B. LA SÉCURITE DES ÉPARGNANTS ET DES ASSURÉS
1. La réforme du démarchage
La
réglementation actuelle du démarchage bancaire et financier
constitue un dispositif complexe, peu cohérent et obsolète
,
issu de trois lois du 28 mars 1885, du 28 décembre 1966 et du 3 janvier
1972. La nécessité d'une refonte complète fait l'objet
d'un large consensus depuis de nombreuses années, et des projets de
réforme ont été successivement élaborés.
Votre rapporteur avait lui-même déposé une proposition de
loi à sujet il y a plusieurs années
22(
*
)
.
Les dispositions du présent projet de loi sont ainsi largement
inspirées des propositions du
rapport d'Emmanuel Rodocanachi
,
remis au gouvernement en juillet 2000, qui soulignait déjà que la
rénovation des règles du démarchage financier était
un sujet de préoccupation pour les pouvoirs publics depuis la fin des
années quatre-vingt. Les recommandations du rapport
précité ont été reprises dans le volet relatif au
démarchage du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier - déposé au Sénat le 30 mai
2001 mais qui n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour -
qui constitue aujourd'hui l'essentiel de la réforme proposée.
La réforme du démarchage bancaire et financier, qui constitue un
sujet complexe et doit respecter un difficile compromis entre
effectivité et exhaustivité des situations potentielles à
couvrir, répond à quatre impératifs :
- proposer une
définition
du démarchage qui soit
cohérente avec l'évolution des techniques de vente, repose sur
des critères précis et préserve la capacité
commerciale des établissements financiers ;
- identifier plus clairement les
démarcheurs
et le champ des
produits et services qu'ils sont susceptibles de proposer ;
-
mieux protéger les épargnants
personnes physiques ou
morales des dérives constatées au cours de la période
récente, et conforter leur capacité de jugement dans une relation
plus équilibrée avec les démarcheurs ;
- préciser les
obligations et responsabilités
des
démarcheurs comme de leurs mandants.
Dans un but de sécurisation de l'épargnant, le projet du
gouvernement, qui constitue l'
article 39
du présent projet de
loi, se structure ainsi selon les principaux axes suivants :
- une
définition du démarchage
selon des critères
d'action (démarche non sollicitée), d'objet, de lieu et de
produits (les plus risqués étant interdits de démarchage).
Les personnes habilitées à y procéder sont
également clairement identifiées, et tous les moyens techniques
sont envisagés ;
- une
architecture
reposant sur un système de mandats successifs
explicites, avec une forte responsabilité du mandant et une
procédure d'enregistrement des démarcheurs auprès des
autorités de régulation (AMF, CECEI ou CEA), qui tiendront un
fichier
centralisé et consultable des démarcheurs ;
- des conditions d'exercice renforcées par rapport à la situation
actuelle et des
principes plus étendus de bonne conduite et
d'information
de la personne démarchée ;
- des délais de
rétractation
(quatorze jours) et de
réflexion
(deux jours) protecteurs, ainsi que des sanctions
disciplinaires et pénales plus homogènes pour les
démarcheurs.
2. Le nouveau statut des conseillers en investissements financiers
Dans un champ connexe à celui du démarchage, le présent projet de loi innove, à l' article 42 , en proposant un nouveau statut du conseiller en investissements financiers, qui ne fait aujourd'hui l'objet d'aucun texte - contrairement à ce qui prévaut chez certains de nos partenaires et en particulier au Royaume-Uni - et accèderait donc au statut de profession réglementée . Il s'agit tant de moraliser cette profession aux caractéristiques variées, en précisant son objet strictement limité au conseil et ses obligations déontologiques (notamment les conditions de compétence des conseillers et les devoirs d'information sur l'offre de conseil ou la situation financière du client), que de définir son organisation interne. Le nouveau statut traduit ainsi le choix d'une autorégulation au sein des associations professionnelles, qui seraient toutefois encadrées par l'AMF.
3. Les dispositions diverses relatives à l'épargne et à la protection des déposants
La
sécurité
des épargnants et le souci d'une meilleure
compétitivité
de l'industrie française de la
gestion suscitent également plusieurs dispositions relatives aux
organismes de placement collectif en valeurs mobilières (
OPCVM
)
cohérentes avec la réglementation et les pratiques
communautaires : insertion des dépôts dans la liste des
actifs éligibles et confirmation de la faculté d'utiliser des
dérivés de crédit (
article 45
), suppression de
l'obligation d'émettre des parts ou actions à tout moment de la
vie du fonds (
article 46
), étanchéité
financière des compartiments (
article 47
) et suppression,
à compter du 13 février 2004, des sociétés de
gestion collective à objet exclusif (
article 48
).
La protection des déposants fait l'objet de mesures variées
tendant à
renforcer le cadre réglementaire de certaines
professions et activités
et à sécuriser les flux
financiers
, notamment au regard de la lutte contre le blanchiment des
capitaux. Figurent ainsi dans le titre II du présent projet de
loi : l'adhésion, prévue à l'
article 49
, de
l'ensemble des entreprises d'investissement (hormis les sociétés
de gestion de portefeuille) au Fonds de garantie, une dérogation
limitée au monopole bancaire au profit des gestionnaires de moyens de
paiement, notamment les émetteurs de monnaie électronique
(
article 50
), la mise en place de sanctions disciplinaires et
pécuniaires plus dissuasives à l'encontre des changeurs manuels
(
article 51
), l'extension des possibilités d'échange
d'information sur les groupes financiers et mixtes entre les autorités
de régulations françaises et étrangères (
article
52
), l'amélioration du contrôle de la structure capitalistique
des entreprises d'investissement (
article 53
), un meilleur encadrement
des conditions de cession anticipée d'activité des
établissements de crédit et entreprises d'investissement
(
article 54
) et la possibilité pour le Fonds de garantie des
dépôts de garantir, sur invitation de la commission bancaire, le
paiement de l'administrateur provisoire ou du liquidateur d'un
établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement
(
article 55
).
4. Le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages
La création d'un Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO) s'inscrit dans la lignée des fonds de garantie (des dépôts bancaires, des cautions, des titres et des assurances de personnes) créés en 1999 dans la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière. Ce nouveau fonds de garantie a pour objet de garantir les assurés qui ont souscrit une assurance obligatoire, contre les conséquences de la défaillance de l'entreprise d'assurance. On recense une centaine d'assurances obligatoires. Il s'agit, le plus souvent, d'assurances de responsabilité civile pour les professionnels, mais aussi de l'assurance de dommage dite « dommage ouvrage » ( article 57 ).