2. L'instauration d'un mécanisme de mutualisation
• Une assiette élargie
L'assiette et le mode de calcul de la redevance d'archéologie préventive retenus par le projet de loi font de cet impôt un instrument de mutualisation du coût des diagnostics.
Comme il a été indiqué plus haut, le projet de loi modifie la loi du 17 janvier 2001 afin d'assujettir à la redevance, non pas l'ensemble des travaux rendant nécessaires la réalisation d'opérations archéologiques, mais l'ensemble des travaux réalisés sur des terrains d'une superficie supérieure ou égale à 5 000 m2.
Cet élargissement de l'assiette permet donc d'accroître le rendement de la redevance.
D'après les informations fournies par le Gouvernement, le produit attendu s'élève à 66 millions d'euros. Il semble toutefois que les bases de calcul retenues par le Gouvernement laissent subsister dans cette estimation une certaine marge d'approximation.
Votre rapporteur s'est interrogé sur les risques que pourrait induire une généralisation des opérations de diagnostics, qui s'est déjà faite jour dans les premiers mois d'application de la loi du 17 janvier 2001, sur la situation financière des opérateurs chargés de les réaliser, qu'il s'agisse de l'établissement public ou des services archéologiques territoriaux.
On peut craindre, en effet, que dans la mesure où la charge de la réalisation des diagnostics n'est pas assumée par l'aménageur, les services régionaux archéologiques imposent de manière systématique des opérations de diagnostics et que les aménageurs, inspirés par un principe de précaution, demandent systématiquement à ce que soient réalisés des sondages. Une telle situation engendrera pour l'établissement public et les services territoriaux un coût qui ne sera pas compensé par une augmentation de leurs recettes, nécessitera un financement à ce titre de la part de leurs autorités de tutelle et provoquera vraisemblablement une inflation des prescriptions de fouilles. Il est souhaitable d'être conscient de ce risque.
Le principe d'un taux forfaitaire conjugué à des modalités de calcul simple, prenant en compte la superficie des terrains, permet aux aménageurs d'anticiper le coût de cette redevance et de l'intégrer dans leurs projections économiques.
Il convient de souligner que le projet de loi reprend les cas d'exonérations prévus par la loi du 17 janvier 2001, en faveur du logement social et des constructions de logements réalisées par une personne physique pour elle-même. Le coût de ces exonérations est évalué en année pleine à dix millions d'euros d'après les informations fournies par l'INRAP à votre rapporteur.
• Un mécanisme de péréquation
Outre l'effet mutualisateur induit par la définition de l'assiette de la redevance et les exonérations dont bénéficient certains types d'aménagement, le projet de loi prévoit un mécanisme de péréquation du coût des fouilles.
Une part du produit de la redevance d'archéologie préventive, fixée à 30 %, sera affectée à un fonds destiné à financer des subventions versées aux aménageurs qui doivent réaliser des fouilles.
Les critères d'attribution de ces subventions seront fixés par décret. Le ministère de la culture a indiqué que ces subventions devraient être destinées à soutenir les projets d'aménageurs qui ne peuvent faire face au coût des fouilles, en fonction notamment de l'impossibilité manifeste de déplacer le projet d'aménagement, de la capacité contributive du redevable ou du coût du projet d'aménagement.
Ces subventions seront attribuées par l'Etat après avis d'une commission composée en nombre égal, de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et de personnalités qualifiées.
Outre ces subventions, les recettes de ce fonds sont destinées à financer les fouilles archéologiques occasionnées par les travaux exonérés du paiement de la redevance d'archéologie préventive, à savoir la construction individuelle et celle de logements sociaux. Le projet de loi reprend sur ce point le principe d'exonération de ces travaux qui avait été posé par la loi du 17 janvier 2001.
Cette péréquation, qui emprunte au dispositif prévalant avant la loi de 2001, remédie à une lacune du dispositif actuellement en vigueur qui, du fait du caractère fiscal du financement des opérations de diagnostics et de fouilles, interdisait à l'Etat d'en assumer une part en lieu et place de l'aménageur.