendums locaux, à valeur décisionnelle, sur des projets de délibération ou d'acte relevant de leur compétence. Une loi organique en fixerait les conditions.

La loi pourrait soumettre à une consultation locale la création d'une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier se substituant à des collectivités existantes ou la modification de son organisation.

Enfin, il reviendrait également à la loi de déterminer les conditions dans lesquelles les électeurs pourraient être consultés sur la modification des limites des collectivités territoriales.

Ces consultations locales ne seraient pas soumises au contrôle du Conseil constitutionnel mais du juge administratif (article 11).

e) L'extension des prérogatives du Sénat

Représentant constitutionnel des collectivités territoriales en vertu du troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution, le Sénat serait saisi en premier lieu des projets de loi ayant pour principal objet leur libre administration, leurs compétences ou leurs ressources (article 3). Bien entendu, cette règle ne ferait pas obstacle au dépôt de propositions de loi relative aux collectivités territoriales par les députés.

2. Une refonte du cadre constitutionnel des collectivités situées outre-mer

Outre une nouvelle classification juridique des collectivités situées outre-mer, le projet de loi constitutionnelle propose pour chaque catégorie un cadre souple et évolutif permettant d'appréhender la diversité.

a) La définition de deux nouvelles catégories de collectivités au sein du titre XII

Le dispositif proposé innove avec la désignation nominative, dans la Constitution, des différentes collectivités. Cela permet de les placer sur un pied d'égalité avec la Nouvelle-Calédonie à laquelle est consacré le titre XIII depuis la réforme constitutionnelle du 20 juillet 1998, et répond à une revendication constante de certaines collectivités comme Mayotte, qui souhaitent ainsi consacrer leur attachement à la République.

La définition de deux nouvelles catégories juridiques permet de mieux rendre compte de la réalité de l'outre-mer :

- L'article 73 fixe le statut constitutionnel des départements et régions d'outre-mer. Sa rédaction permet de définir clairement le régime applicable à chaque collectivité à la date de la promulgation de la loi, grâce à la lecture combinée de la loi du 19 mars 1946 relative aux départements d'outre-mer et de la loi du 31 décembre 1982 relative aux régions d'outre-mer. Sont donc des départements et des régions d'outre-mer la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et La Réunion.

De plus, en cas de fusion d'un département et d'une région d'outre-mer, la collectivité en résultant relèverait toujours de l'article 73.

L'article 74 consacre une nouvelle catégorie juridique sous le vocable de « collectivités d'outre-mer » qui se substitue à celle des territoires d'outre-mer. Cette modification solde la disparition des territoires d'outre-mer comme catégorie de collectivités constitutionnellement reconnue.

Sont rattachées à cette nouvelle catégorie : la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna, en tant qu'anciens territoires d'outre-mer, et les collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Cette classification permet ainsi de réunir dans un même cadre constitutionnel les collectivités régies, totalement ou partiellement, par le principe de la spécialité législative.

Les quatre collectivités susvisées ont également pour point commun d'exercer des compétences propres qui leur sont dévolues par leur loi statutaire et leur permettent d'intervenir dans des matières qui, en métropole, relèvent du domaine de la loi. Enfin, notons que ces collectivités sont dans une même situation au regard de l'Union européenne : elles ne font pas partie intégrante de l'Union mais lui sont rattachées, en tant que pays et territoires d'outre-mer (PTOM), par un lien d'association.

Restent à l'écart de cette classification dualiste la Nouvelle-Calédonie, régie de façon autonome par le titre XIII, et les Terres australes et antarctiques françaises, dernier territoire d'outre-mer en vertu de sa loi statutaire du 6 août 1955.

Il paraît en effet peu justifié de placer cette dernière collectivité sur un pied d'égalité avec les autres collectivités d'outre-mer dans la mesure où, si elle jouit statutairement de l'autonomie administrative et financière, elle ne dispose pas d'une assemblée élue faute d'avoir une population autochtone permanente.

Le projet de loi constitutionnelle lui réserve ainsi à juste titre un sort distinct en prévoyant, au dernier alinéa de l'article 72-3, que la loi détermine son régime législatif et son organisation particulière.

La nouvelle classification proposée permet ainsi d'appréhender de façon plus pertinente la réalité juridique de l'outre-mer. En outre, la répartition des différentes collectivités entre les deux catégories n'est pas figée puisqu'une procédure de transfert d'une catégorie à l'autre est prévue, assortie des garanties permettant d'assurer l'effectivité du principe de libre détermination.

b) Une passerelle assortie des garanties nécessaires

Le passage d'un statut à un autre n'est pas actuellement prévu par la Constitution. Toutefois, le statut des départements d'outre-mer et des collectivités sui generis de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon relève de la loi. S'agissant des territoires d'outre-mer, leur statut est fixé depuis 1992 par une loi organique. La transformation d'un territoire d'outre-mer en département d'outre-mer ou, inversement, celle d'un département d'outre-mer en territoire d'outre-mer supposent donc une loi organique.

Or, le projet de loi constitutionnelle envisage pour la première fois, mis à part le cas spécifique de la Nouvelle-Calédonie, la possibilité d'une évolution statutaire de ces collectivités dans la République, l'alinéa 2 du préambule et l'article 53 visant des hypothèses de libre détermination des peuples. L'adoption d'une loi organique, ainsi que le consentement des électeurs de la collectivité concernée seraient désormais requis.

Cette exigence du consentement des électeurs constitue une innovation importante. En effet, s'agissant des départements d'outre-mer, une consultation n'est formellement envisagée, à titre facultatif et sans valeur décisionnelle, que depuis la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer. La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative au statut de Mayotte a également prévu l'éventualité d'une consultation en 2010.

Le Parlement pourrait toujours s'abstenir en dépit du consentement des électeurs à une évolution statutaire. Il ne pourrait en revanche pas passer outre un refus d'évolution.

c) Un assouplissement du cadre constitutionnel consacré à chaque catégorie de collectivités

Afin de répondre aux souhaits d'évolution des différentes collectivités territoriales situées outre-mer et d'éviter un émiettement du cadre constitutionnel, le projet de loi propose un assouplissement de ce cadre pour chacune des catégories régies par les articles 73 et 74.

(1) Les départements et régions d'outre-mer

Le nouvel article 73 vise à permettre aux départements et régions d'outre-mer une évolution différenciée tout en restant dans le cadre de la République et de l'Europe.

Ainsi, si le principe de l'assimilation législative est maintenu, il est fait l'objet de larges assouplissements.

En premier lieu, les possibilités d'adaptation des lois et règlements par les autorités nationales (Parlement ou Gouvernement) sont désormais envisagées par rapport aux « caractéristiques et contraintes particulières » des départements et régions d'outre-mer, par référence à l'article 299-2 du traité d'Amsterdam, qui ouvre des possibilités d'adaptation plus importantes que l'article 73 actuel et fait référence à leur « situation particulière ».

De plus, le projet prévoit de confier aux collectivités la possibilité d'adapter des dispositions législatives et réglementaires dans leurs domaines de compétences. S'agissant de dispositions législatives, ceci constitue une innovation très importante, le pouvoir réglementaire reconnu aux collectivités territoriales l'excluant. Une habilitation par la loi sera donc nécessaire.

Enfin, le projet ouvre la possibilité de transférer à ces collectivités un véritable pouvoir normatif, afin de tenir compte de leurs spécificités. Elles seraient ainsi compétentes à la fois pour l'élaboration des codes ou pour la prise de mesures individuelles, de tels transferts étant exclus s'agissant des matières régaliennes de l'Etat.

Dans ces deux derniers cas, de telles habilitations ne pourraient intervenir qu'à la demande de la collectivité intéressée, une loi organique en fixant les modalités.

(2) Les collectivités d'outre-mer de l'article 74 : un cadre constitutionnel ouvert permettant l'élaboration de statuts sur mesure.

Le nouvel article 74 offre un cadre constitutionnel souple permettant d'élaborer des statuts « à la carte » en fonction des spécificités et des aspirations de chaque collectivité d'outre-mer. Il prend en compte leur grande diversité.

Comme c'était déjà le cas pour les territoires d'outre-mer, la définition et la modification de leur statut relèvent de la loi organique. Il s'agit d'une innovation pour Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon qui, en tant que collectivités à statut particulier, étaient statutairement régies jusqu'à présent par la loi simple. Comme l'a souligné le Constituant de 1992, la référence à la loi organique est justifiée par la double volonté d'assurer une certaine stabilité aux lois statutaires et de tenir compte du fait que ces collectivités exercent un pouvoir normatif dans des matières qui, en métropole, relèvent du domaine de la loi.

L'article 74 énonce ensuite les mentions qui figureront dans la loi organique statutaire pour chaque collectivité en distinguant un premier groupe de mentions obligatoires, puis un second groupe de mentions réservées aux collectivités d'outre-mer ayant atteint un certain degré d'autonomie.

Les mentions obligatoires concernent :

- la définition du régime législatif applicable, comprenant une dose plus ou moins forte de spécialité ;

- les compétences de la collectivité, sous réserve de certaines matières d'essence régalienne insusceptibles de transfert ;

- les règles d'organisation et de fonctionnement institutionnelles et le régime électoral de l'assemblée délibérante ;

- les conditions de consultation de la collectivité sur les projets de textes législatifs ou réglementaires le concernant et sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans des matières relevant de sa compétence.

Pour les collectivités dotées de l'autonomie, il est prévu que la loi organique statutaire comprenne également les mentions suivantes :

- les conditions d'exercice d'un contrôle juridictionnel spécifique sur certains actes de la collectivité intervenus dans des matières relevant en métropole du domaine de la loi ;

- une procédure de « déclassement » par le Conseil constitutionnel de dispositions législatives empiétant sur les compétences de la collectivité ;

- les conditions d'adoption par la collectivité de mesures préférentielles en faveur de sa population en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement et de protection du patrimoine foncier ;

- les conditions dans lesquelles l'Etat peut associer la collectivité à l'exercice des compétences qu'il conserve.

Le contenu de la loi organique statutaire pourra ainsi être adapté à la situation et aux aspirations de chaque collectivité d'outre-mer.

Notons que ce nouveau cadre constitutionnel répond aux préoccupations de la Polynésie française et reproduit sous une formulation impersonnelle susceptible de s'appliquer, le cas échéant, à chacune des collectivités d'outre-mer, les possibilités offertes par le projet de loi constitutionnelle adopté pour la seule Polynésie française en 1999 mais non soumis au Congrès du Parlement.

Le présent projet de loi constitutionnelle propose en outre deux avancées supplémentaires : la première en faveur de la protection des compétences propres de la collectivité puisqu'il est prévu une procédure de déclassement permettant à la collectivité de contrecarrer les éventuelles immixtions du législateur ; la seconde consistant dans la possibilité pour l'Etat d'associer la collectivité à l'exercice de certaines compétences régaliennes.

d) Une procédure accélérée d'actualisation du droit applicable dans les collectivités soumises au principe de spécialité situées outre-mer

Le projet de loi constitutionnelle propose d'insérer un article 74-1 dans la Constitution pour instaurer une habilitation permanente du Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures nécessaires à l'actualisation du droit applicable outre-mer par rapport à celui en vigueur en métropole. Il s'agit de permettre une accélération de la mise à niveau du droit applicable outre-mer pour éviter que ne se pérennise une situation de droits à deux vitesses entre la métropole et l'outre-mer.

La procédure prévue diffère de celle résultant de l'article 38 en ce qu'il n'y aurait plus de lois d'habilitation, le Gouvernement bénéficiant d'une habilitation constitutionnelle permanente. Cela opère un dessaisissement du Parlement en amont puisqu'il n'aura plus de droit de regard sur le périmètre ni la durée de l'habilitation, sauf à exclure le recours aux ordonnances aux fins d'extension à l'outre-mer lors de l'adoption de la loi elle-même, possibilité cependant inopérante pour tout l'arriéré de dispositions législatives déjà en vigueur et non étendues.

Comme pour les ordonnances de l'article 38 de la Constitution, celles-ci seraient prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Il est également prévu de recueillir l'avis de l'assemblée délibérante des collectivités intéressées par les extensions : la consultation, comme aujourd'hui, s'effectuerait sur les projets d'ordonnance.

Précisons qu'en l'absence de délai imparti au Gouvernement pour prendre des ordonnances, puisque l'habilitation serait permanente, la loi pourrait à tout moment venir modifier ces ordonnances.

Enfin, il est prévu que les ordonnances deviennent caduques si un projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement dans un délai de six mois suivant leur publication.

e) Diverses dispositions

L'article 11 du projet de loi constitutionnelle tend à modifier l'article 7 de la Constitution afin d'assouplir les conditions de délai pour l'organisation du scrutin présidentiel et ainsi de permettre la prise en compte du décalage horaire pour le vote des électeurs d'outre-mer.

Il tend également à modifier l'article 13 de la Constitution, relatif aux nominations en Conseil des ministres, afin de tirer la conséquence de la substitution de la notion de collectivité d'outre-mer à celle de territoire d'outre-mer.

* 62 Décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 sur la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

* 63 Conseil d'Etat, 13 février 1985, syndicat communautaire de l'agglomération de Cergy-Pontoise.

* 64 Décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse.

* 65 Sans employer cette expression, le projet autorise le législateur, lorsque l'exercice des compétences nécessite le concours de plusieurs collectivités, à confier à l'une d'entre elles le pouvoir de fixer les modalités de leur action commune.

* 66 Décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002.